工伤认定与劳动关系确认的程序协调

发布日期：2012-02-27 作者：110网律师

工伤认定与劳动关系确认的程序协调【人民法院报】

                            工伤认定与劳动关系确认的程序协调

    事故伤害或意外伤害是否可认定为工伤，要审查受伤害人是否职工，即用人单位与受伤害人是否存在劳动关系或事实上的劳动关系。工伤认定中，如果双方对劳动关系的存否有争议，由工伤认定部门直接认定，还是由劳动仲裁委员会仲裁。工伤认定程序中，如果一方提起劳动仲裁，两个程序如何协调。工伤认定程序与劳动关系仲裁程序的关系值得探讨。
          一、劳动关系争议的性质及救济途径

    劳动关系，含事实劳动关系，属民事法律关系，劳动关系争议属民事纠纷。最高人民法院《民事案件案由规定（试行）》也将事实劳动关系争议作为民事案件案由之一。《企业劳动争议处理条例》针对劳动争议的解决，提供了协商、调解、仲裁及诉讼四种途径，并未规定由劳动和社会保障部门对此作出行政决定。劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第五点规定：“劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁”。2004年1月1日起施行的《北京市实施〈工伤保险条例〉办法》第十八条规定：“职工与用人单位之间因劳动关系发生争议的，当事人应当向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，由劳动争议仲裁委员会依法确定劳动关系”，即工伤认定中的劳动关系争议由劳动争议仲裁委员会仲裁，而不是直接由工伤认定部门确认。

    民事关系纠纷可以通过诉讼解决，有的还可以申请仲裁，劳动关系争议可经仲裁后再提起民事诉讼。民事诉讼和仲裁是法律赋于每个公民基本的诉讼和救济权利，法规及法规以下的规范性文件无权限制诉讼权利的行使。上海市劳动和社会保障局的《关于本市工伤认定中涉及劳动关系确认问题处理意见的通知》（沪劳保福发[2006]17号）第六项规定：“对工伤认定部门已经作出认定结论的，当事人以确认劳动关系为由申请仲裁，劳动争议仲裁委员会告知申请人应当向行政复议机关申请行政复议”。该通知认为工伤认定后就不得申请劳动仲裁，而只能在行政诉讼中由行政审判庭对劳动关系事实附带审查。当然，相对人可以在工伤认定程序中放弃这些权利的行使。但相对人未放弃的，对劳动关系提起劳动仲裁是其固有的权利。

    工伤认定部门无权对劳动关系存否作出行政认定。行政机关是否有权对民事纠纷进行裁决，关键在于法律是否有赋权，如治安管理处罚中的民事损害赔偿、土地权属纠纷就有明确的法律依据。法律法规并未赋权工伤认定部门或劳动和社会保障部对劳动关系争议进行行政处理。但工伤认定中又无法脱离对劳动关系事实的认定，工伤认定部门对劳动关系的事实仍应有一定程度的职权。
          二、工伤认定部门对劳动关系争议的审查权限
    工伤认定中，双方存在书面合同关系的较容易举证与判断，而对于农民工和用人单位的事实劳动关系，没有签订合同的，是工伤认定中劳动关系事实认定的最难环节。
    1、对申请材料的形式审查。
    《工伤保险条例》第十八条规定了提出工伤认定申请应当提交的材料，其中第二项为申请人与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。依《工伤认定办法》，这些材料可以是劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明。工伤认定部门经审查后，认为提供材料不完整的，应当一次性书面告知需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，劳动和社会保障部门应当受理。可见，申请人只要能提供劳动关系方面的证明材料即可，强调证明材料的完整性，而不要求证据要有多强的证明力或要求能够证明劳动关系的存在。可见，这个阶段工伤认定部门只能进行形式审查，不能认为证明材料无法证明劳动关系的存在而不予受理。
     2、对劳动关系的调查核实。
    《工伤保险条例》第十九条第二款规定了用人单位的举证责任：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。有人据此认为，工伤认定程序中，应由用人单位提供证据证明与受伤害者不存在劳动关系，否则就应认定劳动关系存在。这种观点没有注意到该条第一款的内容：“受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助”。该第十九条针对的是事故伤害核实，第二款是第一款的补充，指明在对事故伤害无法调查核实时，应由用人单位举证，而不包括劳动关系的举证。因此，劳动关系仍由受伤害方举证。

    劳动关系特别是事实劳动关系，由受伤害者举证，确实有一定的难度。而《工伤保险条例》第十九条规定的工伤认定部门调查核实权又仅限于事故伤害，不涉及劳动关系。《工伤认定办法》第八条突破了该限制，作了不同规定：“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据需要可以对提供的证据进行调查核实，有关单位和个人应当予以协助”。这里“提供的证据”当然包括受伤害者提供的劳动关系证明材料。这样，工伤认定部门可依职权对劳动关系材料进一步调查核实，以确认是否存在劳动关系。上海市劳动和社会保障局的《关于本市工伤认定中涉及劳动关系确认问题处理意见的通知》（沪劳保福发[2006]17号）就较好地平衡了劳动关系举证责任与工伤认定部门调查权，该通知的第二点规定：“对于申请人提供的材料难以证明存在劳动关系的，工伤认定部门可以在规定的受理期限内向申请人主张的劳动关系另一方进行调查，另一方对存在劳动关系有异议，工伤认定部门难以确认的，可以按规定要求申请人补正相关材料”。该通知还将调查核实权延伸到受理之前，可在“规定的受理期限内”行使，这更好地克服了受伤害者的举证难问题，而且明确了调查核实权不仅限于受理后的认定程序。
    3、对劳动关系事实的认定。
    虽然法律法规未明确赋于工伤认定部门针对劳动关系的行政认定权，但劳动关系的确认是工伤认定的前提，没有对劳动关系的确认，工伤认定权便无从存在。劳动关系存在的事实，是工伤认定中必然要考虑到的问题。工伤认定程序中，工伤认定部门对受伤害者与用人单位是否存在劳动关系这一事实，不能单独作出行政认定行为，但可以以事实认定环节体现在工伤认定行政行为中。相对人对此不服的，可以以事实认定不清为由提起行政诉讼。可见，劳动关系的存否可以经劳动仲裁后再行民事诉讼，也可以在工伤认定中以事实认定的形式出现，再对之司法审查。虽然最终的决定权均归人民法院，但作为民事纠纷，当事人有权选择仲裁救济途径，若在工伤认定程序中选择了劳动仲裁，应先由仲裁裁决，只有在当事人表示不选择仲裁时由工伤认定部门在事实认定中予以认定。
          三、工伤认定中劳动仲裁程序的启动
    工伤认定中，用人单位与受伤害者对是否存在劳动关系存在争议，就可能启动劳动仲裁程序。
    1、劳动仲裁程序的启动。
    任何一方当事人都可以主动向劳动仲裁机构申请。为了防止工伤认定后当事人再申请仲裁，当事人均未申请的，工伤认定部门应对此予以释明，如上海市劳动和社会保障局《关于本市工伤认定中涉及劳动关系确认问题处理意见的通知》就规定，工伤认定部门书面告知申请人可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。依《企业劳动争议解决办法》，仲裁只能由当事人申请，而不能由工伤认定部门代为申请。江苏省劳动和社会保障厅《关于工伤认定中有关劳动关系问题的通知》（苏劳社法[2005]3号）规定：“为确保工伤认定工作的及时、准确，在劳动者与用人单位的劳动关系不明确时，劳动保障行政部门内部具体负责工伤认定的业务部门，可请负责劳动关系的业务部门出具劳动关系是否成立的意见”。该规定一概不顾及相对人的意思表示，不尽合理。但在相对人不申请仲裁时，由工伤认定部门委托仲裁委员会出具意见，能极大缩短纠纷解决的时间，不失为一个好的办法。
    2、劳动仲裁程序的启动，对工伤认定程序的影响。
    劳动仲裁委对劳动关系的裁决，较之工伤认定程序中的事实认定，更专业更权威。为了避免两个程序产生的结果之间的冲突，必然要寻求协调途径。有观点认为，仲裁申请被受理后工伤认定程序应终止，待仲裁裁决作出后再由受伤害者申请认定。还有观点认为，应中止工伤认定程序，如《山东省工伤认定工作规程》（鲁劳社〔2006〕14号）第十条的规定：“
      劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，劳动者与用人单位就是否存在劳动关系发生争议，在依法定程序处理劳动争议期间的，中止工伤认定并向申请人出具《工伤认定中止通知书》”。本文认为，后一观点更可取，劳动关系的仲裁可以取代工伤认定中的事实认定环节，两者没有质的区别。仲裁裁决作出后，工伤认定部门即可在此基础上作出决定，而不必待终止后再行申请。
          四、工伤认定程序与劳动仲裁程序的协调
     1、两种程序的效力优先。

     作为民事纠纷的救济途径，仲裁当然应具有更高的效力，但又不能一概否定工伤认定部门对劳动关系事实的认定。如果工伤认定之前已经由劳动仲裁，或在工伤认定程序中申请劳动仲裁，仲裁委员会作出劳动关系的仲裁裁决应作为工伤认定的依据。但如果在工伤认定作出后，相对人对其中的劳动关系事实认定不服，又不提起行政诉讼，而是申请劳动仲裁，仲裁裁决恰好又作相反认定的，该裁决是否影响工伤认定决定的效力。
    本文认为，应当承认劳动仲裁裁决的权威性。但在工伤行政认定行为生效后再申请对劳动关系仲裁的，不利于行政稳定及效率。这涉及行政效率与民事权利保护的权衡，为了更好地平衡，在工伤认定程序中应注意释明，告知相对人可对劳动关系申请仲裁，征求是否申请，若放弃申请或认定程序结束前仍未申请的，可认为相对人放弃申请仲裁权利，可由工伤认定部门进行事实认定或由工伤认定部门委托劳动仲裁机构出具意见书。对该工伤认定中的事实认定，相对人不得再申请劳动仲裁，只能行政诉讼。
    2、工伤认定与劳动仲裁的管辖。

    《工伤保险条例》规定工伤认定向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。闽劳社文[2005]253号规定，在生产经营地进行工伤认定。该两者分别规定了工伤认定的级别管辖和地域管辖原则。《福建省实施〈工伤保险条例〉办法》第五条又规定：工伤保险基金在设区的市实行全市统筹，并实行省级调剂金制度。因此，工伤认定一般向生产经营地的市级工伤认定部门申请。而根据《企业劳动争议处理条例》第十八条，劳动关系争议的仲裁，由职工当事人工资所在地县级仲裁委员会处理。这样，同一工伤认定案件，如果对劳动关系申请仲裁，则工伤认定与劳动仲裁不论在级别还是地域管辖上都可能存在冲突，两者往往由不同的部门作出。为了方便相对人，可以规定由工伤认定部门所在劳动社会保障部门的仲裁机构，或所在辖区的县级仲裁机构进行仲裁；在相对人不申请仲裁时，可由工伤认定部门向所在劳动社会保障部门的仲裁机构委托出具意见书。
          五、结论
     劳动关系争议属民事纠纷，当事人有权选择仲裁。

    工伤认定部门对劳动关系可进行形式审查，但不能认为申请材料无法证明劳动关系的存在而不予受理。工伤认定部门可以对劳动关系的存否进行调查核实，并在行政行为的事实认定中予以体现。相对人不服的，可以以事实认定不清对由提起行政诉讼。

    工伤认定程序中，劳动关系争议已经仲裁裁决的，工伤认定应以裁决为基础；工伤认定中当事人未申请仲裁的，应告知当事人有权申请仲裁，被受理后工伤认定中止，待裁决作出后恢复认定程序；如果在工伤认定中，当事人经告知后不申请仲裁的，可委托仲裁机构出具意见，之后当事人不得就劳动关系的存否再申请仲裁，也不得对该仲裁机构的意见提起民事诉讼。相对人不申请仲裁的，不影响工伤认定程序的进行，劳动关系仲裁并非工伤认定的前置程序。
    相对人可以向工伤认定机构所在的劳动社会保障部门仲裁机构，或所在辖区的县级仲裁机构，申请对劳动关系进行仲裁。

没找到您需要的？您可以发布法律咨询，我们的律师随时在线为您服务