交通事故责任认定的附带司法审查研究

《中华人民共和国道路交通安全法》第73条规定：“公安管理部门应当根据交通事故现场勘察、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实，成因和当事人的责任，并送达当事人。”针对这一规定，如何理解交通事故责任认定的性质，其是否具有可诉性、应如何进行司法审查，学术界和实务界在理论上产生了较大分歧。尽管众说纷纭，但是在司法过程中，人民法院对责任人定可以不予采信的规定，[1]在出台的十多年中几乎没有适用过。这就意味着如果交通民警做出了一个错误的交通事故责任认定书，在具有司法最终裁断权的法院无法得到纠正，反而被用作一项具有很高证明力的证据。一个没有救济程序的交通事故责任认定，对公民的人身、财产安全将是一种极大的威胁。在民事诉讼中，交通事故的责任在很大程度上关系着当事人民事责任的承担。因此，有必要对交通事故责任认定的救济问题进行研究，以维护社会主义法制的尊严，体现法的公平正义。
　　一、有关责任认定救济途径的明文规定

　　1、对交通事故责任认定不服的，可以提起行政复议。根据原《中华人民共和国道路交通事故处理办法》第22条的规定，当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后30日内，应当作出维持、变更或撤销决定。当事人对交通事故责任认定不服的，不可以提起行政诉讼。《中华人民共和国道路交通安全法》颁布后，废止了该项规定。

　　2、1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发〔1992〕39号），该通知第4条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”

　　3、2000年2月15日公安部向黑龙江省公安厅作出《关于对地方政府法制机构可否受理对事故责任认定的复议申请的批复》，该批复认为道路交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。它在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用，故地方人民政府法制机构受理交通事故责任认定的复议没有法律依据。

　　4、随着《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布，特别是《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的施行，社会各界对交通事故责任认定是否应当纳入行政诉讼的范围，展开了激烈的讨论。此后，最高人民法院要求基层法院应当受理当事人对公安机关交通事故责任认定不服的行政诉讼。[2]

　　5.根据2005年1月25日全国人民代表大会常务委员会法制委员会的立法解释，交通事故责任认定的行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。当事人对交通事故责任认定书牵连的民事赔偿纠纷，可以向人民法院提起民事诉讼。

　　二、责任认定性质的主要理论观点及简评

　　1、证据说。在2003年3月26日的全国民事审判工作座谈会上，最高人民法院副院长黄松有就道路交通事故的损害赔偿问题提出了“交通事故责任的证据论”。部分论述者据此及法发39号之规定，认为公安机关对道路交通事故的责任认定仅仅是一种鉴定结论，起的是证据作用。责任认定可以作为证据使用，但它并不能归类为鉴定结论，二者有本质上的区别。[3]该说的主要观点在于认定行为本质是一种鉴定性行为，只是具有证明某一行为、物质、事物的性质、质量、责任程度的作用，其结论是一种证据，因此它不是一种具体行政行为。[4]按此推理，所有证据都不能由行政机关的具体行政行为获得，证据与具体行政行为之间是绝对对立的。这在逻辑上是有问题的，行政机关依具体行政行为所产生的证据常常是证明力较高的证据。

　　2、确认说。这种观点认为责任认定属于行政确认行为，而行政确认行为不属于具体行政行为。将行政确认行为与具体行政行为相对立，有失偏颇。有学者认为具体行政行为包括三类，即行政确认行为、行政许可行为和行政裁决行为。[5]也有学者认为行政确认行为属于准具体行政行为。[6]论述者认为使道路交通事故责任认定进入行政复议和行政诉讼程序更能体现公开、公平、公正的法治原则，给当事人一个救济的途径，消除当事人的各种疑虑，纠正公安机关交通管理部门行政确认的错误，促进公安机关依法行政。但是论述者又认为道路交通事故责任认定进入行政诉讼程序最主要的弊端是降低公安机关的工作效率，造成当事人的诉累。论述者立场不坚定，观点不明确。

　　3、行为说。此观点认为，道路交通事故责任认定是公安机关处理交通事故过程中一系列具体行政行为的一部分，因此应认定为具体行政行为。交通事故刑事责任、行政责任和民事责任的承担都是以道路交通事故责任的认定为基础。论述者认为交通事故责任与刑事责任、行政责任和民事赔偿责任具有直接的因果关系的观点，值得商榷。首先，交通事故责任，一般不影响对交通违法人的处罚。一般情况下，当事人的违法行为是否导致交通事故的发生，在处罚的幅度和程序上没有区别。道路交通安全违法行为的损坏后果，并非仅限于交通事故的发生，它还包括造成了交通的阻塞、对交通通行权的侵害、交通秩序的混乱等。在这种情况下，并不必然减轻违法认的责任，此时没有发生交通事故所以不存在责任认定。其次，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第76条之规定，保险公司承担无过错责任，发生交通事故，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。机动车与非机动车或行人发生交通事故的，除非非机动车、行人故意的，即使机动车无过错，也要承担一定的赔偿责任。

　　还有观点认为责任认定行为属于行政裁决行为，因而具有行政非诉性。行政裁决的核心因素在于对当事人的权利义务进行相关裁断，而责任认定只是对事实的确认，因此不属于行政裁决行为。

　　三、对责任认定性质的应然与实证之科学分析

　　分析前述观点可以看出，一派是从行政法的相关理论出发，认为责任认定属于具体行政行为而具有行政可诉性，是典型的脱离中国的司法实际的形而上的研究；另一派仅从公安机关的工作效率、执法司法机关的诉累和当事人的缠诉出发，认为责任认定不具有行政可诉性，是典型的形而下的分析。两种分析方法都违反了唯物辩证法辨证分析的原则，是不科学的。

　　1、从应然上分析，道路交通事故责任认定具有具体行政行为的特征，可以提起行政诉讼对责任认定进行司法审查。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项，作出的有关确认、许可和裁决的单方行为。交通事故责任认定完全符合具体行政行为的基本特征：第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关；第二，交通事故责任认定是公安机关根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定而实施的一种职权行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对方的意志为转移。当事人是否提出处理申请或者在处理活动中是否同意，都不影响公安机关对交通事故作出责任认定。这就决定了交通事故责任认定既不同于行政调解，也不同于法律规定的行政仲裁行为。

　　从法理学角度看，对具体行政行为提起行政诉讼，在现代法治国家应该不受任何限制。众所周知，任何一种权力都难以确保其永远公正，永远正确。实践证明，作为公共利益代表的政府部门及其官员，可能由于立场上的偏执、情绪上的变化、认识上的欠缺或者客观条件的制约，而在某个时期、某见事情的处理上犯错误。有权力就要有制约、有救济，没有制约的权力将会被肆无忌惮的滥用。近代分权理论正是基于这样的经验而得以确立、普及和发扬光大，行政诉讼正是由司法权对行政权进行制约的一种重要形式和制度。虽然我国实体法上存在明确规定行政终裁的情形，特设了行政诉讼受案范围的有关规定，但一般说来，只要实体法上不存在明确的例外规定，那么对所有具体行政行为都应该保障提起行政诉讼的机会。

　　2、从实证上分析，道路交通事故责任认定不具有单独可诉性。虽然在理论上责任认定应当受到司法审查而可以被提起行政诉讼，但辩证唯物主义的精髓告诉我们分析问题应一切从实际出发。道路交通事故责任认定，仅仅是一种行政确认行为，是对交通事故发生的事实进行确认的行为。有学者将行政确认行为归类为准具体行政行为，特指其符合具体行政行为的某些基本特征，包含具体行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般具体行政行为。责任认定书是一种依据文书，而不是确定当事人权利义务的文书。责任认定书不确定当事人承担什么样的权利，履行什么样的义务，凭此文书不能要求某人为或不为一定的行为。如果当事人因为交通事故损害赔偿产生纠纷，而当事人对责任认定有异议，规定当事人必须先向法院提起行政诉讼将产生诉讼成本和诉累的问题。因为当事人产生纠纷的实质是赔偿责任，也即对具体的权利义务如何分配的问题。经过一段时间的行政诉讼，当事人耗费了时间、精力和财力，结果诉讼所解决的责任认定并不涉及当事人的权利义务关系。为了确定经济赔偿责任，当事人不得不在向法院提起民事诉讼。如果在民事诉讼进程中，当事人对责任认定有异议，以中止民事诉讼的方式让当事人提起行政诉讼的方式存在同样的问题。诉讼成本增加导致诉讼效率的下降；迟到的民事赔偿判决，都印证着“迟来的正义非正义”这一古老的法谚。

　　五、诉讼中对责任认定的审查方式及评价

　　1、推定责任认定合法有效，并直接采信为证据。在民事诉讼中对当事人提出的责任认定异议问题置之不理，均认定其效力，迳行采信作为定案之事实证据。在司法实践中，采用这种方法处理责任认定的情况比例虽然不高，但有逐渐增多的趋势。这一方式坚持行政行为公定力的观点，有利于民事案件的迅速审结，但往往造成民事裁判结果与客观事实的错位。死板套用“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”的规定，往往发生差错，容易将有严重且明显瑕疵的行政行为作为定案证据。

　　2、裁定中止民事诉讼，通过行政程序或行政诉讼先行解决责任认定问题。持这种观点的论述者主张先中止审理，通过行政程序或行政诉讼进行解决，然后恢复审理。如果当事人不愿通过行政诉讼或行政程序解决，视为当事人认可该责任认定，应作为人民法院审理民事案件的依据。并且有观点认为，民事审判不能直接制约行政权，在行政行为作出之后才进入程序的民事审判不能作出与行政行为相悖的裁判，以免降低行政的威信，弱化行政管理职能，造成权力滥用、权力打架和权力真空。这种观点是有问题的，存在以下弊端。第一，民事审判中过多的诉讼中止，使案件审判期限延长，造成诉讼成本增大，而且不利于社会安定和经济关系的稳定。在民事案件审理过程中，如果涉及到责任认定问题即然当事人再行提起行政诉讼或通过行政程序解决，将会使案件审理期限拖延。同时两个程序也加重了当事人的诉累，不符合现代诉讼效力原则和经济原则，提高了司法成本，浪费了社会的资源。第二，如果当事人不愿进入行政程序或诉讼程序，人民法院便直接认可责任认定的效力，作为认定事实的证据，不符合诉讼证据制度的要求，破坏了司法权的独立性、中立性和权威性。由于我国司法权的不完整状态，为避免与行政权发生冲突，审判机关往往甘愿放弃部分审判权的作用领域，其实是审判机关向行政机关让渡了一定的审判权。这违背了“司法最终解决”的基本原理。首先，由于司法机关对行政行为不加审查即予以认可，使行政行为具有了预决性质，使司法权的独立性、中立性和权威性丧失；同时，诉讼证据规则要求证据必须经过质证后才能作为定案根据，人民法院对于行政行为不加审查即予以认定，显然不合这一规则要求，法律事实偏离客观真实的机率由此增大。

　　3、合并诉讼程序，以行政附带民事诉讼一并解决。主张这种解决方式的论述者提出，当事人对责任认定不服的，应提起独立的行政诉讼。在人民法院审查责任认定的行政诉讼过程中，对交通事故损害赔偿的民事纠纷一并解决。但是，实践中当事人一般是先提起民事诉讼，或者其提起行政诉讼的终极目的是查清民事诉讼事实，解决民事纠纷。当事人对责任认定不服，是担心责任认定影响相关的经济赔偿责任。因此，让赔偿纠纷这一主要问题处于次要地位而被附属于行政诉讼，这就等于提出民事附带刑事诉讼这样荒谬的观点。

　　六、在民事诉讼中对责任认定进行附带司法审查的可行性分析

　　“司法审查是现代民主国家普遍设立的一项法律制度，是国家通过司法机关对其他国家机关行驶国家权力的活动进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害给予相应补偿的法律制度。”为维护良好的社会秩序，任何一个法治国家都必须借助于司法审查制度。在民事诉讼中对责任认定进行附带审查涉及到一个很敏感的问题，那就是在民事诉讼中对具体行政行为进行的审查，是一种附带性审查，因其涉及导两大诉讼的协调问题和行政权与司法权的关系问题。通过前文对责任认定性质的分析以及对有关人士提出的责任认定救济途径之置疑，在民事诉讼中对责任认定进行附带司法查，是目前比较符合中国司法实际又不违背法理的解决责任认定救济问题的方式。

　　（一）附带性司法审查的基本内涵

　　“附带性审查”作为国外违宪审查制度中的一个概念，是指司法机关在审理具体案件过程中，因提出对行政机关先行作出的具体行政行为（责任认定）或作为民事案件处理依据的具体行政行为（责任认定）所进行的审查。它包含一下要素：

　　1、进行附带性审查的主体是人民法院。与行政诉讼不同的是，进行附带审查的是人民法院民事审判庭，而非行政审判庭。

　　2、附带性审查发生在民事审判中。它不是专门解决具体行政行为（责任认定）的合法有效问题，而是对在处理民事案件时所面对而必须首先解决的问题，即对具体行政行为（责任认定）效力问题所进行的审查。




　　3、附带性审查的对象是具体行政行为。这一点与行政诉讼法应保持一致。

　　4、附带性审查的方式是在民事裁判主文中对违法或无效具体行政行为予以确认并拒绝采纳为证据。但是附带性审查不应在民事判决捉拿嘎涉及对具体行政行为撤销、变更或撤销并责令重作等。

　　（二）民事诉讼中对交通事故责任认定进行司法审查的依据

　　1、法律依据

　　（1）虽然前文从理论上分析包括交通事故责任认定在内的具体行政行为都应当具有行政可诉性，但是鉴于我国司法资源相对缺乏的实际，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第（六）项规定对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。交通事故责任认定不直接对当事人双方的权益施加影响，因此不能单独就责任认定提起行政诉讼。

　　（2）前文所述公安部和最高人民法院联合下发《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发〔1992〕39号）第4条之规定，是不可以对责任认定单独提起行政诉讼的直接法律依据。在中国，此类司法解释具有很高的法律效力。尽管有学者呼吁尽快命令取消该条规定，但类似的司法解释是从中国的具体的司法实际出发，从个案总结出的经验，有助于提高司法效率，达到定纷止争、案结事了之目的。

　　（3）证据法的规定。交通事故责任认定作为处理交通事故赔偿纠纷的证据，必然受到证据法的制约。《民事诉讼法》第63条规定：“证据必须查证属实，才能作为认定事实的根据。”依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，法官有权在综合考虑全案的证据材料后决定是否对其采信，当事人也有权提出相反证据推翻之。因此，民事审判庭应当对责任认定进行审查，查证属实的，可以采纳为定案依据，不属实的，依法予以变更。

　　2、理论依据

　　（1）证据原理。法院审查一项证据，必须从两方面进行。第一是证据能力，也即证据资格。一项证据必须符合客观关联性这一核心特征，才有进入法庭接受质证的可能。如果一项与案件事实无关的材料，会被首先排除在法庭之外。责任认定作为一种证据，首先法律赋予了其相应的证据资格，其有资格进入法庭接受质证。第二是证明力问题，即一项接受质证的证据材料在多大程度上能证明案件事实。这个环节是法官需要认真对待的，法官依据自由心证原则，对各项证据材料进行分析然后确定各自的证明力。责任认定并不具有天然的证明力而应被法院直接采纳。责任认定不具有科学技术鉴定的性质，具有很强的主观性和认为性。交通事故责任认定，不同的人因为各种因素的影响，会做出不同的认定。这就要求法院对责任认定进行细致的审查，尤其是在当事人对责任认定存有异议时。司法实践中，有的交通部门因为案件比较复杂而为作出责任认定，在这种情况下，法院就有职责对交通部门提交的责任认定书进行全面审查以确定责任。有的责任认定表述为主要责任和次要责任，那么具体的责任比例也需要法院审查后确定。只要责任认定作为证据存在于民事诉讼中，它就摆脱不了被附带审查的命运。

　　（2）理论依据。司法权优于行政权，行政权的行使应受到司法权的监督，不仅体现在行政诉讼中，还体现在以下三个方面：第一，司法行为一旦做出，就不能出现与之相悖的行政行为；第二，在司法权行使过程中，行政机关不能作出与司法行为不一致的行政行为。第三，在行政行为作出后，司法权才进入程序的，不但可以通过行政诉讼对行政权进行监督，而且可以对具体行政行为进行附带性审查。

　　一个真正的法制国家不在于他的人民怎样守法，而在于国家机关是否依法办事。法院是社会正义的最后一道防线，作为重要的国家机关必须守法以维持司法纯洁性。美国学者认为，法院不应通过利用不合法的证据参与违法行为。法院不能成为“任意违反他们宣誓捍卫的宪法的帮凶”。美国最高法院认为：“没有什么能比不遵守他自己的法律能更快地摧毁一个政府，更恶劣的是不遵守它得以存在的宪章。”正如大法官希兰代斯所说：“我们的政府是一个强大的、无所不在的老师，无论是好事还是坏事，它都用他的例子教全体人民……如果政府成为法律破坏者，它就造成对法律的藐视，它让每一个人遵守法律而不是它自己，它这是在招致无政府状态。”最高法院“向人民――政府非法行为的所有潜在受害人保证，政府不会因其违法行为而受益”。[7]法院通过附带司法审查纠正违法行政行为，保证司法的纯洁性，保护了公民个人的权利。在违法进行责任认定的情况下，如果法院采信了这种证据，那么无疑法院成为了政府侵犯公民个人权利的帮凶。因此，在民事诉讼中对责任认定之类的具体行政行为进行附带司法审查，不仅可以促使交通警察依法办事，还可以使法院裁定责任认定是否违法而维持司法纯洁性。

　　美国法院认为，对警察行为的规范对一个自由社会是至关重要的（some regulation of policing is essential to any free society）[8]一个不能管好警察的国家，不可能是真正意义的法制国家，警察权力的滥用是人治社会的典型特征，将警察权力限制到适当的程度，是实现法制的必要前提。在民事诉讼中对责任认定进行附带司法审查，可以起到监督交通警察的作用，使他们不会从事一个没有法律效力的行为，从而督促政府依法行政。

　　（三）对责任认定进行附带审查所面临的置疑

　　有观点认为，民事审判与行政审判是两种性质不同的诉讼活动。在民事诉讼中对责任认定之类的具体行政行为的合法性进行审查，与民事审判的性质不符，而且势必混淆民事审判与行政审判的区别。按此说法，刑事附带民事诉讼是否也混淆了民事审判与形式审判的区别而不应存在？论者还认为，如果人民法院以民事审判权否定了具体行政行为的合法性，而行政机关则坚持自己作出的责任认定合法，势必造成社会生活中存在两种对同一事实的认定结论截然相反但又都具有法律效力的情形。如此不仅使得民事纠纷无法获得真正的解决，而且造成行政机关与司法机关之间的矛盾与冲突。如何理解此问题，前文已经分析过，当事人对责任认定不服主要目的是以此解决赔偿纠纷。当事人起诉到法院后，一审如果对责任认定不服的，还可以上诉。二审终审后，当事人一般都会息诉服判。如果因为责任认定而受到行政处罚，当事人不服可以提起行政诉讼，在行政诉讼过程法院必然考虑先前法院在民事诉讼中对责任认定的判决。行政机关坚持“执法为民”的理念，司法机关抓住“司法为民”的目标，因此二者之间不存在所谓的矛盾与冲突。

　　七、结语

　　人民法院在民事诉讼中如何对交通事故责任认定进行附带司法审查，是值得研究的问题。一般来说，包括三个方面的审查内容：一是审查交通事故发生的事实，该事实是否与公安机关认定的事实相符。二是审查各方应负的责任是否与公安机关认定的责任相符。三是根据交通事故发生的事实，核对公安机关在适用法律方面是否准确。公安部和最高人民法院联合下发《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》规定人民法院认为事故责任认定“确属不妥”，则不予采信。这实际上为责任认定的附带审查规定了深度，即附带审查应只审查合法性问题，对合理性问题不宜审查。

　　通过全文的分析，还可以推断出：对类似责任认定的具体行政行为，人民法院在民事诉讼中可以对其进行附带司法审查。已有学者对工伤认定的救济程序提出了批评，指出将工伤认定之救济纳入行政诉讼，造成本质为劳动争议性质的工伤纠纷变质为行政法律关系。导致民事审判庭不能直接救济不服工伤认定的案件，启动一个多余的行政诉讼取代了民事诉讼的一部分。[9]此类可以在民事诉讼中进行附带司法审查的行政行为主要是指不直接涉及当事人的权利义务关系，在民事诉讼中作为证据而存在，主要包括火灾事故责任认定、铁路交通事故责任认定、医疗事故责任认定以及其他类似具体行政行为。

　　注释：

　　[1] 最高人民法院和公安部于1992年12月1日联合下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条之规定，详见后文。

　　[2] 参见王伟等著：《<机动车交通事故责任强制保险条例>解读与案例指引》，法律出版社2006年出版，第4页。

　　[3] 二者在认定主体、程序、内容、性质以及使用依据上都有显著的差别，详见刘贵萍、刘世萍著：《道路交通事故责任认定的可诉性研究》，载于《法学杂志》第2003－1期，第98页。

　　[4] 参见蔡红胜著：《关于道路交通事故责任认定案件的审理》。

　　[5]参见罗凤娥著：《交通事故责任认定的行政非诉性评析》。

　　[6]参见朱维究、解志勇著：《论行政活动的分类与控制》，载于《政法论坛》 第2003－2期，第78页。

　　[7]参见郭志媛著：《刑事证据可采性研究》，中国政法大学图书馆，2001年博士论文。

　　[8] 参见Ronald Jay Allen and William J.Stntz etc著：

　　Comprehensive Criminal Procedure，

　　中信出版社英文影印本2003版，第323页。

　　[9] 参见王建军著：《重构工伤救济的法律思考》。

作者：东小明