关于农村土地征收补偿费用分配纠纷化解相关问题探析

【关键词】农村土地征收；补偿费用分配
【写作年份】2012年


【正文】

随着城市建设的发展和公共基础设施建设的加快，大量由农村集体所有的土地被国家征收，由此而产生的相应土地征收补偿费用分配纠纷也不断增加。农村土地征收补偿费用的分配问题涉及民生及农村建设，另一方面由于法院系统长期以来对此类纠纷受理问题标准并未统一，导致其呈现出关系复杂、矛盾较大等特点。本文拟从近二十年来，法院系统对农村土地征收补偿费用分配纠纷受理问题的观点和态度出发，分析讨论现阶段此类纠纷的现状、特点，并就此提出对策及建议，以期能从根本上解决此类纠纷，保障农民合法权益。

一、农村土地征收补偿费用分配纠纷相关意见及司法解释

1、1994年，最高人民法院（1994）民他字第285号答复江西省高级人民法院《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》中认为：“土地管理法明确规定，征用土地的补偿、安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人外，其余由被征地单位用于发展生产和安排就业等事业。现双方当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。”

2、2001年，最高人民法院法研（2001）51号答复广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》中则认为：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”

3、 2001年12月31日，最高人民法院法研（2001）116号答复陕西省高级人民法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民　委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》中认为：“此类问题可以参照我室给广东省高级人民法院法研（2001）51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》办理。”

4、2002年8月19日最高人民法院（2002）民立他字第4号答复浙江省高级人民法院《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》中认为：“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条及我院有关司法解释的规定，国家征用农民耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。”

5、2004年10月12日，最高人民法院（2004）民立他字第33号答复河北省高级人民法院《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》中再次明确：根据国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿归地上附着物及青苗的所有者所有。农村集体经济组织与其成员之间因土地补偿费分配产生的纠纷，当事人就该纠纷起诉到人民法院的，人民法院可不予受理。”

6、 2005年3月29日，最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，该解释第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；……集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”

二、农村土地征收补偿费用分配纠纷的理论意见

从最高院上述相关部门出具的互相冲突的答复和司法解释中可以看出，此类案件在司法实践中存在较大争议，且审理难度较大。而截止至2005年止，理论界对此类问题的受理看法不一，各地法院更是根据自身需要决定案件是否受理，这就导致法律适用随意性较大。本文对这一阶段农村土地征收补偿费用分配纠纷受理问题主要归纳为以下三种意见：

1、不属于法院受案范围

其主要理由是：农村土地征收补偿费用分配问题，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条明确规定了市、县、乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督；《村民委员会组织法》第4条也规定了乡、镇人民政府应对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。因而此类纠纷属国家建设征收土地中出现的纠纷，只能有相关行政部门协调解决，当村民与农村集体经济组织因征地补偿费用分配问题发生争议时，应由市、县、乡(镇)政府解决。再者，法院虽作为纠纷解决部门，但并非所有案件都能诉诸法院，特别是在现阶段法院职能地位相对弱化，社会矛盾较为尖锐时，对于此类属村民自治范围，且应有政府协调、指导的纠纷，不属于人民法院管辖。

2、属于法院行政案件受理范围

其主要理由是：首先，从现有农村集体经济组织的形成程序、操作模式上看，农村集体经济组织与其成员之间并不是一种平等的法律地位，而是存在事实上的管理与被管理的关系。其次，村民委员会组织法明确了村委会等组织具有协助基层政府从事行政管理工的公务职能；而刑法相关司法解释明确了土地征收补偿费用管理的公务性；土地管理法实施条例亦授予了农村集体经济组织对土地征收补偿费用的管理职权，因而集体经济组织对农村土地征用补偿费用的分配方案可视为具体行政行为。最后，通过行政诉讼的方式来确认分配方案是否合理、合法，以及补偿费用的重新分配和相关人员安置问题，对案件判决及执行都较为便捷。[1]

3、属于法院民事案件受理范围

其主要理由是：集体经济组织应区别于村民委员会的概念，村民委员会是村民自治组织，并不具有上下级的管理职能。而在实践中，很多地方没有成立集体经济组织，而是由村民委员会或村民小组代为行使权利。村民委员会、村民小组的管理、分配等活动具有明显的自治性，其与村民之间也是平等的法律地位。另一方面，在存在农村集体经济组织的情况下，集体经济组织分配土地征收补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，本身就是一种民事行为，征收款分配权是一项法定的财产性民事权利，双方之间的法律地位平等。故由此产生的纠纷属于平等主体之间的民事争议，只要符合《民事诉讼法》第108条规定，就应作为民事案件受理。[2]

三、农村土地征收补偿费用分配纠纷的现状

人民法院作为国家的审判机关，是权利救济的最后一道屏障，故在当前市场经济条件下，对因农村征地补偿费用分配引起的纠纷不予受理缺乏法律依据，且自从2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》出台后，作为司法解释其效力层级明显高于复函形式。这也就明确了农村土地征收补偿费用分配纠纷人民法院应作为民事案件予以受理，但就用于分配的土地补偿费数额提起诉讼的，法院不予受理。这里所说的用于分配的土地补偿费数额，是指集体经济组织对其拥有的土地补偿费留存多少，分配多少的数额。因分配数额的确定事关集体经济的发展，属于村民自治权行使范畴，所以不属于民事诉讼范畴，对由其产生的纠纷，为保障权利救济的合理到位，本文认为可参照本文第二部分中的第二种意见，当事人可通过行政诉讼来实现权利保障，当然具体操作还需通过不断的司法实践进行探讨性适用。

对于司法解释中已明确能够予以受理的农村土地征收补偿费用分配纠纷的案件，司法实践中呈现出如下特点：

1、起诉主体复杂多样。此类案件起诉的主体根据不相同情况，其类型亦复杂多样，主要集中在入赘女婿、离婚或丧偶的妇女、超生子女、大中专学生及其他在补偿费用分配中被认定为不能享受或不能平等享受村民待遇的群体。

2、纠纷调处难度较大。农村土地征收补偿费的分配问题涉及群体众多，且一般在进入诉讼前已经过村委会、村民小组等自治组织的协商，以及当地政府的指导解决。因而进入诉讼的纠纷调解协商的空间较小，且判决后出现上诉、上访的情况较多，据一项对全国2749 个村庄的调查表明，村民上访反映最集中的问题是土地问题，其中因土地征收、征用问题上访的占40%[3]，从而导致法院稳控压力较大。

3、潜在的隐形案件较多。基于长期以来法院及相关基层组织对此类纠纷以诉前协商、调解为主，因而目前进入诉讼的案件数量较少。但案件性质决定了潜在于基层的隐形案件数量较多，判决结果将对类型案件的处理产生直接影响。

4、案件受理标准不一。虽然自2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的公布实施后，此类纠纷作为民事案件受理已不存在争议。但解释又明确了就用于分配的土地补偿费数额提起诉讼的，法院不予受理。司法实践中原告针对征地补偿费用的诉请可能涉及到分配的多方面，故法院对此类案件一般仍以协商、调解为原则。

四、对农村土地征收补偿费用分配纠纷处理的对策及建议

根据以上对农村土地征收补偿费用分配纠纷的特点及原因的简要分析，本文就如何妥善处理此类纠纷，彻底化解农村社会矛盾提出以下几方面处理对策及建议：

1、户口清理前置，明确界定村民资格的认定条件。为防止潜在纠纷的产生，各村委会或村民小组应定期对其村组的人员情况进行梳理，对已在国家机关、企事业单位工作或在其他农村集体经济组织享有村民资格但户口仍未迁出的，及时进行清理并督促其办理相关户口变更手续。另一方面，对已进入诉讼的案件，法院在案件调处或判决时，对补偿费用受益主体的资格认定应围绕其“是否有该集体经济组织户口，是否以承包的该集体经济组织的土地为其生活来源，以及是否承担了相应的义务”为原则，形成较为统一的认定标准，特别是对入赘女婿、离婚或丧偶的妇女、超生子女、进城务工人员、胎儿、新生儿等特殊主体的认定问题，以确保纠纷解决能够实现案结事了。

2、注重普法教育，提高法律意识。随着征地数量和范围的增大，由此带来的经济利益也不断增加。于是，部分处于权利模糊地带的群体亦开始对征收款主张权利，这就意味着人均享有补偿费用的减少，纠纷在强烈的利益对比中产生了。故对村民、特别是农村集体经济组织的干部加强《村民委员会组织法》、《士地管理法》及其《实施条例》、《婚姻法》等法律法规的宣传和教育工作显得尤为重要，法院可通过个案分析、讲座、座谈、培训等形式的活动，不断提高基层群众的法律意识，特别是在农村土地征收较为集中的地区，应特别对自治组织的操作程序、征收款的分配原则等问题进行专题指导和培训。

3、强化政府指导和监督职能。针对农村集体经济组织法律意识较为薄弱的特点，当地政府在进行土地征收时，应相应出台对征地补偿费用分配问题的指导性方案，内容应明确征收补偿费用的数额及项目构成，并对征地补偿费用合理分配提出指导性的标准和意见。同时，对行使管理、决定权的村委会等组织进行监督，尝试对补偿费用分配工作程序及标准的审查工作，以最大限度地实现征收款合理、合法分配，保障农民合法权益。

4、以诉前协商、调解为原则，加强多元联动化解。此类纠纷涉及的主体及范围都较广泛，因此并非法院一方能够妥善处理的。在调处纠纷时应加强多方联动化解作用，充分发挥有威信的村民、村组干部、派出所以及当地党委政府的相关职能部门在纠纷化解方面的优势作用，坚持通过诉前协商、诉前调解的方式协力解决纠纷，以避免触发大量的隐形案件和群体性诉讼。

5、提高补偿标准，建立和完善农村社会保障机制。土地是农民赖以生存的基础，但是长期以来土地集体所有的制度，使得农民的根本利益一直无法得到保障。特别是在土地征收问题上，其补偿标准严重背离市场价值，农民又因不享有土地所有权而无法有效的保障自身权利。因而在目前的土地所有权制度下，不断提高征收补偿标准，严格控制征地范围是缓解由此带来的社会矛盾的手段之一。另一方面，对于失地农民今后的基本生活保障是此类纠纷案件背后深层次的社会问题，其要得到彻底解决还在法庭之外。所以应由政府主导建立由农民、集体、政府三方出资的农村社会保障机制，使农民在失地后，有基本的生活保障。




【作者简介】
殷桂宏，扬州市江都区人民法院立案庭副庭长；杨婷，扬州市江都区人民法院助理审判员。