浅析我国国有独资公司监事会制度产生的历史渊源

【学科分类】公司法
【出处】北大法律网
【关键词】国有独资公司；监事会制度；历史渊源
【写作年份】2013年


【正文】

　　我国国有独资公司监事会制度从无到有，从行政干预到出资人监督，从形式上的监督到实质上的监督，主要经历了行政监督方式、企业内设监事会制度、国务院稽查特派员制度和国有独资公司外派监事会制度等四个阶段。

　　一、高度集中计划经济时期的国有企业监督

　　从五十年代到中共十一届三中全会之前，这是一个高度集中的计划经济管理体制时期，是我国国有企业监督的第一个阶段。在这个阶段我国国有企业的根本特征是：否定企业的商品生产者地位，否定价值规律的作用。在这种体制下，作为基本生产到位的企业受控于集中计划，名义上处于“独立”核算地位，但由于排斥商品货币关系，并不是独立的商品生产者，更不是真正独立的企业法人，完全隶属于上级行政主管部门。在计划经济时代，国有企业基本上是一个大的生产单位，对国有企业的监督基本上是一种行政主导型的政府干预。国有企业缺乏自主经营权，国家对企业干预过多，管理得太死，严重影响了企业的经济活动与效益。

　　二、国有企业内设监事会制度的产生

　　1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求国有企业转换经营机制，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。1993年12月，《公司法》出台《公司法》提供的公司组织模式和《公司法》第七条“国有企业改建公司，必须依照法律，行政法规规定的条件和要求转换经营机制，有步骤地清产核资，界定产权，清理债权债务，评估资产，建立规范的内部管理机构”的规定，为国有企业实现公司化改造提出了具体方法和要求。一大批国有企业进行了公司制改造，内设监事会随之诞生。

　　但从多年的实践看，内设监事会制度只能流于形式，而不能发挥预想的监督的作用，有的监事甚至沦为经理人侵吞国有财产的帮凶。企业内外部不合理的监督方式使得相当一部分国有企业的内部人控制没有得到有效的制约，企业经理人的行为失去起码的约束，假账、小金库、账外账，甚至贪污腐化现象时有发生，比计划经济时代有过之而无不及。理论和实践都证明：所有者的软约束和不科学的监督方式，以及在此条件下失效的董事、经理委托代理关系，不能保证所有权监督的效能，也无法形成有效的监督机制。

　　三、国务院稽查特派员制度

　　1998年3月，第九届全国人民代表大会第一次会议，审议通过《国务院机构改革方案》，明确国务院向国有重点大型企业派出稽查特派员，负责监督企业资产运营和盈亏状况（国发【1998】5号）。同年5月，国务院下发了《国务院向国有重点大型企业派出稽查特派员方案的通知》（国发【1998】14号），对稽查特派员的工作性质、职责等做出规定。7月，国务院又颁布了《国务院稽查特派员条例》，对稽查特派员的派出、稽查特派员和特派员助理的任职条件、职责、工作方式、工作纪律及稽查报告等作了具体规定。

　　稽查特派员制度的建立，使国有资产所有者有了人格化代表，在加强对国有企业的监督力度、遏制国有资产流失、促进企业加强管理等方面发挥了重要作用。稽查特派员制度的实践，验证了外派式国有企业监督方式的必要性和有效性。通过稽查，发现了一些国有企业的违法、违纪案件，如“东方锅炉”、“彩虹集团”、“猴王集团”等案件，从而有效地遏制了国有企业管理混乱的状况，为保障国有资产所有者权益不受侵犯发挥了很好的作用。但是，稽查特派员制度也存在着机构不够稳定、派出范围不够确定、工作性质不够明确等问题。因此，把这种外派监督形式进一步法制化、规范化、制度化的呼声越来越高，为后来的外派监事会制度的建立奠定了基础。

　　四、国有独资公司外派监事会制度的建立

　　为了进一步完善国有企业监督体制，并与现代企业制度接轨，中共中央决定稽查员制度向国有企业监事会制度过渡。1999年12月，九届全国人大常委会第十三次会议对《公司法》进行了修改，以法律形式明确规定了在国有独资公司建立外派监事会制度。当时《公司法》规定：“国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加。”同时还明确：“外派监事会负责检查公司财务，对企业负责人执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督，以及国务院规定的其它职权。”原国务院稽查特派员制度开始向外派监事会制度过渡。

　　2000年3月，国务院颁布了《国有企业监事会暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”），正式开始实施国有企业监事会制度。2003年，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）成立，国资委的主要职责之一，就是对国有企业的经营管理进行监督。国有企业监事会制度是由国务院向国有重点大型企业派出监事会，监事会对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产促进值增值状况实施监督，是对稽查特派员制度的完善与发展。[1]监事会制度继承了稽查特派员制度的有关优点，克服了稽查特派员制度的某些不足。




【作者简介】
谢东玥，单位为扬州市邗江区法院。


【注释】
[1]参见梅慎实：《现代公司机关构造中的监事与监事会》，载于王保树主编：《商事法论集》第l卷，法律出版社1997年版。


【参考文献】
{1}徐晓松等，《国有企业治理法律问题研究》，中国政法大学出版社，2006年版。
{2}徐晓松，《公司法与国有企业改革研究》，法律出版社，2000年版。
{3}邓辉，《论公司法中的国家强制》，中国政法大学出版社,2004年版。
{4}梅慎实，《现代公司机关权力构造论》，中国政法大学出版社，2000年版
{5}赵旭东，《新公司法制度设计》，法律出版社，2006年版。