我国跨境税收行政合作制度的深化拓展——以法国和欧盟的税收行政合作的新发展为借

【出处】《法学杂志》2011年第5期
【摘要】法国和欧盟在跨境税收信息交换以及增值税的税收信息制度方面的创新和发展，为中国的跨境税收情报交换和构建两岸四地税收行政合作的组织化机制，提供了有益的参考和借鉴。
【关键词】国际税收条约；跨境税收协定；税收信息交换协定
【写作年份】2011年


【正文】

　　欧共体统一市场的建立，完成了资本、服务、货物和人员在欧盟成员国间的跨境自由流动，但也为企业和自然人的国际偷逃税提供了更多的便利，从而给各国税收主管当局在境外税收征管工作带来了重大挑战，尤其是在境外税收信息的获取方面存在着巨大的困难。为此，作为欧盟的重要成员国，法国早已开展了税收行政合作工作，以便有效地开展税收信息交换。本文拟介绍法国国际税收协定和欧盟税收行政合作的新发展，以期对中国的税收信息交换立法的完善有所借鉴和参考。

　　一、法国的国际税收条约

　　各国行政机关一直都致力于税务信息的收集。近几年来，各国在税务方面尤其是在稳固税基问题上的协作有所加强。[1]这种协作的加强主要表现为各种税收条约和跨境协定的签订和实施。法国的国际税收条约包括避免重复征税的双边税收协定和跨境税收协定两大类税收协定。

　　（一）国际税收协定

　　1843年法国和比利时在继承权中的行政协作[2]是最早出现的税收协定。现在的一些诸如欧洲理事会和经合组织间的公约、北欧的行政协作互助公约以及由中美洲税务行政中心制定的税务信息交换示范条约和由独联体制定的互相尊重税收立法问题合作与协助的示范条约，都是为了增进政府间的税务合作而制定的。

　　尽管税收协定的形式多种多样，但其中最具权威性的还当属经合组织的税收协定范本。[3]法国学者朱利亚德教授认为，所谓协定范本，“从严格意义上讲，就是一种被模仿的对象。这种示范公约可以被定义为是为了供国家在双边和多边关系中，进行模仿或复制的国内国际的所有条款的总和。因此协定范本是没有法律效力的，但是事实上它有一定的权威性，这取决于它在技术上的成功和实践中的高度可采性。”[4]法国所签订的税收协定都参照了经合组织范本公约。而无论各种税收协定之间的差异如何，所有这些税收协定都是以国家间税务行政机关的合作为宗旨的，只是在信息交换的范围上有所不同。此外，税收信息交换往往仅限于税收协定所涉及的税种，并且一般情况下都会涉及到个人所得税和企业所得税，除此之外，也会涉及到一些其他的税种，如财产无偿转移税，或者一些当地税。[5]在税收信息交换的程序和方式方面，法国签订的双边条约一般会包含一个国际行政协作的条款，[6]该条款中设定的信息交换程序的使用范围往往是多变的。比如，在交流的方式上，这种信息交换可以是经请求的交换，也可以是自发交换，或者自动交换。法国还设有驻外税务专员，他们被安排在大使馆协调信息的交换程序。法国还签订了一些专项的协定，旨在加强税收方面的信息交换。

　　协定范本第26条规定了最大限度内进行税收信息交换的内容，但是它并没有赋予缔约国完全自由地获取税收信息的权力。第26条宽泛的规定，使法国并不能全面了解境外税收信息，因此，许多法国税收居民利用国际税收信息的不对称，进行疯狂的逃税行为，而其产生的恶果在金融危机后便充分暴露出来。在2009年4月2日G20伦敦峰会召开后，为了加强对国际避税地的税收监管，完善对海外资本的监控，作为应对金融危机的一项重要举措，会议要求国际避税地国家和地区，按照国际税收信息交换的透明度原则签订税收信息交换协议，履行公开税收信息的义务。截至2009年9月22日，法国财政部已与安道尔、圣马力诺和列支敦士登签订了专项税收信息交换协定。正在谈签的国家和地区还有直布罗陀、开曼、特克斯和凯科斯群岛。[7]

　　（二）跨境税收条约

　　根据经合组织协定范本第26条的规定，税收信息交换是在国家税收主管当局之间进行的，即是在国家层面上进行的交换合作。然而，为了提高税收信息交换的效率，方便准确查实纳税人的域外税收信息，法国变革了这一传统的税收行政合作的方式，将税收信息交换的主体由原来的中央税收主管部门扩大到了一些边境城市的地方税务机关。1997年欧盟成员国地方税务机关之间就已经开始采用这种直接联系的方式收集情报。例如2001年10月18日在法国与德国间签订的有关信息交换的协议。[8]这些跨境条约使得信息可以通过国家主管机关所委托的代表实现。

　　法国和西班牙也在2004年4月1日签订了类似的条约，主要是直接税和增值税方面的。它涉及的区域包括西班牙边境地区的税务中心以及南比利牛斯山区的跨地区税务监察中心还有卡塔罗尼和阿拉贡地区的税务机构。法国和比利时在2006年6月23日签订的条约也是关于增值税和直接税上的信息直接交换的，主要是法国与比利时边境地区的税务机构之间的信息交换。

　　（三）对法国国际税收协定的评价

　　欧共体建立后，形成了统一的市场，法国同边境城市的经济交往更加频繁，边境贸易愈加繁荣，这同时给跨境的税收征管工作带来了很大的挑战。然而，法国所签订的税收协定都参照了经合组织协定范本，该范本第26条规定缔约国双方主管当局是负有交换税收信息的责任主体。这种程序繁琐，耗时较大的交换方式用于信息需求量比较大的边境城市，有很大的弊端，给税收行政工作带来了较大的困难。为了适应欧盟区域经济一体化的新情况，应对跨境涉税犯罪案件的新挑战，一种专门针对于边境城市税收信息交换工作的跨境税收协定就应运而生了。这种跨境税收协定是对双边税收协定的一种有力的补充，它突破了双边协定中需要由基层税务局层层向税收主管当局上报的繁琐程序。对于税收信息需求量较大的边境城市，这种方式是一种大胆的改革和创新。

　　法国跨境税收协定旨在鼓励成员国之间税务机关的直接合作，这样就不需要每一次都通过税收主管当局进行。边境地区之间税收信息的直接交换是打击偷逃税的有力手段，提高了交换的效率，减少了中间层层传递的环节，同时保证了信息的正确无误。法国还在欧盟区域性税收行政合作的框架下，将税收信息交换的范围由直接税扩大到了间接税（增值税），树立了行政与司法相结合的税收合作理念，赋予了税务机关更多的调查权，增加了各国联手打击跨国涉税犯罪的工作力度。法国的这些特色制度和方法，可以成为今后我国在改进税收行政合作工作时的一种借鉴和参考。

　　二、中国跨境税收行政合作力度与效率的推进

　　（一）我国税收情报交换中的效率问题

　　税收情报的及时获取是纳税年度内能否实现域外税收管辖权、保障税收征纳的关键，同时它与税收行政工作效率息息相关。为了全面提高对跨国纳税人的税收管理水平，加强国际税收合作，防止偷逃税及其他税务违法行为的发生，根据我国政府与其他国家政府签订的关于对所得和财产避免双重征税和防止偷税的双边税收协定，结合我国情报交换工作的实践，国家税务总局于2006年6月12日颁布实施了《国际税收情报交换工作规程》（以下简称《规程》）。根据《规程》第9条的规定，税收情报交换必须通过两国税务主管当局进行，实施税收情报交换的有关文件由两国税务主管当局代表负责签署，我国的税务主管当局为国家税务总局。税务人员没有通过省局得到国家税务总局及外国税务主管当局的允许，不得直接接触外国地方税务官员。对外国地方税务官员没有经外国税务主管当局、国家税务总局、省局直接向本地发出的各种形式的税收情报交换请求，不得答复，并及时将情况向上级税务机关报告。

　　依据目前的税收情报交换程序，每一次情报交换都必须经市级、省级、国家三级税务部门协调进行，并且税收情报交换周期一般需要1-2年，对于流动性较强的承包工程或者提供劳务，进行情报交换的时间应该是在该收入构成纳税事实的同时。但由于程序的繁琐，特别是国外税务部门回函时间较长，很难在需要的时间内及时收到回复，若非居民已离境，进行情报交换就失去意义。因此，基层税务机关在执行上存在顾虑，对于一些偷漏嫌疑较小的问题放弃了情报交换，客观上一定程度地纵容了偷漏税行为的发生。许多跨国纳税人正是利用这种国际间信息不对称和信息提供的迟延隐匿境外应税所得，造成了巨额的税收征管漏洞。这种令人痛心的税源流失不得不让我们反思在税收情报交换工作中的失误，发现更高效及时的交换办法，探索新的税收征管之路。

　　（二）提高中国跨境税收情报交换力度和效率的框架方案

　　我国可以仿效法国的经验和做法，在跨境交易频繁的边境城市，为了迅速获得跨国所得额，尤其是边境的企业境外所得额，可以分别在中国的北部、西部、东部和南部由国家税务总局授权，地方国税局和地税局直接与边境国家地区税务机关进行税收信息交换。例如，北方可授权黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古地方税务局与朝鲜、蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦地方税务局直接进行税收信息交换；东部可以授权山东、浙江、上海与日本、韩国和朝鲜直接进行税收信息交换；南方可以授权广西、云南、贵州、四川、福建地方税务局与阿富汗、尼泊尔、不丹和印度直接进行税收信息交换。

　　这种边境省之间可以直接交换信息的做法，必须建立在中国与其他国家之间的双边或多边税收条约的基础上，因此国家税收主管部门可以在谈签这些税收协定的过程中，对税收信息交换的方式、税种、信息的保密和管理程序进行确定。同时还应注意的是，法国所签订的跨境税收协定是以欧盟为其合作和利益协调基础的，而中国与周边国家的地方税务当局之间的税收合作则没有这样高度一体化的机制作为基础。因此，中国必须根据合作方的不同情形，以互惠为基础形成不同的跨境税收合作安排。此外，鉴于我国地方税务部门的涉外能力和实际水平，以及保障税收合作的统一和规范，国家税务主管部门可以在地方税务部门设置跨境税收协定的工作专员，由其直接负责或指导监督地方税务部门的税收信息交换事宜。

　　三、欧盟对间接税领域行政合作的推进发展

　　2001年6月，欧盟委员会提出了一项关于加强成员国间税务主管机关打击税收欺诈合作的立法草案，并最终于2003年10月8日通过了这项草案，并出台了一项新的涉及增值税领域行政合作的条例（CE）n°1798/2003，自2004年1月1日起开始生效。该条例旨在确立成员国在增值税领域的行政合作和信息交换的共同制度，以确保增值税的正确适用并强化反避税工作。该条例是采取措施完善共同体内部市场的税收协调措施的一部分，目的是通过建立共同制度，以确保增值税的正确查定。

　　通过适当的电子方式，将增值税税控数据储存，从一国向另一国传输，对于保证增值税制度的良好运作是必需的。特别是当供应商不在作为消费地的成员国时，这一制度显得非常必要。在有些案件中，经常是由作为消费地的成员国来保证供应商适当地履行缴纳增值税的义务。据此，该条例制定了大量有关供应商所在成员国和作为消费地的成员国之间的增值税信息交换和资金的流动规则，并采取措施确保这些规则能够有效适用。条例在融合了欧共体n°218/92条例和n° 77/799/CEE指令的基础上，设计出一个法律规范修订了有关增值税的条款。它在增值税问题上建立了稳定的合作机制，并已经超出了简单的信息交换范畴。

　　（一）以信息网络中心为平台的自动信息交换

　　与直接税领域相比，行政合作在增值税领域的发展更为迅速。欧洲税务机关为了加强其在打击税收欺诈上的合作而建立了一个联络中心网。该联络中心网虽然管理着整个行政协助工作的运行，但是其仅在增值税领域内运用。而整体的管理则是由SCAC ( Standing Committeeon Administrative Cooperation)这样一个常设的委员会执行。它由各成员国的代表组成，在欧盟层面上管理行政合作和税收欺诈方面的问题。

　　增值税条例在法律上有效地加强了行政合作，并且成为打击增值税欺诈犯罪的最重要的手段。从此以后，这些清晰而具有约束力的规范就开始进行以下内容，即规制获取信息的请求，回答请求的期限和方式，以及对于第三国的信息交流上的管理。根据欧盟在增值税领域的合作立法，信息的交换主要有三种方式：(1)应请求的交换，发生于某行政机关在进行监管的时候需要某一具体信息的情形；(2)自发交换，发生于某行政机关掌握对于另一国可能有用的信息的情形；（3）自动交换，这种方式并不需要任何请求，主要应用于一些所得税领域的信息。

　　另外，增值税条例确立了在财产转移、提供服务、欧盟境内跨国兼并以及进口货物等方面国家行政机关合作的条件。而这种信息交换的程序大部分是通过电子渠道实现的。条例第3条的规定使得成员国有条件在各地区而非中央的层面上进行信息交换，各国可以根据自己的行政组织和任务的性质进行调整。第8条规定了处理请求的细节。地方参与行政协助的机构就是一个联络处，代表主管机关向外国的税务机构提出请求（根据中央行政机关制定的办法设立）。条例实际上是在帮助各国更有效地交换信息，并且组织一个自动的协助机制。事实上欧盟委员会2004年10月29日的（CE）n°1925/2004条例中，规定了一些理事会的有关增值税行政合作的实施方法（n°1798/2003）。

　　在欧盟层面的自动协助，主要是建立在两个支柱之上的：一个是增值税信息交换机制（VAT information ex-change system），另一个是由n° 1925/2004条例确定的自动信息交换的机制。n° 1798/2003条例的第22条规定，每个成员国可以处理一个至少五年之内他们存储和处理信息的电子数据库。数据库所存储的信息是实时更新的，完整而准确的。这样一国的主管行政机关就能够自动且无延迟地直接获取大量的信息了。至于n° 1925/2004条例的第3条，它详细规定了可以进行交换的信息的类别：(1)关于还没有建构的新纳税人的信息；(2)新型运输方式的信息；(3)关于在原产地成员国没有征收增值税的远程买卖交易的信息；(4)关于欧盟内部被怀疑不规则的操作；(5)关于潜在的违规操作者的信息。

　　总而言之，增值税条例的主要目的在于在欧盟境内打击增值税欺诈犯罪，[9]这已经超出了简单的信息交换的范畴，并能够方便各国税务行政机关进行直接联系。

　　（二）允许授权境外税务调查

　　授权境外税务调查这一方式，往往要求成员国作出较大的主权让渡，在国际税收实践中这类请求被允许的可能性不大。然而，增值税条例却确立了一些超出简单信息交换事务的规则。这意味着，一国的税务机关可以请求另一国的税务机关，以其名义通知位于另一成员国境内的针对请求国本国税收居民的决定。一国同样可以向另一国请求，特别审查或者指派一位调查员参与审查。增值税条例第11条规定了在行政调查期间，请求国可以委派官员参与调查。这项新的措施在一个纳税人还没有在一国建立，没有税务代表，或者一个企业全部的账务在其住所地以外的国家的情况下，是十分奏效的。

　　增值税条例鼓励成员国之间税务机关的直接合作，这样就不需要每一次都通过中央联络处（CLO）来完成所有的工作，提高了工作效率。欧盟委员会认为税务稽查员或基层之间的直接合作是加快信息交换打击税收欺诈的最有效方法。中央联络处（CLO）是整个行政合作的管理机关。从此以后所有的税务机关都可以指派联络处或委任相关人员直接进行信息交换。所有的成员国目前都可以根据条例去实现地方机关之间的信息的有效交换和打击涉税犯罪的合作。

　　向他国请求行政调查也是打击欧盟境内涉税犯罪的有效方式。它使得成员国可以请求其他成员国去核实纳税人的真实信息（地址、活动、人员、负责人的身份等）或者更好地发现违法行为的迹象。犯罪分子比较善于利用各种不同的规则来偷逃税。主权和国家安全的问题导致各国之间税务规则不尽相同，甚至产生法律冲突，而行政机关只能根据违法犯罪行为的变化来不断更新其执法手段。偷逃增值税的行为是各国首要的涉税犯罪现象，因此欧盟成员国政府积极致力于打击跨国涉税犯罪。行政协作的效力取决于在信息交换过程中的细致和警觉，也取决于调查的范围以及所提供信息的准确程度。各成员国自身在增值税的监管上也不断向现代化和高效化迈进。

　　四、构建中国两岸四地区域间税收行政合作的组织化机制

　　我国境内并存着四个不同的独立关税区—大陆、香港、澳门和台湾。随着两岸四地的经济交流不断频繁和加深，偷逃税收行为也显得十分猖獗。如何加强区域间税收行政合作，将是我们面临的一个重要问题。欧盟在税收行政合作领域中的一些做法和经验，可以为我国两岸四地之间开展税收合作工作提供一些借鉴和参考。

　　我国中央政府与香港、澳门地区分别于1998年和2003年签订了对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排。2007年8月21日，中央政府又与香港特区政府签署了新的《内地和香港特别行政区关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》（以下简称“新安排”）。“新安排”修订了1998年版本的税收协议，它涵盖了个人和企业直接收入以及间接收入，并加入了信息交换条款。根据“新安排”的规定，国家税务总局和香港特区政府税务局可交换信息，可交换的信息只限于对方依法所需并涉及“新安排”税种的资料，以确保纳税人的资料不会被滥用。

　　虽然在“新安排”中加入了税收信息交换的条文，弥补了税收协议中的漏洞。但从今后两岸四地经济合作发展态势来看，由于两岸四地在政治经济等方面具有高度一体化的整合特征和基础，我们可以借鉴欧盟税收合作的模式推进深化大陆与两岸四地的税收行政合作。

　　（一）建立大陆与两岸四地税收行政合作的统一协调与管理机构

　　借鉴欧盟模式，在大陆与两岸四地之间建立一个联络中心网。同时，由大陆与两岸四地的代表组成常设委员会，在宏观层面负责管理、执行税收行政合作和税收欺诈方面的事宜。此外，应在内地和港澳均设立一个税收信息联络处，负责收集、整理、储存和上传有关的电子化税收信息，各区域可以分享这些税收信息。

　　（二）进一步明确和细化税收行政合作的内容和实施条件

　　就税收情报交换内容而言，可以包括以下三个方面的内容：一是交换为贯彻两个“安排”规定所需要的情报；二是交换与两个“安排”有关的税收国内法律，包括单方面采取防止国际逃税的法律措施；三是交换防止偷漏税的情报。[10]同时针对个案可以建立应请求的信息交换制度，也可建立就某些类型的税种达成协议的、系统地为有关地区传送有关情报的自动信息交换制度，还可设立当一方获得它认为另一方感兴趣的情报时，不用对方要求就将这一情报传递给对方的自发信息交换制度。必要时，某区域的税务官员可以到另一区域进行调查和交流经验，比如在处理转让定价问题方面。在税收行政合作的实施条件方面，应进一步细化完善在财产转移、提供服务、跨境兼并以及进口货物等方面的税收行政合作的条件，以保障税收机关能够自动且无延迟地直接获取大量信息。

　　（三）建立更有效的税收稽查合作机制

　　打击跨境涉税犯罪方面，欧盟允许一成员国向另一成员国请求行政调查。它使得成员国可以请求其他成员国去核实纳税人的真实信息（地址、活动、人员、负责人的身份等），从而更好地发现违法行为的迹象。大陆与两岸四地税收行政合作可以借鉴这种模式强化对跨境涉税犯罪的打击。同时，为了能更好地开展税收稽查合作与打击跨境涉税犯罪，在大陆与两岸四地税收行政合作领域应加强税收部门的执法权限。在国际税收合作中，已经开始出现税警的概念。德国的税务稽查系统或者说是刑事税务分队应该算得上是真正的税警。这些刑事税务分队是一些具有执行力的机关。它的权能在《德国刑事诉讼法》中已经明确列举（为阻止涉税犯罪的先行调查；由税务机关申请而进行调查等）。[11]刑事税务分队受行政和司法的双重管辖。《德国刑事诉讼法》第404段规定，刑事税务分队人员属于检察院编制，并且具有司法税务警察的职能。税务稽查工作结果的公开报告发表在部委网站上（BMF）。其工作的方式也和警察相似：监督，运用情报人员，监听电话……这些税务分队真正实现了行政和司法的协助。在大陆与两岸四地建立类似的税警制度无疑将极大地推进这些区域的税收稽查合作。




【作者简介】
崔晓静，单位为武汉大学。


【注释】
[1]V. Brunge,《Internationale Koordinierte aussenprufungen》，Intertax 1980, n° 4, p. 182
[2]V. Brunge, 《Internationale Koordinierte aussenprtifungen》，Intertax 1980, n° 4, p. 182.
[3]Pour une etude historique et detain,e sur les conventions modeles en maticrefiscale：Pierre Levine, 《La lutte contre 1’evasion fiscale de caractere intemationalen 1’ absence et en presence de conventions intemationales》，LGDJ, 1988 , p. 309-347.
[4]Patrick Juillard, AFDI 1983, p. 590.
[5]Avec l’ Autriche, la Belgique，l’ Alleniagne.
[6]On menuonnera toutefois les conventions signees n°tamment avec le Quatar(4 septernbre 1990) on l’Arabie saoudite（18 fevner 1992） qui ne contiennent pasde telle clause.
[7]//www. abcbourse. com/marches/france_accords_d_echange_de_renseignements_fiscaux_159059_PXl p. aspx
[8]13-K-13-01，n°207 du 20 n°vembre 2001.
[9]Francois Faletti, 《La cooperation intemationale dans la lutte contre la fraudefiscale》，RDF, n° 3-2007.
[10]王国珍：《建议内地与香港特别行政区尽快达成税收情报交换条款》，载《涉外税务》2001年第7期。
[11]Paragraphe 208.