论我国缓刑监督考察制度的完善——以行刑社会化为视角

【出处】京师刑事法治网
【关键词】缓刑监督考察制度
【写作年份】2006年


【正文】

一﹑问题的提出

二战以后，以对犯罪人实行再社会化为主旨的新社会防卫学派在欧洲崛起。该学派主张：犯罪人具有再社会化的权利。刑事政策的目标不是要把犯罪人排斥的社会之外，而是应当尽一切努力将犯罪人重新纳入社会。由此引申出所谓的行刑社会化思想，即为了实现罪犯再社会化的行刑目标，应尽可能少用监禁刑以避免其可能产生的各种副作用，同时让确有必要监禁的罪犯尽可能在接近于自由社会的环境中服刑，从而使罪犯的监禁生涯与社会发展保持同步。概言之，行刑社会化就是通过社会化的行刑方式实现再社会化的罪犯处遇目标 。行刑社会化思想体现着人道、民主、效益等时代精神，已成为刑罚发展的国际潮流，深刻地影响着当代各国的刑事政策和刑事立法。

缓刑作为近代以来兴起的一种监禁替代措施，以其特有的避免监狱烙印、促进罪犯更生的优势而成为当代刑罚制度的“宠儿”。我国台湾地区刑法学者林山田先生将缓刑制度称为“除刑罚和保安处分两个抗制犯罪支柱以外的第三个支柱，是特种的刑罚手段”。 在践行行刑社会化思想方面，缓刑已成为不可或缺的制度基础。在许多国家和地区，缓刑都有相当高的适用比例。据统计，在1991年，德国自由刑被缓刑的占当年自由刑总数的68%，1年以下自由刑被缓刑的甚至占75%。 在日本，1994年的监禁率为10万分之30，而其缓刑率高达10万分之47.17。 在美国，截止1998年12月31日，有近3417600个处于联邦、州或地方司法管辖下的成年犯罪人处于缓刑中 。在我国台湾地区，2005年1月17日最新通过的刑法修正案也放宽了缓刑的适用条件，为进一步扩展缓刑适用提供了立法保障。

缓刑的监督考察是缓刑制度中尤为重要的环节。缓刑的全部优势都是通过缓刑监督考察制度得以发挥和实现的。缓刑监督考察作为一种社会化的行刑手段，对实现罪犯再社会化的缓刑目标具有决定性作用。为此，许多国家或地区都建立了完备的缓刑监督考察制度，包括制定细致而有针对性的立法，设立专门的缓刑监督机构，配备专业性的缓刑监督官员，鼓励民间志愿者参与帮教，等等，从而保证了缓刑制度的良性运作和行刑效益的最大发挥。然而，我国现行的缓刑监督考察制度尚存在诸多不足，制度上的缺陷造成了缓刑执行效果的不佳，执行效果的不佳又造成法官在适用缓刑上的重重疑虑，进而造成我国缓刑适用比例偏低、缓刑制度低效运行的现状。因此，以行刑社会化为视角来探讨我国缓刑监督制度的完善，对于促进缓刑制度的效益发挥具有积极意义。

二、从行刑社会化视角反思我国现行缓刑监督考察制度的不足

缓刑监督考察制度由缓刑监督考察的期限、监督考察的主体、监督考察的内容、监督考察的效果四个部分有机组成。下面就从这四个方面入手，剖析我国缓刑监督考察制度存在的问题与缺陷。

（一）在缓刑监督考察期限的确定上，未能充分体现罪犯再社会化的实际需要

合理地确定缓刑考察期限是实现矫治罪犯、促进罪犯再社会化的时间保障。监督考察的期限过短就难以实现罪犯再社会化的目标，考察期限过长不仅浪费司法资源，而且会阻碍罪犯的再社会化。世界各国对缓刑考察期限的规定不同，大体上有以下三种类型：

1．法定主义。即缓刑考察期限由法律作出明确规定，考察期限是确定的，法官没有自由裁量的余地。如意大利刑法典规定对重罪的缓刑考察期限为5年，对违警罪的缓刑考察期为2年。法国刑法典规定，对重罪或轻罪的缓刑考察期为5年，违警罪的缓刑考察期为2年。

2．裁定主义。即法律不明文规定缓刑的考察期限，而由法官根据情况自由裁量决定，英国1987年以前采用该种方式，现在仅有美国的一些州采用。

3．折衷主义。即法律规定出考察期间的限度，由法官在此限度内自由裁量决定缓刑考察期限。

相比较而言，法定主义的立法模式对缓刑考察期的规定类似于采用了绝对确定的法定刑，确定缓刑考察期限的主要依据是罪犯所犯的已然罪行，缺乏对其人身综合情况的考虑，与作为缓刑理论基础的刑罚个别化理念相悖，不利于罪犯的再社会化，但是该立法模式具有在司法实践上便于操作的优点。裁定主义的立法模式完全根据罪犯再社会化的需要为标准确定缓刑考察期限，与缓刑的宗旨相一致，在理论上是最圆满的方案，但是由于“罪犯再社会化的需要”是一个具有预测性质的主观判断，法官不可能具有绝对准确地预测罪犯再社会化需要的先知先觉的能力，因此，造成司法适用中的随意性是其不可避免的弊端所在。折衷主义的立法模式吸收了上述两种模式的优点，既避免了法定主义的僵化嫌疑，也避免了裁定主义的过分随意，因而为世界大多数国家接受。

我国刑法第73条对缓刑考察期间的规定当属折衷主义的立法模式。但是，笔者认为我国对于缓刑考察期限的规定是更侧重于法定主义的折衷主义。首先，确定缓刑考察期限的法定依据是刑种和原判刑期。刑种和原判刑期都是对已然之罪的评价，以此为依据确定缓刑考察期，没有充分考虑罪犯的人格、生活环境、矫治难易程度等综合因素，不利于合理确定促进罪犯再社会化所需要的缓刑考察期限。其次，根据现行刑法规定，缓刑考察期限一经确定就不能缩短或延长。事实上，法官所确定的缓刑考察期限即使充分考虑了罪犯的人身情况，也仍具有一定的主观预测性，而这种预设的缓刑考察期限能否满足罪犯再社会化的需要，必须根据罪犯在缓刑执行过程中的效果和表现综合确定。因此，缓刑考察期限一经确定就不能缩短或延长的规定，至少在促进罪犯再社会化方面是不尽科学的。第三，世界上采用折衷主义模式的国家，大多有关于缓刑考察期限的缩短或延长制度的规定，如奥地利刑法、俄罗斯刑法、德国刑法等。这些规定是值得我国立法所借鉴的。

（二）缺乏专门、专业的缓刑监督主体，难以有效实现对罪犯的监督和矫治

缓刑监督考察主体的在缓刑工作中占有举足轻重的地位。缓刑监督既是对罪犯的约束，也是对罪犯的帮教。而通过帮教促使罪犯再社会化目标的实现，是一项系统、复杂的专业性工作。世界上许多国家都为此设立了专门的缓刑监督考察机构或人员。如英国（不含苏格兰）共设有55个缓刑监督机构，7000多个缓刑监督官，8000多名缓刑工作人员。 英国对缓刑官的资格要求除了具有大学学位以外，还要具有社会学、犯罪学、心理学、人类学等专业知识和丰富的社会生活经验。在美国，缓刑监督主体包括具有执法职能的缓刑官和从事帮教的缓刑工作志愿者。在日本，由保护观察员负责缓刑监督工作。上述各国的缓刑监督考察机构，都是具有稳定工作人员和充足经费保障的专门化、专业性的机构。在我国现行行刑体制下，缓刑监督考察工作由公安机关承担，缓刑人员所在单位或居委会、村委会等基层组织予以配合。但从实践看，现有的监督考察主体无法有效实施对缓刑犯的监督考察是一个普遍问题。我国公安机关承担了大量的治安管理、犯罪侦查等诸多方面的工作，其人员编制和经费配置决定了其不可能在监督考察工作中投入大量精力。于是，公安机关往往将监督考察工作交付给具有法定配合义务的单位或基层组织，但缓刑犯的所在单位大多是追求经济效益的经营组织，居委会、村委会也缺乏相应的用于缓刑监督考察方面的人力和物力。监督考察主体配备的不合理，导致实践中缓刑执行往往是“一缓了之”，不能充分发挥缓刑监督考察制度矫治罪犯，促进其再社会化的功能。

（三）缓刑监督考察的内容过于原则，且重管束、轻帮教

考察世界各国缓刑监督考察的内容，大致可以分为两种类型：一是仅规定缓刑犯在考察期内应遵守的义务，主要体现的是一种管束。我国刑法规定的监督考察内容就属于这种类型。另一种是既对缓刑犯进行监督管束，同时也进行辅导帮助。我们认为，一方面，管束是监督制度的应有之意，要实现矫治罪犯、促进其再社会化的目标，就必须要求罪犯在一定期限内履行一定的义务，遵守特定的行为规范，这是促使罪犯改正恶习，实现自新的重要手段；另一方面，监督考察的目的也即缓刑的最终目的是为了促进罪犯再社会化。从这一角度上讲，监督考察的内容是给缓刑犯开出的“药方”，“药方”自然应当是有针对性的对症下药。这就要求在管束的基础上，还要针对缓刑犯的具体情况给予积极的帮教、辅导、矫正和教育，如帮助他们树立正确的处世态度，矫正他们身上存在的不良习性，为他们提供职业技能培训的机会，等等，以提高其社会适应能力。总之，管束和帮教应当是监督考察的两个同等重要的方面，二者应相互协调，不能偏废。

根据我国刑法第75条规定，缓刑犯必须遵守以下四项义务：1．遵守法律、行政法规，服从监督；2．按照考察机关的规定报告自己的活动情况；3．遵守考察机关关于会客的有关规定；4．离开所居住的县、市或者迁居，应当报经考察机关批准。如果深入剖析，可以发现我国缓刑监督考察内容存在两个方面的缺陷：一方面是管束方面的规定过于原则。如“服从监督”、“报告自己活动”、“会客”、“离开居住地的理由和时间”等都缺乏细致明确的规定，实践中的可操作性较差。同时，法律规定上述“报告自己活动”、“会客”的具体内容由考察机关予以规定，亦有不妥之处。我国的考察机关一般是公安机关的派出所，作为一个基层派出所就缓刑监督考察的内容作出具体规定，是否恰当，值得商榷。我们认为这有可能造成我国缓刑监督考察的内容千差万别，不利于法制的统一。另一方面，上述的有关缓刑监督考察的内容都是行为控制方面的规定，缺乏促进缓刑人再社会化方面的有关规定，造成现有的监督考察内容带有明显的片面性。

（四）对撤消缓刑的慎重性注意不够，不利于实现缓刑犯的再社会化目标

根据我国刑法76条的规定，缓刑监督考察的效果有两个：一个是如果缓刑罪犯在考察期内没有发生应当撤销缓刑的情形，缓刑考察期满，则罪存刑灭。二是如果缓刑罪犯在缓刑考察期内又犯新罪或发现漏罪，或严重违反监督考察规定，则撤销缓刑。撤销缓刑的基本价值在于迫使缓刑人员在考察期内保持必要的心理压力，以促使其严格遵守监督考察制度，积极改恶从善。但是对于严重违反监督考察规定的情形，一律撤消缓刑，似乎不当。首先，在缓刑监督考察的法律效果上，这种要么按照原定考验期执行缓刑，要么撤销缓刑这种“全有或全无”的规定方式，越过了延长缓刑考察期的惩戒措施，使缓刑监督的法律后果过于突兀。其次，对违反缓刑监督考察规定尚未达到严重程度的行为缺乏制裁措施。第三，世界上许多国家对缓刑撤销持谨慎态度，如1996年颁布的《俄罗斯联邦刑法典》第74条第2款规定：“如果被判缓刑的人逃避履行法院责令他履行的义务或者又破坏社会秩序，并因此受到行政处罚，法律可以根据本条第一款所规定机关的报告延长考察期，但延长部分不能超过1年”。在德国，法律规定如果通过延长缓刑考察期，再加上特别的缓刑考察指令或指定观护人等手段，能达到缓刑目的的，法院可不撤销缓刑。对此，我国台湾学者林山田认为，“此种限制显示出撤销缓刑宣告之最后手段性”。 笔者认为，德国的规定更具有合理性。因为缓刑罪犯本身具有一定程度的人身危险性，其再社会化过程中出现不同程度的违反监督考察规定是在所难免的。采取“一撤了之”的不慎重态度不符合缓刑罪犯的实际需要，也是对已经投入的司法资源的浪费。因此，在采取延长缓刑考察期等其他手段能够达到缓刑目的时，实无直接撤销缓刑的必要。

三、以行刑社会化为导向推进我国缓刑监督考察制度的完善

（一）缓刑监督考察期限方面的完善

如前文所述，我国在确定缓刑监督考察期限上的不足在于没有充分考虑到罪犯再社会化的实际需要。因此有必要改革我国现行的缓刑量刑制度，增设缓刑监督考察期限的缩减和延长制度。

1．引入量刑前调查制度

在西方一些国家和地区，量刑前调查是缓刑适用的重要环节。所谓量刑前调查，是指在法院判刑前，由专门机构对犯罪人的犯罪背景、一贯表现等进行专门调查，并对其人身危险性和再犯可能性进行系统的评估，然后将调查与评估报告提交法院，供法院在量刑时参考的一种制度。在美国，自1954年前后便开始采用量刑前调查制度，美国国会于1984年通过的《综合犯罪控制法案》中，对这一制度进行了进一步充实和完善。 在德国，为保证量刑及缓刑适用准确性，法院必须对于一切可导致犯罪人将来行为的情况做一个整体性的观察和评价，包括犯罪人的性格、犯罪人的生平、行为动机、行为后的态度等。 量刑前调查的最主要功能在于提供尽可能多的反映罪犯的人身危险性的依据，提高缓刑适用的准确性和针对性。

依我国刑法规定，犯罪情节和悔罪表现是缓刑量刑的依据。这一规定过于原则、笼统，不利于法官准确适用缓刑及合理确定缓刑监督考察期限。事实上，犯罪人人身危险性的依据并不仅限于犯罪情节和犯罪分子悔罪表现，还包括犯罪人的人生阅历、生活、学习、工作环境及身心健康程度等诸多方面。因此，笔者主张建立缓刑量刑前调查制度，由专门机构及人员制订详细的犯罪人人格调查表，根据表格反映的内容综合确定犯罪人的人身危险性和矫治难易程度，法官据此作出是否适用缓刑的决定以及确定缓刑监督考察的期限，这样有助于提高缓刑适用的科学性和准确性。

2．建立缓刑监督考察期限的缩减与延长制度。

法官即使在量刑时尽最大努力参照了反映犯罪人矫正难易程度的因素，但由于法官以犯罪人再社会化需要作出的缓刑监督考察期限的判决仍然是一个主观预测，不可避免地具有一定的局限性。因此，建立缓刑监督考察期限的缩减和延长制度，其目的就在于弥补法官量刑时主观判断的局限性，使实际执行的缓刑监督考察期限真正能够满足缓刑罪犯再社会化的实际需要。

关于缓刑监督考察期限的缩减，在我国学界曾以缓刑的减刑为题进行过争论。主张缓刑可以减刑的学者认为，对缓刑人员予以减刑将有利于刑罚目的的实现，对于加速缓刑人员的自我改造、体现对缓刑犯区别对待的政策有现实意义。主张不宜对缓刑人员适用减刑的学者指出，减刑是指对于判处管制、拘役、有期徒刑的犯罪分子，在刑罚执行期间，如果确有悔改或立功表现，减轻刑罚的制度，既然缓刑是对原判刑罚有条件的不执行，因此，在缓刑考察期间不存在减刑问题。笔者认为，缓刑监督考察期限的缩减确实不宜与减刑制度混为一谈，但是也不能据此否认缓刑监督考察期限的缩减的合理性。1985年5月9日最高人民法院在《关于缓刑考察期间内表现较好的罪犯可否缩短其考察期限的批复》和1988年1月5日最高人民法院《关于被判处拘役或3年以下有期徒刑宣告缓刑的罪犯的减刑的管辖和处理程序的批复》均肯定了缓刑监督考察期限的缩减。但是该司法解释有越权解释的嫌疑，且1997刑法生效后，该司法解释的效力也存在争议。笔者建议，应当吸收上述司法解释中的合理性内容，将缓刑监督考察期限的缩减作为缓刑监督考察制度的一部分，在立法上予以明确规定。

另外，许多国家或地区都设立了缓刑监督考察期限的延长制度，但这仍是我国刑事立法中的空白。在缓刑监督考察期限内，缓刑罪犯出现违反监督考察规定的情形，说明其矫治难度大，需要更长时间的监督考察才能满足其再社会化的需要。笔者主张，当缓刑犯罪人违反监督考察规定的法定情形出现时，由监督考察机构应当报请原审法院批准延长监督考察期限，加强相关监督考察措施。只有在延长监督考察期限和加强监督考察措施仍不能实现对缓刑犯的矫正时，才有必要撤销缓刑。

（二）缓刑监督考察主体和职责的完善

因现有的缓刑监督考察主体无法落实缓刑监督考察制度。学者们围绕缓刑监督主体提出很多方案。归纳主要有以下几种：第一种是主张建立执行观护人制度；第二种是建议将缓刑监督工作划归司法行政部门，成立由司法局为主，公安、检察、法院三家参加的缓刑人员考察机构；第三种观点是将缓刑监督考察的主体仍确定为公安机关，但是建议县级以上公安机关设立专门的缓刑监督考察组织，派出所设专职人员从事缓刑监督考察工作。

主张设立执行观护人制度的观点，虽考虑到了观护对犯罪人再社会化的重要意义，但是执行观护人作为一种民间机构，难以实现缓刑监督考察机构的管束功能，并且也与我国的现有法律制度相差甚远。主张以司法局为主组成“公、检、法、司联合机构”的观点，不仅与刑事诉讼法规定的公、检、法各负其责、相互制约的机制相悖，而且由司法行政机关领导公检法的司法工作人员似嫌不当。主张在公安机关内部设立缓刑监督考察组织的改良观点，虽然充分考虑到了我国的国情，但是公安机关在我国刑事司法体系中的主要职责是侦查犯罪，“努力使犯罪人处于等待刑事处罚的状态之中”，而缓刑监督考察主体应“努力使犯罪人免受尚未执行的刑罚”，二者在职责上存在先天冲突 ，所以公安机关也不宜作为缓刑监督考察的主体。

笔者认为，缓刑监督考察主体应具有两个方面的功能，一是通过对罪犯的监督考察，促使其履行特定义务，以保护社会免受犯罪行为侵害；二是促进罪犯再社会化，以使其能够适应正常的社会生活，改过自新，复归社会。考虑到我国的实际情况，英美国家那种独立的社会服务性的缓刑监督考察机构短期内在我国难以建立。当前，我国已经启动了社区矫正工作的改革实践，并将缓刑监督纳入了社区矫正的范畴之中。笔者认为，应该在这一现实基础上考虑缓刑监督考察主体的改革。建议在司法行政部门内设立专门的缓刑监督考察机构，并配备专业的监督考察工作人员，负责缓刑监督考察工作。理由在于：（1）缓刑监督考察主体需要管束缓刑罪犯，并协调社会生活的诸多方面，以我国现有国情来看，个人和民间机构难以做到，应借助行政权力。（2）司法行政主管部门在长期的行刑实践中积累了大量教育改造罪犯的经验。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》也指明司法行政机关为社区矫正的工作主体。因此，不论在职责上还是业务上，司法行政部门均与缓刑监督考察的功能具有兼容性。首要问题是，应尽快在立法上确认司法行政机关是包括缓刑监督考察在内的社区矫正的主体，明确缓刑监督考察主体的工作职责。其次，要重视选任和培训专业缓刑监督考察工作人员，此外，还需要厘清社区矫正执法主体与社区帮教组织及志愿者之间的关系。

（三）缓刑监督考察内容的完善。

针对我国现有缓刑监督考察内容过于原则，重管束轻帮教的缺陷，笔者建议，将缓刑监督考察的内容分为行为约束条款和悔过自新条款。行为约束条款是指缓刑犯人必须遵守的有关强制性的义务性规定。悔过自新条款是由法院根据缓刑犯罪人的具体情况有针对性的选择适用的有助于犯罪人再社会化的规定。

1．行为约束条款的完善。

我国现行刑法规定的缓刑监督考察内容局限于行为约束方面，但是需要加以细化，如关于会客的规定上，就可以细化为缓刑罪犯不得与特定人员来往或联系，尤其是诱发或影响缓刑罪犯走上犯罪道路的人；再如关于报告自己活动的规定，可以细化为禁止缓刑犯罪人进入特定场所，定期向缓刑监督考察机构报到等等。行为约束条款是通过限制缓刑罪犯的行为达到防卫社会的目的。

2．悔过自新条款

悔过自新条款是帮助缓刑犯罪人再社会化所必须的规定，包括向被害人道歉、立悔过书；向被害人支付一定的财产或精神损害赔偿；向社会公益事业捐助一定金额的款项；提供一定时间的公益劳动；接受戒除毒瘾、赌瘾、网瘾的治疗和相关的精神治疗、心理辅导；履行对父母的赡养义务和对家庭成员的抚养义务；接受职业培训；接受缓刑监督考察机构或社区为其提供的就业机会等。通过履行以上的积极性义务，达到促进罪犯改过自新的目的。

（四）增加撤消缓刑之必要性考量的规定。

缓刑的撤销应当以确有必要为限。如果采取延长缓刑监督考察期限、加强缓刑监督考察措施可以实现缓刑罪犯再社会化的目的，就没有必要、也不应当撤销缓刑。因此笔者建议，增加撤销缓刑的必要性考量的规定，将我国现行规定的严重违反监督规定的应当撤销缓刑，修改为“缓刑罪犯违反监督考察规定，应当延长监督考察期限、或加强监督考察措施，但确因不执行所宣告刑罚，难收矫正之效或难以维持法律秩序的，可以撤销缓刑”。




【作者简介】
冯卫国，西北政法学院教授、法学博士；王振海，西北政法学院法学硕士。