我国公共租赁住房制度的政策法律分析——基于公共租赁住房市场化的研究视角

【出处】《河北法学》2011年第12期
【摘要】大力发展公共租赁住房是我国解决住房保障问题的一项重要政策选择，但政府主导的公共租赁住房制度在实施过程中面临着资金来源、土地供应、建设运营、租金标准和执行监督等诸多困难。借鉴有关国家成功经验，从我国实际情况出发，稳步推进公共租赁住房的市场化改革理应成为完善我国公共租赁住房制度的新趋向，而完备的住房租赁补贴制度则是这一制度体系健康运行的关键与核心。为此，我们还需专业化公司、新型土地供应、政策支持等相关配套制度的及时跟进，以形成政府与社会良性互动的住房保障格局。
【关键词】住房保障；公共租赁住房；市场机制；住房租赁补贴
【写作年份】2011年


【正文】

　　大规模实施以公共租赁住房建设为主导的保障性安居工程，坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，切实满足广大人民群众的基本住房需求，是党和政府在新形势下做出的着力保障和改善民生、促进社会和谐进步的重要政策选择。但是，当公共租赁住房建设在全国范围内快速推进的同时，我们必须高度重视和研究解决这一政策措施在实施过程中所可能遭遇的困难和阻滞，以不断发展与完善我国的住房保障制度体系。

　　一、公共租赁住房——我国保障性住房建设的政策选择

　　2007年8月7日，中华人民共和国住房和城乡建设部(以下简称住建部)发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。自此，“公共租赁住房”开始逐步成为我国推进保障性住房建设的主导性政策选择。尤其是2010年6月8日住建部等七部委联合印发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(以下简称《指导意见》)，更是推动了公共租赁住房在全国范围的快速发展。

　　(一)公共租赁住房的含义解析

　　公共租赁住房作为有别于廉租住房、经济适用房的一种新型保障性住房，目前尚无一个内涵统一的明确界定。分析《指导意见》中对于发展公共租赁住房的要求，比较各地方公共租赁住房管理办法中对于公共租赁住房的规定，公共租赁住房呈现如下特征：

　　第一，保障性。住房权是得到《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除一切形式种族歧视公约》等国际公约一致确认的一项基本人权。《指导意见》也明确指出，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措。由此可见，发展公共租赁住房是我国政府继廉租住房、经济适用房之后推出的保障居民住有所居的一种新型保障性住房。

　　第二，政策支持性。公共租赁住房不是在房地产市场中自发生成的，而是由国家推动出现的，是国家为了住房保障的目的人为设计的新型住房类别，因此公共租赁住房的发展，尤其是发展初期，只有在国家特殊政策的支持下，才能步入正常的发展轨道。同时，基于公共租赁住房的保障性特质，国家也有责任通过政策支持来推动公共租赁住房的发展。对此，《指导意见》专设“政策支持”部分，从土地供应、国家投资、税收优惠、金融支持方面给予公共租赁住房发展以政策支持。

　　第三，租赁性。这是公共租赁住房的核心特征，也是公共租赁住房与经济适用房的最大区别。经济适用房是为目标群体提供的低于市场价格的产权住房，而公共租赁住房则是向目标群体提供适当的租赁住房来保障其住有所居。

　　第四，专业性。这是公共租赁住房与个人出租住房最大的区别。传统的个人出租住房的首要功能是产权者自住，而公共租赁住房不论是通过新建、改建、收购，还是通过在市场上长期租赁住房等方式筹集的房源，都不是为了自住，而是专业用于出租的。

　　第五，供应群体广泛性。在我国原有的保障性住房中，廉租住房的供应对象是最低收入群体，经济适用房的供应对象是中等收入群体。而《指导意见》规定：公共租赁住房的供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭，有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。部分地方规定的公共租赁住房供应群体则更加广泛，如上海将公共租赁住房供应对象由户籍人口扩大为常住人口，并且不设收入限制。

　　综上所述，我们可以将公共租赁住房界定为，由国家提供政策支持，各种社会主体通过新建或者其他方式筹集房源、专业面向广泛目标群体出租的保障性住房，是一个国家住房保障体系的重要组成部分。

　　(二)公共租赁住房作为我国保障性住房政策选择的比较优势

　　国家之所以将发展公共租赁住房建设作为解决当前住房困难问题的政策选择，是因为公共租赁住房相较个人购买、廉租住房、经济适用房和个人出租等方式所具有的比较优势：

　　1．公共租赁住房有利于引导国民“先租后买”，合理住房消费。实现“住有所居”的目标，通常有两种方式：一种是购买住房，另一种是租赁住房。据了解，在发达国家，首次购房人的年龄比我国要大很多，年轻人长期租房是一种普遍状态。在日本、德国，首次购房人平均年龄为42岁，法国为37岁，美国也在30岁以上，英国在2008－2009年间近32%的家庭靠租房解决居住问题，而在我国现阶段，国民太过关注购房，而租房则处于相对被忽视的境地。鉴于此，国家应在正确引导国民的住房消费理念方面有所作为，即住房应“从租到买、由小及大”[1]。公共租赁住房为居民提供可租赁适当房源，这不仅可以引导鼓励居民租房，减轻中低收入群体购买住房的经济压力，而且可以减少“被买房”群体的数量，对抑制过高房价起到积极作用。

　　2．公共租赁住房有助于克服廉租住房和经济适用房的弊端。首先，公共租赁住房扩大了保障范围，有利于解决“夹心层”住房问题。因为廉租住房只面向最低收入群体，经济适用房尽管保障对象是中等收入群体，但其价格仍然偏高，甚至部分地区的经济适用房和商品房价格相差无几。由于廉租住房、经济适用房和商品房三者之间不能实现对接，形成两个数量庞大的“夹心层”，即收入超过廉租住房申请标准、但无力购买经济适用房的人群和收入超过经济适用房申请标准、但无力购买商品房的人群。而公共租赁住房则是面向中等以下收入群体出租，在保障范围上实现了与商品房的对接。其次，经济适用房是产权房，存在套利空间，且通过行政手段进行分配，极易诱发权力寻租现象的发生，而公共租赁住房则是面向中等以下收入群体出租住房，不存在引发上述弊端的空间或土壤。

　　3．公共租赁住房有益于弥补个人出租住房的不足。在我国，个人出租住房主要存在以下不足：一是数量少，尤其是在大城市可供出租的房屋数量远远不能满足需求；二是我国城市人口膨胀，住房资源紧缺，加之各城市纷纷出台“限购令”，致使私人出租住房难以成为租赁住房的主体，发展空间较小；三是因可供出租的房屋远远不能满足需求直接导致了过高的租金和“群租”现象。四是房屋租赁专业经营机构少，出租房屋都是私人闲置房屋，出租并非首要目的，稳定性差，租赁房的居住功能存在缺陷，难以达到产权房的居家效果。与此不同，公共租赁住房则解决了个人出租住房数量短缺、运营不规范等问题，为中低收入无房群体提供数量充足、租期稳定、价格合理的住房。

　　二、我国公共租赁住房政策在实际运行中面临的困境

　　公共租赁住房建设作为我国政府解决中低收入群体住房困难的优先政策选择，在全国上下正在加紧推进实施，形势喜人，但是这一政策实施中存在的诸多隐忧更应引起我们的高度重视。

　　(一)资金来源问题

　　资金来源是我国发展公共租赁住房面临的首要问题。2010年底住建部发出的《关于报送城镇保障性安居工程任务的通知》明确提出，2011年计划建设保障性住房和各类棚户区改造住房1000万套。这相比2010年的580万套，增长72．4%，其面积大体相当于2010年全年商品房的供应量，创历年之最，共需投资约1．4万亿元，将达全国房地产投资规模的20%[2]。尽管这1000万套保障类住房有棚户区改造住房、经济适用房等多个部分构成，但据测算，仅廉租住房和公共租赁住房投资就达约5000亿元[3]，加之其资金占用周期长和投资回报率低等，资金压力之大是可想而知的。

　　对于资金来源，《指导意见》规定，发展公共租赁住房应坚持政府组织、社会参与的原则，各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性。《指导意见》在“政策支持”部分规定：市、县人民政府要通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，加大对公共租赁住房建设和运营的投入。省、自治区人民政府要给予资金支持。中央以适当方式给予资金补助。同时，鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营，探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道，政府投资建设的公共租赁住房，纳入住房公积金贷款支持保障性住房建设试点范围。由此可见，我国廉租住房和公共租赁住房建设的资金将主要来自国家财政划拨、地方财政支出、住房公积金、银行支持和社会融资。

　　在国家财政划拨方面，2011年政府工作报告提出：住房保障方面，中央财政预算拟安排补助资金1030亿元，比上年增加265亿元[4]，根据住建部关于保障性住房建设资金分配方案，这部分国家投资将主要投入廉租住房和公共租赁住房建设。

　　对于地方财政支出，国家要求地方政府将保障性安居工程建设资金纳入本级财政预算，在财政预算中列支。由于地方财政主要来自土地出让金，因此国家要求地方政府必须将土地出让净收益的不低于10%投入保障性住房建设。2010年全国土地出让收益累计达2．7万亿元。如果按其中30%－40%为净收益计算，保守估计约近1万亿元，也就是说，有1000亿元土地出让净收益可以投入保障房建设[5]。

　　对于住房公积金，2007年国务院第24号文件明确要求，各地公积金增值收益扣除风险准备金等费用外，要全部用于廉租住房建设。2010年全国公积金增值净收益，用于廉租住房建设的有50多亿，预计今年会有进一步提升[3]。另外，2009年10月住建部等七部委发布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，随后确定北京、天津、重庆、唐山等28个城市为试点城市[6]。这方面资金去年有400多亿，预计今年和去年相似[3]。但是，因公积金属于缴存职工个人所有，所以必须优先保障缴存职工的权益，加之社会对于公积金参与公共租赁住房建设的颇多疑虑，公积金再加强支持力度的空间有限。

　　在银行贷款方面，由于保障房建设资金回收周期长，利润空间小，并且存在一定的资金偿还风险，所以银行对此热情不高，发放贷款基本上是政策原因。目前住建部正在研究制定金融机构支持保障性安居工程建设特别是公共租赁住房建设的中长期贷款政策，拟通过政府补助、注入资本金或者贴息，然后再通过商业银行贷款，提高融资能力[3]。

　　就社会融资而言，国家一直鼓励社会资金参与保障房建设，尤其是鼓励参与公共租赁住房建设。无论是《指导意见》，还是国家其他有关保障性住房的文件和地方公共租赁住房管理文件，都有吸引社会资金投入的相关规定。但因公共租赁住房投资回报率低等原因，所以目前各类资金对公共租赁住房建设大都处于观望状态，参与投资的基本上都是有国资背景的投资集团。

　　综上所述，我们不难发现公共租赁住房建设资金面临的困难和问题：一是资金缺口巨大，政府财政负担沉重。2011年廉租住房和公共租赁住房建设所需资金巨大，除国家财政划拨、土地出让金和住房公积金这三种确定来源外，还有约2500亿的资金缺口。如果银行贷款和社会融资积极性仍旧不高，大部分资金将只能由地方政府负担，可能会造成部分地方财政不堪重负，以致不能完成公共租赁住房的建设任务，或者造成财政过分倾斜于公共租赁住房建设，影响政府履行其他职能的后果。二是政府资金利用效率低下。在目前的公共租赁住房政策环境下，政府资金投入主导公共租赁住房建设，不动产建设资金投入巨大、周转率低，可能影响国家其他职能的资金投入，不利于国家经济社会的全面协调发展。三是公共租赁住房建设缺乏长期稳定的资金来源。1000万套保障性住房仅是我国保障性住房发展的一个开端，还远不能满足需求。为此，我国将在“十二五”期间新建保障性住房3600万套，以公共租赁住房和廉租住房为主[7]。因此，以提供租赁住房方式解决中低收入群体住房困难问题不是一种临时性对策，而是一种持续性的政策安排，公共租赁住房的建设、维护、退出等都将是一个长期持续的过程，需要长期稳定的资金来源。而我国现有的公共租赁住房建设的资金来源，无论是国家政策性划拨，还是国家政策性贷款，受政策不稳定性的影响是严重的，缺乏公共租赁住房建设运营稳定资金来源的保障制度。

　　(二)土地供应问题

　　首先，现行政策难以保证公共租赁住房建设用地的足量供应。《指导意见》规定，各地要把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障。2010年3月国土资源部发布《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，规定保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建设用地供应总量的70%[8]。但是，我国住房建设用地资源紧张，保障性住房建设用地过多会对商品房建设用地形成“挤出”效应，危害地方“土地财政”，在利益博弈下，难以保证地方政府对以上公共租赁住房土地供应政策的实施力度。

　　其次，现行政策难以保证所供土地符合公共租赁住房用地的质量要求。《指导意见》规定，新建公共租赁住房以配建为主，也可以相对集中建设。要科学规划，合理布局，尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域，同步做好小区内外市政配套设施建设。在外来务工人员集中的开发区和工业园区，市、县人民政府应当按照集约用地的原则，统筹规划，引导各类投资主体建设公共租赁住房，面向用工单位或园区就业人员出租。但是，这些规定只具有指导意义。在实际操作中，地方政府在“土地财政”的诱导下或是由于信息不充分、不真实等原因，常常造成公共租赁住房选址偏远、布局不合理，不仅加重城市交通与环保压力，而且增加承租者工作和生活的交通成本，最后甚至被“弃租”。

　　再次，现行政策不利于降低公共租赁住房建设成本。《指导意见》规定，面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房，建设用地实行划拨供应。其他方式投资的公共租赁住房，建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用。可以预见，公共租赁住房是我国今后住房保障体系中的一个重要组成部分，提供政策支持、力所能及降低建设成本是各级政府的责任。但是按照当前政策，公共租赁住房建设用地采用划拨和有偿使用相结合的方式，自然提高了公共租赁住房建设的成本，这部分成本不仅会以租金形式加重承租者负担，而且由于面向经济适用住房以外群体的公共租赁住房建设土地成本仍然很高，降低了公共租赁住房的利润，不利于社会投资公共租赁住房建设。

　　最后，土地分类供应政策在实践中难以有效付诸实施。按照规定，公共租赁住房用地要按供应对象类别实行无偿划拨或有偿使用。但在实践中，公共租赁住房的供应对象是中等以下收入无房群体，在设计规划时很难确定将来的承租对象类别。如果建设规划时首先确定各种群体承租比例，在配租时对承租群体分类控制，会大大增加操作难度，造成不必要的成本浪费。

　　(三)建设运营问题

　　对于公共租赁住房的建设运营，《指导意见》规定，充分调动各类企业和其他机构投资经营公共租赁住房的积极性。这表明公共租赁住房可以由政府建设经营、也可以由其他机构建设经营。目前我国各地方对公共租赁住房的建设运营规定差异较大，一些地方规定由企业建设经营公共租赁住房，如天津、上海，还有一些地方规定只由政府建设经营公共租赁住房，如北京、重庆，不一而终。对此，笔者认为公共租赁住房由政府建设运营弊端甚多：

　　首先，容易受到政府低效的影响。房屋的建设和管理属于经济活动，需要高效的市场化建设运营管理模式。我国政府机构庞大，行政部门重叠，行政程序复杂，在计划经济体制下形成的命令式的管理模式依然存在，国家行政投入和产出的比例严重失调，在这种情况下由住房保障部门或政府另外组建机构进行公共租赁住房建设，进行公共租赁住房的日常运营工作，如公共租赁住房的租金收取、房屋维护、住房安全检查、对物业服务公司工作进行指导监督等，会造成公共租赁住房建设运营效率不高、服务水平低下、甚至导致公共租赁住房最后沦为贫民窟。

　　其次，容易受到政府信息不对称的影响。市场供求关系和价格机制可以促使市场双方信息对称，最后为买方提供符合需求的商品。而国家建设运营公共租赁住房是出于政治原因，不以营利为目的，不受到市场供求关系的调控，《指导意见》和各地具体实施意见中虽然有关于公共租赁住房的选址、设计、装修、物业服务等方面相关规定，但这只是一种指导性的规定，在实践中容易因政府信息不周全、不真实，或是忽视群众意见导致公共租赁住房建设和运营不符合需求，甚至被“弃租”。

　　最后，容易为权力寻租提供条件。由于公共工程中政府既作为公共利益的代表，充当裁判者，又直接参与经济活动，所以公共工程中一直都存在严重的权力寻租现象。公共租赁住房建设耗资巨大，由政府建设运营公共租赁住房，其招标投标、政府采购等环节都可能为权力寻租创造空间，滋生腐败，造成公共租赁住房质量低下、成本过高、重复建设、国家资金大量流失等严重问题。

　　(四)租金标准问题

　　《指导意见》规定，公共租赁住房租金水平，由市、县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，并按年度实行动态调整。符合廉租住房保障条件的家庭承租公共租赁住房的，可以申请廉租住房租赁补贴。目前有少部分地区采用公共租赁住房以市场价格出租，对承租对象发放租房补贴的形式，如天津、厦门，大部分地区的具体实施意见都规定公共租赁住房以“低于”市场价格配租，以此体现公共租赁住房的保障作用。如上海规定：按略低于市场租金水平，确定公共租赁住房的租赁价格，具体由各运营机构按规定制定，报住房所在地的区(县)物价部门和房管部门备案；2010年7月北京首次公布公租房项目的成本租金比市场租金低12%—35%；重庆公租房租金只有市场价的60%。但是，这种明显低于市场水平的租金标准也会带来相应的问题或后果：

　　首先，低于市场价格的租金标准尤其不利于社会资金投入公共租赁住房建设。社会资金参与公租房建设运营的方式可以有两种：政府主导投资建设的公共租赁住房进行社会融资和社会资金单独投资设立公共租赁住房企业。不论哪种形式，社会资金最看重的是稳定高额的回报，但目前政府严格限制公共租赁住房的租金，公共租赁住房的租金采取低于市场价格的方式，租金回报率只有3%不到[9]，难以吸引社会投资。

　　其次，低于市场价格的租金标准不利于建立合理的住房租赁体系。从世界范围来看，个人租赁住房在各国都占有重要比例，甚至很多国家只有个人租赁住房。从中国具体国情分析，个人租赁住房由于数量多、供应弹性强等特点不会被公共租赁住房取代，在住房租赁市场中还会占有重要比例。中国合理的住房租赁市场应该由专业的公共租赁住房和大量个人租赁住房共同组成，但目前我国提供的公共租赁住房租金低于市场定价，过度冲击个人租赁住房市场。根据竞争原理，私人住房租金会相应下调，过低的利润导致越来越少的人出租房屋，国家就需要建设更多的公共租赁住房，不利于建立合理的租赁房屋体系。

　　最后，目前的租金分类标准不能合理保障不同收入人群。根据《指导意见》，我国公共租赁住房的租金实际上分为两个层次，即规定符合廉租住房保障条件的家庭可以申请廉租住房租赁补贴，其他群体都要支付全额租金。公共租赁住房面对中等以下收入群体，但这部分群体的支付能力也有很大差距，国家在租金水平上只划分为两个层次不能满足群众需求，还会造成国家资金的浪费。

　　(五)执行监督问题

　　目前国家是以行政控制方式执行和监督公共租赁住房建设。《指导意见》规定，发展公共租赁住房实行省级人民政府负总责、市县人民政府抓落实的责任制。各级住房城乡建设(住房保障)部门负责公共租赁住房的行政管理工作，发展改革、监察、财政、国土资源、规划等有关部门按照各自职责负责相关工作。2011年2月住建部陆续与各省、自治区、直辖市以及计划单列市签订《保障性住房目标责任书》，完成1000万套保障性安居工程住房的分配任务，并给地方政府下达“死命令”：所有分配完成的目标任务，必须在今年10月31日前全部开工，否则主要领导将遭到从约谈到行政处分乃至降级、免职的严厉处罚。住建部部长姜伟新讲话称，保障性住房的任务不仅是一项经济任务，“更是一项政治任务”[10]。但是，这种将建设公共租赁住房作为政治任务、以行政控制方式执行监督的体制存在有以下弊端：

　　首先，行政控制执行方式的效果难以保证。由于建设公共租赁住房会造成地方政府巨大的财政压力，还会占用商品房用地损害当地政府的“土地财政”，地方政府建设公共租赁住房只是为了完成行政任务，所以难免会缺乏动力。同时，与地方政府签订“责任书”并不是今年的新创举，住建部曾与2010年5月与各地方政府签订当年住房保障工作目标责任书，要求确保完成当年工作任务，但最终该年保障性住房(指经济适用房和廉租住房)用地只完成计划的65．2%[11]；虽然今年国家加强了控制力度，但能否保证最终效果仍需拭目以待。此外，由于国家只要求各地所领目标任务在今年10月31日前全部开工，并没有要求完成时间，所以地方政府完全可以先创造条件于规定期限内全部开工，而对于能否保证资金充足、建设完成等可在所不问。

　　其次，行政控制的执行方式具有不稳定性。行政控制的执行方式依赖于国家政策，容易受到政策的变动性或受到国家财政波动的影响，造成公共租赁住房制度难以长期健康运行甚至半途而废，不利于住房保障制度建设的稳定持续发展。

　　最后，行政考核的监督方式标准单一。目前国家对地方公共租赁住房建设任务考核的标准只是数量，所以不排除地方政府会为了政绩会多建、滥建公共租赁住房，造成国家资金的浪费；或是一味追求数量，建设一大批质量低下的公共租赁住房。

　　三、公共租赁住房的市场化——我国公共租赁住房政策发展的新趋向

　　毫无疑问，公共租赁住房是解决我国住房保障问题的最佳政策选择，我们必须坚定不移地推进这一政策措施的顺利实施。但是，由于我国公共租赁住房政策实际面临的诸多困境，我们必须探索推进公共租赁住房制度建设的新路径，促进公共租赁住房在我国的快速健康发展。

　　(一)国际经验借鉴

　　要想保障中低收入无房群体能够租赁住房，必须同时满足两个条件：一是保障存在大量可出租的适当房源；二是保障中低收入无房群体能够支付房租。从世界范围看，住房保障也有相应的两种方式：实物补贴和货币补贴。

　　实物补贴是将住房保障两方面的工作合二为一，由政府集中建造房屋并低价租赁或出售给符合标准的群体，我国的廉租住房制度、经济适用房制度和目前大部分地区实行的公共租赁住房制度都属于实物补贴制度。纵观世界各国(地区)的住房保障制度，我们发现成功采用实物补贴方式的国家(地区)都是人口较少的国家(地区)，如新加坡采用实物补贴保障80%以上的居民居住“组屋”(相当于我国经济适用住房)中[12]，香港采用实物补贴保障30%的人口居于租住公屋，另有18%的人口居于获资助的自置居所[13]。可见，实物补贴具有有效解决住房数量型短缺、保障作用明显等特点，但也存在政府负担过重、保障资金使用效率低、容易受到行政效率低下影响等缺点，难以在需要保障人口数量较多的国家有效运行。

　　货币补贴只要求政府做第二方面的工作，即公共财政只需要补贴公民所租赁的适当住房房租中不能承担的部分，国家并不出资建设公共租赁住房，由住房租赁补贴刺激出租房市场的发展来提供房源。虽然从表面上看住房租赁补贴是国家来支付公民租房的部分租金，但从长远看来，住房租赁补贴模式普遍提高了目标群体的租赁住房能力，增加了公共租赁住房的需求，刺激了租房市场的发展。国家以长期支付租金，一次支付少量租金的方式缓解了一次性建设大量住房的巨大压力，能有效提高政府福利支出的效率，用有限的公共财政实现社会效益的最大化，因此，人口较多的国家在住房保障的发展中逐渐由实物补贴过渡到货币补贴，房源交由市场提供。例如，英国住房保障原来采用实物补贴和住房租赁补贴相结合的制度，但从1980年开始实行以“公房私有化”为核心的改革，出卖廉租住房，主要发展住房租赁补贴保障方式[14]。美国也经历了由实物补贴向货币补贴的过渡，美国20世纪30年代至60年代实行国家建房低价配租的实物补贴制度，60年代至70年代，美国开始实行“补贴住房建设计划”，通过利息补贴的方式为公共住房的建设环节提供资金，刺激私人开发商或非营利性机构参与公共住房建设与供应，20世纪70年代以来，开始实行“住房租赁补贴制度”，把联邦住房援助从住房的供应者转向需求者，直接为低收入家庭提供房租补贴[15]。

　　(二)公共租赁住房市场化——我国公共租赁住房政策发展的新趋向

　　我国人口众多，房价过高，需保障人口数量巨大，加之目前大部分地方采用的具有实物补贴特点的公共租赁住房政策在执行过程中遭遇的重重困难，使得我们必须调整与发展我国现行的实物补贴型的公共租赁租房政策，引入住房租赁补贴制度。但是，我国与英国、美国等国家在可租赁适当房源方面存在较大差别：英美两国需要住房保障的人数较中国少很多，由住房租赁补贴刺激而生成的个人出租住房数量基本可以满足需要，而我国目前可供租赁适当住房数量型短缺严重，急需建设大量公共租赁住房。因此纯粹的住房租赁补贴制度尚不能担负起我国住房保障的全部任务。为此，从具体国情出发，我国应稳步推进公共租赁住房市场化的政策转型，也就是将住房保障的两方面工作分开运作：在公共租赁住房来源方面，把建设住房出租盈利作为一种产业，由市场主体投资建设住房，开展住房租赁业务，所有公共租赁住房企业通过市场进行竞争，由市场供求关系确定租金价格，以收取租金等方式获得收益，在盈利的同时为社会提供了大量公共租赁房源与优质的管理服务；在保障中等以下收入群体支付房租方面，国家应发挥住房租赁补贴制度的优势，在我国建立全面的住房租赁补贴制度。

　　为保证供应数量，国家必须建设公共租赁住房，但市场化条件下国家建设公共租赁住房不再是目前大部分地区采取的政府主导投资建设、由住房保障部门低租金分配的方式，而是国家成立单独的具有法人资格的公共租赁住房公司，进行社会融资，建设运营公共租赁住房，与其他社会公共租赁住房企业一同参与市场竞争，租金同样采取市场定价的方式，收取租金作为盈利，在保障房源供应数量的同时也要保证一定的盈利。这种市场化的制度举措可以有效克服我国目前公共租赁住房政策运行方面的诸多弊端：

　　首先，市场化可以解决共公共租赁住房建设资金来源问题。一方面市场化中所有公共租赁住房企业通过市场公平竞争，租金采用市场定价，公共租赁住房产业会通过市场价格机制达到合理的盈利水平，这会吸引社会资金单独投资设立公共租赁住房企业，进行住房的建设、租赁、管理业务，节省了国家大量投资，为公共租赁住房建设提供稳定的资金来源；另一方面，市场化政策下的国家公共租赁住房公司也采用市场定价，在提供房源同时也将有较高的收益率，所以可以以企业融资的方式，灵活吸引各种社会资金投入，比如可以吸引社会资金以普通入股、社会基金组合信托、债券等形式投入，还可以吸引银行贷款，保险金等资金的投入。

　　其次，市场化可以解决公共租赁住房由政府建设运营的弊端。一方面，由于市场本身具有合理性，众多公共租赁住房企业会形成竞争，在公共租赁住房的选址、设计、装修、质量、日常管理方面都认真考虑群众需求，为最终承租人提供优质租赁服务；另一方面，公共租赁住房由企业建设经营，不会受到政府行政效率低下、权力寻租、垄断等问题的影响，可以促进公共租赁住房的健康快速发展。

　　再次，市场化的公共租赁住房租金采用市场标准，不会过度冲击个人出租住房市场，而且还会与个人出租住房形成良性竞争，从而提高个人出租住房的质量，规范个人出租住房的管理，增强个人出租住房的稳定性，引导我国形成由公共租赁住房和个人出租住房共同组成的合理租赁住房体系。

　　最后，市场化可以解决目前公共租赁住房执行监督面临的困境。市场化取向下公共租赁住房作为一种产业，其供应规模由供求关系、价格机制等市场因素调节，受国家政策的不稳定性或受国家财政波动的影响较小，也避免了地方政府为了政绩多建、滥建公共租赁住房的现象。

　　(三)住房租赁补贴制度——公共租赁住房市场化制度的核心

　　无论是从政策可行性来看，还是从国家住房保障职责的履行来看，公共租赁住房的市场化理应成为我国住房保障制度建设的政策新趋向。但是市场化的公共租赁住房的租金必定会高于实物补贴下的租金，进而超出中低收入家庭的承受能力，因此在推进公共租赁住房市场化的过程中，我国必须同步推进住房租赁补贴制度，以货币方式补贴所有中低收入群体租赁的适当住房房租中不能承担的部分。具体而言，建立完善的住房租赁补贴制度需要积极推进以下方面的制度建设：

　　第一，建立住房租赁补贴专项财政制度。住房租赁补贴虽然保障对象众多、完全需要由国家财政出资，但因每年每份数额较少，所以总数并不高。我国2011年即将建设的160万套廉租住房和220万套公共租赁住房投资预计5000亿人民币，如果采取住房租赁补贴的形式，国家只补贴公民所租赁的适当住房房租中不能承担的部分，按平均每份每年补贴5000元计算，380万份住房租赁补贴每年只需190亿人民币，约是国家一次性投资建设保障性住房成本的1/25，3600万份住房租赁补贴每年也只需要1800亿人民币，不会成为政府沉重的财政负担，这部分资金可以来自中央财政转移支付和地方政府部分土地出让收益，中央和地方政府应在年度预算中重点列出专项资金，保证每年住房租赁补贴的资金投入。

　　第二，合理确定住房租赁补贴的保障对象。住房租赁补贴保障对象范围可以参照目前公共租赁住房的配租对象范围，但保障对象应当满足以下条件：一是该城镇的户籍人口或常住人口；二是在该城镇中没有产权住房或虽然有产权住房，但人均住房小于一定面积需要租赁住房；三是家庭财产和目前收入难以支付市场价格房租；四是没有接受其他住房保障。各地方可以根据实际情况制定相应的具体标准，在制定具体标准时，各地要发挥“筑巢引凤”的作用，将住房保障和人才战略方案结合，为城市的发展不断积累人力资本，将住房保障变成一个有着技术与人力导向的复合工程[16]。

　　第三，对目标群体实行分类补贴制度。由于中等以下收入群体支付能力也有很大差异，所以应制定详细的住房分类补贴标准，对不同困难程度的家庭实行不同的补贴，用有限的公共财政实现社会效益的最大化，同时还要充分发挥住房租赁补贴对城市人才结构的优化作用。笔者认为住房租赁补贴的分类标准主要有两种：一是住房租赁补贴的数额要保障不同收入和人口的家庭有能力租赁住房。国家应该建立完善的收入申报制度、收入评估制度和社会监督机制，详细核查满足条件人群的收入，然后对满足条件的家庭按人口数等要素进行分类，评估出满足该家庭生活基本需要的住房最小面积，按照家庭收入和市场租金的差价进行补贴，可以采取补贴给租赁者的形式，也可以采取补贴给出租者的形式。二是制定住房租赁分类补贴标准时要充分发挥分类补贴对人口流动的影响，引导人口的合理定向流动。对于城市发展需要的专业人才，可以适当提高住房租赁补贴，而对于农民工群体，因为农民工一般拥有自有住房，只是在城市工作时缺少临时性的住房，所以对农民工应引导其租赁小面积，或是宿舍性质租赁住房，核算房屋租赁价格时应当按照小面积住房予以核算。各个城市可以按照自身发展对人才的需求，确定住房补贴分类的标准，吸引所需人才和企业的进入，引导人口的合理流动，优化城市人才结构，促进城市健康发展。

　　第四，建立完善的住房租赁补贴分配制度。对此：一是要明确住房租赁补贴部门的责任，确保住房租赁补贴制度的顺利落实；二是住房租赁补贴实行申报审查制度，符合条件的对象要经过申请，审查合格后才获得相应住房租赁补贴；三是住房租赁补贴审查过程要公开透明，充分发挥社会监督的作用，住房租赁补贴部门可以设立专门网站，公开申请人的详细资料，进行社会监督；四是在国家资金有限，不能做到“应补尽补”时，住房租赁补贴可以通过摇号等方式分配，做到分配过程公开透明、分配结果公平公正；五是对于申请内容不真实，骗领住房租赁补贴的人员，应该引入刑法处罚制度，以诈骗罪论处；六是采取直接向出租者发放住房租赁补贴充抵房租的方式，防止申领者将住房租赁补贴挪作他用，不能发挥应有功能；七是建立住房租赁补贴对象动态控制制度，对住房租赁补贴对象实行年度审核，对于不再符合条件的对象，及时停止发放住房租赁补贴。

　　四、公共租赁住房市场化的配套制度建设

　　建立住房租赁补贴制度解决了公共租赁住房市场化的核心问题，但是要吸引社会资金投入公共租赁住房产业，还需要相应配套制度的及时跟进。

　　(一)建立国家公共租赁住房公司制度

　　公共租赁住房市场化刚刚兴起时，社会单独投资设立的公共租赁住房企业必定较少，国家要承担起建设大量公共租赁住房的任务，所以各地应尽快将政府中的公共租赁住房建设运营机构改组为国家公共租赁住房公司，在市场化的机制下积极探索盈利方式，吸引社会融资。如果公共租赁住房作为新兴产业融资还是困难，这就需要财政给予国家公共租赁住房公司一定的资金支持，以保障公共租赁住房初期的建设数量。随着公共租赁住房市场的发展与成熟，国家租赁住房公司要做到以下几点：一是要吸引更高比例的社会融资，吸引社会企业参与公共租赁住房业务；二是应根据需要逐渐减少供应数量，国家租赁住房公司可以减少建设数量，也可以将所持公共租赁房出售给社会企业或当作商品房出售，回笼资金。三是国家公共租赁住房公司应利用公共租赁住房的建设和出售调节市场上公共租赁住房的数量与价格，使其维持在合理水平，引导各类公共租赁住房公司形成健康合理的竞争格局。

　　(二)建立适应公共租赁住房市场化的新型土地供应制度

　　国家要探索新型公共租赁住房土地供应制度，满足公共租赁住房建设用地需求。在供应面积上，各地要把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障；在土地价格上，国家要降低公共租赁住房用地的成本。降低用地成本似乎应该采取土地划拨制度，但在市场化条件下实行公共租赁住房建设用地全部划拨方式也是有困难的。因为信息不对称，容易造成公共租赁住房的选址不能满足群众需求，可能威胁商品房土地供应，公共租赁住房建设用地在公共租赁住房企业之间的分配难以把握。因此，市场化条件下的公共租赁住房用地宜采用出让方式，与商品房公司一同竞价，国家单独建立公共租赁住房土地出让金补贴制度，以该城市相应面积土地出让金平均价格补贴公共租赁住房公司。这种土地供应制度有助于提高公共租赁住房项目与商品房建设项目的竞价能力，确保公共租赁住房土地供应，有利于建立公共租赁住房用地在公共租赁住房企业间的分配标准，还可以由市场调节公共租赁住房的位置规划，满足群众需求。

　　(三)建立针对公共租赁住房产业的优惠制度

　　《指导意见》中对发展公共租赁住房的优惠制度的规定主要有：各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策；公共租赁住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金，按照经济适用住房的相关政策执行；鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款；支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营。另外2010年财政部和国家税务总局联合发布《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》，对公租房建设和运营中涉及到的土地使用税等多项税收给予了政策上的优惠。要推进公共租赁住房市场化，国家应对公共租赁住房建设扩大政策优惠，根据公共租赁住房产业的盈利情况，适当实行免除建设性规费、金融机构优先予以融资、财政给予贴息等优惠政策，并出台相关文件详细规定，保障优惠政策的落实。

　　(四)建立拓展公共租赁住房产业收益模式的相应制度

　　要推进公共租赁住房市场化，还要拓展公共租赁住房产业收益模式，提高公共租赁住房产业的收益率。《指导意见》规定新建的公共租赁住房“只能租赁，不得出售”，这是在政府主导公共租赁住房建设下保障公共租赁住房供应数量、防止分配过程中腐败现象的对策。笔者认为在市场化模式下，对于社会企业单独投资开发的公共租赁住房可以采用租售并举的形式，即不必永远当作公共租赁住房，国家可以允许在其出租满一定年限之后，或补交相当于公共租赁住房所享受的优惠之后，重新当作商品房出卖，这种方式降低了公共租赁住房的开发风险，开发商还可以先租后售两次盈利，可以吸引社会投资。由于国家公共租赁住房公司承担提供充足数量公共租赁住房的任务，所以其开发的住房不宜出售盈利，但如果有需要，也可以以出售的方式减少公共租赁住房的数量。另外，还可以允许开发企业在建设公共租赁住房时配建一定比例的商铺出租出售盈利等。

　　(五)在不同时期建立相应的准入退出制度

　　笔者认为在公共租赁住房市场化成熟的时候，住房保障的准入退出机制应由住房租赁补贴来行使，公共租赁住房只是普通的可租赁住房，面向所有群体，兴建公共租赁房的目的只是增加可租赁住房的数量，不应设定准入标准；公共租赁住房的退出也不应作强制性的规定，对于不再符合住房保障标准的人群应该停止向其发放住房租赁补贴，另外，公共租赁住房可以以小面积等特点引导不再符合住房保障的人群自觉退出公共租赁住房。但在公共租赁住房建设的初期数量不能满足需要时，公共租赁住房还是会由于安定性、安全性等优点成为稀缺性资源。所以在公共租赁住房市场化的前期，国家公共租赁住房公司建设的住房不宜面对所有群体，应只面向住房租赁补贴的对象，随着公共租赁住房数量的增加，各个地区可以逐渐放宽准入退出条件，使公共租赁住房完全成为可租赁的普通住房。但对于社会公共租赁住房公司的住房，笔者认为在任何时期国家都不宜设立强制的准入退出条件，租赁给何种群体应完全交由公司自己决定。

　　(六)建立公共租赁住房产业监管制度

　　由于公共租赁住房承担着提供足够数量可租赁适当住房的任务，所以市场化的公共租赁住房也不同于其他普通商品，具有商品性和保障性双重属性，因此国家要加强对公共租赁住房产业的监管。在监管主体上，由于公共租赁住房建设经营是住房保障的重要内容，所以应当由各级住房保障部门负责。在监管的内容和方式上，一方面住房保障部门应该定期发布公共租赁住房产业信息，控制国家对公共租赁住房产业的土地、财税、金融等优惠政策，对公共租赁住房的规模、选址、租金水平、套型结构、建设标准和设施条件等方面加以引导，促进公共租赁住房产业健康发展；另一方面国家要对公共租赁住房建设经营所享优惠、公共租赁住房的用途、公共租赁住房出售等方面严格控制，对骗取公共租赁住房优惠政策、擅自更改公共租赁住房用途、擅自将建好的公共租赁住房出售的企业，应追究其相应的法律责任。




【作者简介】
孟庆瑜，河北大学法学院副教授。


【注释】
[1]何不“先租后买，先小后大”——回归理性住房消费观【EB/OL】．http：//news．xinhuanet．com/politics/2011－01/04/c_12941766．htm．
[2]全年建设住宅高达1000万套公租房占主要部分【EB/OL】．http：//www．21cbh．com/HTML/2010－12－2/zMMDAwMDI-wODczMw．html．
[3]3月9日住建部答保障性住房建设和房地产市场调控【EB/OL】．http：//live．people．com．cn/note．php?id=858110308140633_ctdzb_003．
[4]温家宝．政府工作报告【EB/OL】．http：//politics．people．com．cn/GB/1027/14148864．html．
[5]中国开工建设1000万套保障房1．4万亿从哪里来?【EB/OL】．http：//news．xinhuanet．com/fortune/2011－02/21/c_121102162．htm．
[6]利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市已经确定【EB/OL】．http：//www．mohurd．gov．cn/lswj/01/xw0805_02．htm．
[7]温家宝．今后5年将新建3600万套保障房【EB/OL】．http：//house．people．com．cn/GB/14015733．html．
[8]国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知【EB/OL】．http：//www．mlr．gov．cn/zwgk/zytz/201003/t20100310_140797．htm．
[9]上海市住房局．民资对公租房缺乏兴趣【EB/OL】．http：//www．stockstar．com/zsh/SS2010112630168237．shtml．
[10]住建部下死命令今年建1000万套保障房【EB/OL】．http：//www．cnr．cn/hnfw/xwzx/yw/201102/t20110222_507701770．html．
[11]2010年全国住房用地供应计划执行情况公告【EB/OL】．http：//www．mlr．gov．cn/zwgk/zytz/201101/t20110129_814507．htm．
[12]国家发改委政策研究室课题组．部分发达国家住房制度及其特点[J]．中国党政干部论坛，2010，(12)．
[13]赵进．香港公营房屋建设及其启示[J]．国际城市规划，2010，(3)．
[14]徐松明，陈峰．英国住房问题求解路径解析与中国借鉴[J]．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2009，(5)．
[15]李莉．美国公共住房政策演变述评[J]．史学理论研究，2010，(1)．
[16]公租房五省市经验启示录【EB/OL】．http：//finance．stockstar．com/MS2010112630000266．shtml．