行政执法领域职务犯罪特点、成因和预防对策

【出处】正义网
【关键词】行政执法；职务犯罪
【写作年份】2012年


【正文】

　　近年来，一些行政执法部门的行政执法人员利用职权，凭借行业垄断地位等有利条件收受贿赂、滥用职权等职务犯罪案件呈上升趋势。据统计，2009年1月至2011年11月，曹县县院共立查行政执法人员职务犯罪案件22件38人。其中，反贪局查处该领域贪污贿赂犯罪案件10件16人；反渎局查处该领域渎职侵权犯罪案件12案22人。此类犯罪社会危害性较大，严重损坏了行政执法声誉，玷污了行政执法部门的廉洁，影响了群众对政府部门的信任，动摇了政府在群众心目中的公信力。本文结合自侦部门查办的行政执法人员职务犯罪案件，对行政执法人员产生职务犯罪的原因、趋向、手段和发案规律等进行分析研究，针对发案规律特点、原因提出对策建议。

　　一、行政执法领域职务犯罪的主要特点和规律

　　1、城管执法领域行政执法人员职务犯罪案件较多

　　随着曹县总体规划，打造菏泽第二大城市的战略目标不断向纵深推进，城镇化进程加快，城市开发工作越来越紧迫，一些别有用心的人想趁城市开发之机，捞取不义之财，催生了一系列的建房热潮，在加大规划管理力度，完善监督机制的同时，建房潮虽然得到了有效遏制，但一些建房户会想方设法通过各种渠道各种关系给城管执法工作施加压力，甚至动用老领导、亲属关系进行“攻关克难”，一些意志薄弱的行政执法部门的监管人员手里掌握着一定的处罚权，因此成为投机分子拉拢腐蚀的重点对象，而这些人也极易利用手中的权力进行利益交换，以权谋私，以权谋钱。

　　如，曹县院2009年10月11日立案查处的原城市管理行政执法局二中队队长高某某受贿案及李某某受贿案较为典型。高某某、李某某都是在担任城管执法中队长期间，利用负责查处曹县城区违章建筑的职务之便，分别19次、35次非法收受他人现金及购物卡，同意违章建房户少交部分罚款或许可其施工建房。分别被曹县人民法院以受贿罪判处有期徒刑三年缓刑五年和有期徒刑三年

　　2、工程建设领域玩忽职守犯罪案件呈高发态势

　　近年来，随着曹县城镇化的加快推进，工程建设领域渎职侵权犯罪案件增多，受国家机关委托代表国家行使国家行政管理职权的执法人员，工作严重不负责任，不认真履行职责，致使国家和人民利益遭受重大经济损失，情节严重。据统计，近三年来，曹县工程建设领域发生玩忽职守案件3件6人，占近三年来渎职侵权犯罪案件立案人数的26%。如，原曹县建筑工程管理局建筑企业养老保障金管理站站长邵某某玩忽职守案。邵某某于2007年4月至2010年2 月间，在负责建筑企业养老保障金征缴工作中，违反规定没有认真查实、及时掌握各项工程施工许可证的发放、开工、竣工、决算等环节，没有督促建设单位在竣工决算时，补交少交、未交的建筑企业养老保障金。作为曹县建筑工程管理局施工股股长的李某某，在负责对建设单位申请施工许可证资料审查过程中，违反规定，对申请施工许可证的材料初审时不认真审查，致使建设单位未按规定足额缴纳劳保金的情况下取得施工许可证，导致建设单位在工程验收后合计共少交建筑企业养老保障金180余万元。被告人邵某某、李某某的行为致使国家和人民利益遭受重大经济损失，严重侵害了建筑工人的经济权利。

　　3、乡镇人民政府行政执法部门执法人员渎职侵权案件比较突出

　　近年来，随着新农村建设的飞速发展，乡镇人民政府行政执法部门执法人员发生滥用职权、非法拘禁案件6件13人，占近三年来渎职侵权犯罪案件立案人数的59%。一些乡镇政府的分管乡镇长、组织干事、土管助理员等负责土地管理工作，主要职责是保护耕地，制止违法占地行为，严禁占压基本农田，对在耕地里建房的情况，只要没有建成的，一经发现就要进行制止，强行拆除，对形成事实已经在耕地里把房子建起来的，进行罚款。但是，他们不认真履行职责，不进行制止、强行拆除，超越职权，违法批准在耕地里建房院，致使国家和人民利益遭受重大损失，走上犯罪的道路。

　　如，曹县院2010年查办的曹县闫店楼镇原副镇长王某某、组织干事聂某某、土管助理员刘某某等人滥用职权案。2008年以来，王某某、聂某某、刘某某等人在查处村民在耕地里正在违法建房的过程中，超越职权，违法批准在耕地里建房院100处，造成30.31亩耕地严重毁坏，其中基本农田11.07亩，致使国家和人民利益遭受重大损失。

　　再如，曹县大集乡原副乡长兼西北管区书记陈某某非法拘禁案。2010年9月14日和9月27日，陈某某为了完成收缴社会抚养费任务，以办超生对象学习班为由，带领本管区成员4人，先后将郭洼行政村吴庄自然村2名超生对象，姚万楼行政村1名超生对象和高楼行政村1名无辜人员，强行带到大集乡计生办。陈某某对该四人采取白天由专人看管，不让其离开计生办，晚上将其锁在计生办屋内的办法，对上述人员非法关押24小时以上。其中1人先后两次被非法关押，陈某某还对二人实施了打骂行为。

　　4、犯罪主体年龄多为中年以上，学历偏低

　　行政执法的特殊性质决定了行政执法人员应当具有一定的文化素质，具有丰富的工作经验和社会阅历。但从曹县行政执法人员涉嫌职务犯罪的情况来看，基层行政执法人员素质偏低，年龄偏大。通过调查分析发现，近三年来，曹县发生的22案38人行政执法人员职务犯罪案件的主体中，高中以下文化程度的21人，占53.8%；年龄在45岁以上的24人，占61.5%。这些人也正处于生活、心理负担相对较重的中年年龄段。他们往往都是靠自己多年的辛苦努力才走上行政执法领导岗位的，大都有深感吃亏的补偿心理。有些执法人员在社会分配拉开差距的情况下，看到别人待遇比自己高，住房比自己好，或者自己的下级各方面都超过了自己，或者看到才华、学问比自己差的暴发户发了财，便产生不平衡的补偿心理。有些人认为自己工作了几十年，没功劳也有苦劳，过去收入少吃了亏，现在有机会是该捞一把的时候了，这种心理占了上风就容易发生问题。从自身来看 ，这些人法制观念淡薄，极易在各种利益引诱之下迷失自我，从而走上犯罪道路。

　　5、从触犯的罪名上看，受贿罪、非法拘禁罪和玩忽职守罪占较大比例

　　在被立案查处的行政执法机关职务犯罪22案38人中，行政执法人员职务犯罪的主要类型是玩忽职守罪，但是受贿罪的比例也不低，达8案12人，占曹县院近三年来职务犯罪立案人数的31%，触犯非法拘禁罪的3案10人，占立案人数的26%，触犯玩忽职守罪的6案9人，占立案人数的23%。如，一些负有查处职责的城管执法人员，接受被管理对像的吃请、礼金或礼物后，对违法行为视而不见，听之任之，放任自流，这是权钱交易，所以受贿和玩忽职守就会增多。一些被管理者总认为自己没违法没犯罪，只不过是经营行为不当或者还认识不到自己的行为已经违反了城乡规划法，托熟人找关系要面子，设宴请管理者高抬贵手，以方便自己的经营。城管执法人员，往往认为一顿饭也犯不了多大错，由于吃了人家的嘴短，在管理中对违章建房户睁只眼闭只眼，造成执法不严，久而久之，由吃一顿饭发展到收钱收物，放弃履行职责，从而走上犯罪道路。

　　6、“窝案”犯罪现象较为突出

　　从调查中我们发现，在行政执法领域，单纯由单个人实施的职务犯罪比例不大，由于行政执法的特殊性，这类案件往往是由两个或两个以上行政执法人员共同实施。因为在行政执法领域，某项执法行为的实施往往并不是由哪一个人说了算，通常有一定的审批制度或领导把关制度。因此，行政执法人员职务犯罪往往表现为基层执法人员与中层领导人员合伙作案，欺上瞒下。他们在某一事项的决策过程中互相联系，互相关照，互相利用，结伙作案。在曹县院查办的22案38人行政执法人员职务犯罪案件中，1案2人以上的14件，占立案件数的63.6%。3件非法拘禁案中，3人一块实施的2件，4人一起实施的1件。

　　7、犯罪隐蔽性强，查办难度大

　　行政执法人员具有国家工作人员或国家机关工作人员身份，其犯罪行为多是利用职务之便，因而具有极强的隐蔽性。一是犯罪过程极为隐蔽和秘密，知情者甚少，如受贿犯罪，一般都是“一对一”的行为。二是犯罪后不易发现，行政执法人员职务犯罪中，除造成重大后果的易发现外，其他犯罪不易发现。三是犯罪行为有职务光环的掩护和职务权力的遮拦。因为，一般情况下公务人员行使职权不允许阻止和干扰，其职务犯罪行为给人的印象是在履行职务，不是犯罪行为。因此，此类犯罪不易被查处。如，曹县城市管理局李某某受贿案，李某某先后在曹县建设局规划监察大队担任二中队队长、四中队队长，后来在曹县城市管理局规划监察大队担任七中队队长，历时3年，先后收了35个人的钱物，直到最后才被查处。

　　二、案件产生的原因和暴露出的问题剖析

　　1、城管执法人员存在铤而走险的侥幸心理和执法不严的松懈心理

　　在执法过程中，有个别公职人员，侥幸心理占上风时容易发生问题。有的人认为自己是小单位的工作人员，或者单位里不起眼的小人物，贪一点、收一点不会有人注意，就是要查也不会查到自己身上。有些执法人员在管理中，认为边角旮旯的不起眼的配房建筑，自己不过问，领导也不一定能看不见，于是执法底线便产生了松动，人为造成执法不到位出现盲区。一些执法人员在执法工作中，对违章建房户的现场处罚，因数额较小，被处罚对象坚持不要票据，执法人员自认为几百块钱而已，神不知鬼不觉，便揣进自己腰包，久而久之滋生贪念，一天没有额外收入就认为自己吃了亏，造成进一步的职务犯罪。

　　2、部分行政执法人员文化素质低，不注重世界观的改造

　　在调查中发现，犯职务犯罪的行政执法人员文化程度偏低，但他们工作时间较长，因此在业务方面又都具有较高专业水平，在各自的岗位上都能独当一面，可以称得上是业务上的好手。但他们都有一个共性的问题，那就是不注重学习，特别是不注重政治学习，不注重自己世界观的改造，面对复杂的外部环境和个人工作、生活上的一些挫折，迷失了正确的政治方向，在关键时刻把握不住自己，最终走上了犯罪的道路。有的嫌疑人长期处于中层，自认为应该得到提拔重用而未被提拔重用，因而心理失衡，以身试法；有的犯罪嫌疑人是带着一种“你捞我也捞、不捞白不捞”和“有权不用过期作废”的市侩心理索贿受贿，从而滥用职权或者玩忽职守。如，曹县城关物价管理所对新农合定点乡镇卫生院的药品销售价格负有监督管理职责。姚某某作为对卫生院药品价格进行监督管理的直接责任人，在发现一些乡镇卫生院药品违反规定加价的情况后，违反法律法规，对上述卫生院没有采取相应处罚措施，放任不管，致使一些卫生院的药品违规加价行为屡查屡犯。由于姚某某不认真履行职责，不依法进行处罚，致使人民利益遭受130余万元的直接经济损失，国家惠农政策没有得到正确贯彻落实。

　　3、一些行政执法机关内外监督制约机制不健全、不落实

　　对付职务犯罪的有效措施是健全内外监督制约机制，只有健全监督机制，才能对行政执法人员的执法行为进行有效的监督和制约，使有犯罪倾向的人慑于制度和法律的严厉而不敢涉足违法犯罪。目前，行政执法领域权力过于集中，缺乏有效的制约机制。对于某一行政执法机关而言，其部门的最高行政长官就是一言九鼎，说一不二，成为违法犯罪的根源；对于行政执法部门而言，有些权力集中的部门由于管理和监督机制不健全，执掌着面向全县、全乡(镇、办事处)的某一项职权，他们执掌的这些相对集中的权力因缺乏有效的监督制约，在行使过程中很容易走样，不仅诱发了诸多的社会矛盾，而且容易造成在权钱交易过程中，由于有关工作人员不履行或怠于履行职责，导致国有资产的大量流失。如，曹县林业局砖庙林业站原站长李某某滥用职权案，李某某在担任曹县林业局砖庙林业站站长期间，于2007年10月份，违反相关法律、法规的规定，收取500元办证费后，在未办理采伐许可证的情况下，超越职权，擅自同意承包人在其所承包的林地内非法采伐，致使31.67亩林地内的1330棵(108.93立方米)杨树被无证采伐，使曹县森林遭受严重破坏。

　　4、执法程序不规范，非法行使“自由裁量权”

　　特权思想在一些行政执法人员头脑中根深蒂固，他们滥用职权，蔑视法律，为所欲为。如曹县院查办的原常乐集乡计生办4名工作人员认为计生工作是国策，执法随意性大，认为粗暴执法也不会有什么后果，利用职务之便，多次非法剥夺超生人员及其亲属的人身自由，且有殴打、体罚超生人员的情节，情节严重，最终构成非法拘禁犯罪，分别被判三年以下有期徒刑和管制。还有的在过度膨胀的私欲支配下，某些人手中权力明显私化，为谋私利，满足个人欲求，不择手段，最大可能地利用手中权力，大肆进行贪污、受贿等犯罪活动。一些行政执法人员利用“自由裁量权”的掩护，帮助执法对象减轻或免除处罚，而从中获取利益。如城管执法领域的高某某、李某某身为国家机关工作人员，利用职务之便，对查到的违章建房户不给钱给物的，就去捣房子，就让停工，一旦给了钱物，就不再查处，任其违建。高某某、李某某等人收受钱财后，不履行查处职责或者默许违建户继续施工，违建户一般不敢举报或者害怕举报后遭到推到房屋的报复处罚，所以他们的犯罪行为不易被发现，也不易被查处。

　　三、治理防范的对策和建议：

　　(一)完善制度，加强教育，提高依法行政水平

　　1、健全完善内部各项管理制度，规范行政执法权的行使。要严格执行行政处罚的审查审批程序、建立和完善行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，完善集体讨论制度、执法过错责任制、票据管理制度，坚持“收支两条线”，规范行政执法程序，使之依法行政。进一步健全完善财务管理制度，加大财务监管力度，充分发挥财务专业人员的作用，严格财务纪律，认真抓好定期财务检查，运用财务管理制度监管并及时发现内部各科室财务问题，整顿财务会计秩序，依法提出相应的改进措施，杜绝有关人员私设帐外帐、乱收乱支、行贿受贿等违纪违法现象甚至职务犯罪的发生。

　　2、加强警示教育，提高行政执法人员的素质。通过上法制课、看图版展览、参观监狱看守所，观摩职务犯罪案件庭审等进行警示教育等活动，增强行政执法人员廉洁自律的自觉性。同时通过组织行政执法人员进行政治、法律学习和业务学习，结合自身实际，制定具有可操作性的学法规划，层层落实任务，分步骤具体实施，把学法用法作为年度目标责任考核和选拔、任用干部的重要依据。要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质。要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质。

　　(二)严格管理，注重程序，强化职权制约机制

　　要根据实际情况，对制度的建立和执行情况进行经常性的检查，做到在制度面前人人平等，依靠制度来规范从业人员的行为。并通过强化内部管理，及时发现问题并加以解决，避免职务犯罪行为的发生。执法过程中不仅要严格遵循实体法，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。在正常情况下，职权不加有效的制约，就容易受腐蚀，掌握职权的人，就容易在种种利益的引诱下，滥用职权，进行权钱交易，谋取私利，因此强化行政执法权的制约机制尤为必要。

　　(三)加强监督，公开政务，促进执法规范透明

　　建立健全一整套规范的群众监督、内部监督、审计监督和检察监督机制是预防行政执法人员职务犯罪的关键。加强上下级监督和不同职能部门之间的监督，并实行监督连带责任制，对因监督缺失造成职务犯罪发生的，要追究直接责任人员的连带责任；建立经常性的、规范性的对罚没款进行审计监督的制度，及时揭露已发生的罚没款违法违纪问题；完善举报监督机制，向社会公布举报电话，实行举报奖励制度，鼓励群众对违法处罚行为的举报。

　　对行政执法的每一部门、每一岗位、每一环节，及内部各部门、各岗位、各环节之间的责任和衔接、协调，都具体清晰的加以规范，并将全部执法流程公示于社会，公开其执法依据、执法程序、处罚幅度，使其行政执法权有较强的公开性和透明度，使其权力置于光天化日之下，人民群众和社会各界才能弄清真相、辩明是非，实施有效监督。

　　(四)惩防结合，预防为先，建立预防长效机制

　　1、严惩行政执法人员职务犯罪，构筑法律威慑防线。对行政执法机关职务犯罪案件要从严查处，有罪必究，无论职位高低，只要构成犯罪就要严格依照法律追究刑事责任，不能姑息迁就，坚决杜绝以党政纪处分代替刑罚的现象，防止职务犯罪分子逍遥法外，以严明的法纪遏制职务犯罪的蔓延发展，通过打击使一些犯罪分子产生畏惧，构筑法律威慑防线。在加大打击行政执法人员职务犯罪的同时，行政执法机关必须充分认识预防工作的重要性，树立预防意识，建立预防网络，只有这样才能实现“惩防结合、标本兼治”的工作目标，达到有效减少和预防行政执法部门职务犯罪发生的效果。

　　2、加强组织领导，建立共同预防职务犯罪的工作机制。为预防和打击职务犯罪行为，行政执法机关应加强预防职务犯罪工作，及时与检察院加强联系，制定共同预防职务犯罪联系协调制度，成立预防领导小组，同时设立联络员负责联系协调工作，建立信息交流和情况通报制度，通过召开座谈会、撰写论文等形式，对当前本单位、本行业存在的职务犯罪的特点、趋向进行深入的调查研究，使预防职务犯罪工作真正落到实处，收到成效。

　　3、建立和实行互动预防工作机制，促进行政执法领域职务犯罪预防工作深入开展

　　与相关行政执法部门协调沟通，并征得县人大常委会审查同意，与城市管理局、国土资源局、建设局、建工局、环保局等行政执法部门会签《关于对行政执法机关开展职务犯罪预防工作的意见》，建立联席会议制度，就共同做好职务犯罪预防互动达成共识，为进一步加强惩治和预防职务犯罪工作提供制度保障。检察机关将预防工作前置，实现预防方式由案件发生后开展预防转变为行政执法机关有贪污、受贿、失职、渎职苗头或倾向性可能性阶段，由检察机关单方剖析案件转变为与发案单位、主管单位共同参与、共同剖析案件，由以前就具体案例开展预防转变为结合行业、区域性特点，由以前单纯教育式预防转变为边剖析案件、边警示教育，跟踪监督，促进行政执法领域职务犯罪预防工作深入开展，有效预防职务犯罪案件的发生。




【作者简介】
刘绍军，山东省曹县人民检察院检察长。