食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意（上）

发布日期：2014-02-28 文章来源：互联网

【学科分类】行政法学
【出处】《中外法学》2014年第1期
【摘要】食品安全风险属性存在现实主义模式和建构主义模式之分。两类风险属性模式对食品安全风险议题之形成、食品安全标准之制定、食品安全风险评估、食品安全风险沟通和食品安全风险管理等食品安全风险监管的各个环节隐含着不同意义。作为调整食品安全风险监管的食品法律制度应当从整合两类风险属性模式优势之角度出发来设计，在食品安全风险监管的理性/科学与民主/公平之间获得恰当的平衡。以此为基础，我国食品法制改革的主要内容应当包括设计“超级食品安全风险监管机关”，建构以“辩证对话”为核心的分析性和合作式监管程序，注重软法之治并倡导柔性监管措施以及建立并及时更新食品安全风险信息超级数据库。
【关键词】食品安全风险；建构主义模式；现实主义模式；食品安全法制
【写作年份】2013年

【正文】

引言

经验观察表明，当前我国政府对食品安全风险的监管呈现出一幅幅令人困惑的图景：一方面，调整食品安全风险监管的各项法律制度和措施日趋管控性和严厉性，[1]政府已经投入了大量的人力和物力来实施食品安全风险监管制度改革，[2]并且政府官员[3]以及具有官方背景的食品安全专家[4]也总会在不同的公开场合宣称食品安全风险形势总体乐观；但另一方面，广大消费者对现有的食品安全风险监管改革措施并不满意，他们十分担心食品安全风险，并认为食品安全风险形势在恶化，[5]同时重大或较大食品安全事件也时有发生。[6]

广大消费者和政府官员(具有官方背景的专家)对食品安全风险形势及监管法律制度改革的认识之所以会产生重大差异，其中一个重要原因是消费者对现行食品安全风险监管法律制度的不信任。他们认为，现行食品安全风险监管法律制度未能对其需求做出有效回应。而社会心理学的研究证明，对法律制度的信任是人们服从该法律制度的心理基础，也是法律制度具有生命力的动力机制。[7]因而，缺乏广大消费者信任的食品安全风险监管法律制度自然不会得到其支持。而“公众产生的不信任越多，政府在兑现公众的期望和需求上就越没有效率，继而越多的政府官员以敌意或蓄意来回应他们为之服务的公民。于是政府变得更没有效率，公众变得更加不信任政府，如此循环，情况不断恶化，于是一个恶性的递减螺旋就产生了”。[8]

笔者认为，为打破这种恶性循环，重塑广大消费者对我国食品安全风险监管法律制度的信任，需要立足于食品安全风险属性来设计用于调整食品安全风险监管的法律制度。换言之，我国政府对食品安全风险监管的法律制度改革应当以食品安全风险本身所具有的规律和特征作为出发点，只有真正体现和反映食品安全风险属性的监管法律制度才能取得事半功倍的效果。否则，难免会出现英国社会学家安东尼·吉登斯所警告的现象，即致力于防止食品安全风险的各类法律制度本身，却不可避免地有助于产生食品安全风险。[9]这是因为，食品安全风险的属性对于食品安全风险监管法律制度的设计具有导向性功能。对此，德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)旗帜鲜明的指出，如何定义风险直接关乎如何分配风险以及采取哪些措施来预防和补偿风险。[10]

基于该目标，本文尝试运用理想类型分析方法，综合社会学、心理学、工程学等其他学科关于风险的研究成果，首先概括出食品安全风险属性的两大模式——现实主义模式和建构主义模式，其次阐述食品安全风险的双重属性对食品安全风险监管的隐含意义，最后探讨对我国食品安全风险监管法制改革的启示。当然，在那些将“行政法作为一套由白底黑字的规定组成的独立自足的规则体系加以研究”[11]的人看来，对于将本来运用于行政管理等学科的风险监管原理引入到我国食品安全风险监管法制改革上来的做法，或许会感到不适应。然而，有识之士已经指出“这种行政法学极度的自我限制在今天已经妨碍了其自身的发展，甚至成为桎梏”。[12]基于这样一种前提性的认识，本文试图利用其他学科知识来破解当前我国行政法界在食品安全风险监管法制研究上不如意的境地，至少就该制度设计而言，打通行政法与其它学科之间的联系。

一、食品安全风险属性的两大模式之比较

食品安全风险属性是指食品安全风险所具有的性质和关系。食品安全风险属性的模式[13]是一种抽象的思维建构，它们是研究者透过对食品安全风险问题的经验分析，参考对现实因果关系的了解，并充分理解与运用现有有关食品安全风险的研究文献而进行的高度抽象。

分析我国现行有关食品安全风险监管的法律规范以及主要学者对食品安全风险监管的研究文献，[14]可以发现这样一个现象：它们通常以精算意义上的客观性作为食品安全风险的属性，并以此作为食品安全风险监管制度改革以及食品安全立法的前提条件。这种研究视角实质反映的观念是，从哲学角度而言，食品安全风险属性的模式具有唯一性。然而，人类学、社会学等其他学科对一般意义上的风险属性模式的研究表明，从哲学上讲，风险属性模式存在着现实主义与建构主义以及实证主义与相对主义之分。[15]比如，英国学者奥特卫与托马斯(Otway,Thomas)曾经指出风险属性之间存在着根本差异。他们认为，一种观点是将风险视为具有危险性质的物理属性，一种独立于主观价值的客观事实，能够被科学所解释、预测和控制。另一种观点则将风险视为具有社会建构的属性，而不是一种能够独立于评估主体的客观实体。[16]美国学者舒德尔——弗雷谢特(Shrader—Frechette)则直接提出了哲学上关于风险属性模式的两种观点——实证主义与相对主义。前者意为风险属性是一种纯粹客观性，可以通过数据收集和定量方法来进行全面的描述与分析；后者则指风险属性是一种主观性，是对个人经历中所遇到现象的纯粹主观反应。[17]

笔者认为，人类学等学科关于一般意义上的风险属性模式的研究成果，为我们科学认识食品安全风险属性提供了背景性知识。结合这些学科的研究成果以及我国食品安全事件的经验，可以将食品安全风险属性抽象为两大模式，即现实主义模式和建构主义模式(为表述简洁起见，以下简称现实主义模式和建构主义模式)。其中，确定变项是运用这一模式分析方法的关键。[18]显然，变项的选择体现了笔者的价值取向，即确保用以调整食品安全风险监管的法律制度能够最大限度地降低食品安全风险问题的复杂性，有效解决食品安全风险问题的不确定性和模糊性，以便从一个新的角度来增强食品安全风险监管的合法性。[19]为此，构成这两种模式的变项为：认识食品安全风险之逻辑起点、评价食品安全风险负面后果之因素以及确定食品安全风险负面后果之方法。以下，围绕这三大变项，比较食品安全风险属性的两大模式。

(一)认识食品安全风险之逻辑起点

依据形式逻辑的一般原理，由于食品安全风险属性体现为一种关系，[20]因而分析作为这种关系的逻辑起点就成为考察食品安全风险属性的首要方面。我们可以很自然地发现，就认识食品安全风险的逻辑起点而言，食品安全风险属性的两大模式呈现出直接对立的情势。现实主义模式以食品安全风险现象本身作为认识的逻辑起点。以这样一种逻辑起点来认识食品安全风险属性，意味着食品安全风险是一种客观存在。它们是不以人的主观意志为转移的，是真实的和可以观察到的事物。在人们所观察到的食品安全风险与作为现实的食品安全风险之间存在着一种镜与像的关系。如果从本体论的哲学角度来分析，则属于实在论，即食品安全风险是外在于人们的社会实体。在我国现行食品安全法律规范中，将食品安全风险预设为一种客观实在或自然现象的例子比比皆是。比如，《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《食品安全法实施条例》)第62条对食品安全风险评估的界定(这里的评估是指对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响所进行的科学评估)[21]就将食品安全风险预设为一种客观实在。事实上，这样一种食品安全风险属性观是以工程、保险和统计意义上的风险属性观为依据的。美国学者摩根(Morgan)是其中的一位代表。[22]

与现实主义模式的逻辑起点相反，建构主义模式的逻辑起点不是食品安全风险现象本身，而是食品安全风险的感知者和承受者。换言之，该模式将广大消费者等主体作为认识食品安全风险的逻辑起点。以这样一种逻辑起点来认识食品安全风险属性，就将食品安全风险视为是由广大消费者、新闻媒体等主体所编造的人工制品，即现代社会所面临的食品安全风险并不是一种客观实在，在相当程度上，它们是由社会定义和建构的。如果从本体论的哲学角度来分析，则体现强烈的唯名论倾向。由此可见，食品安全风险不单纯是自然现象，而更是社会事件，它是伴随着社会的和心理的过程，是人们的心智产物。我国2008年奶粉行业中的“三聚氰胺”事件所引发的连锁反应则较为典型地体现了食品安全风险的心理和社会属性。根据上海市食品协会的一份调查，仅上海市而言，“三聚氰胺”事件对上海整个食品行业的影响都很大，包括甜食、休闲食品行业等都受到了不小的冲击，很多以奶粉作为原料的甜食、休闲食品品牌深受其害，最严重的就是消费者开始对乳品行业不信任，已经产生了恐慌情绪，一时间闻“奶”色变。一些与该事件虽然无甚关系，但选用了奶制品作为原料的涉奶食品企业的生产、销售都出现同比三成以上的暴跌。[23]同样，这样一种食品安全风险属性观是以人类学和社会学意义上的风险属性观为依据的。以美国学者玛丽·道格拉斯(M. Douglas)和维尔达沃斯基(A. Wildavsky)为代表的人类学学者的观点，[24]以及德国社会学家尼古拉斯·卢曼(N.Luhmann)等人提出的风险系统理论[25]等都可以作为佐证。根据他们的观点，风险的重要性不在于风险本身，而在于风险的附着对象。[26]

(二)评价食品安全风险负面后果之因素

虽然食品安全风险属性的两大模式通常都会认为食品安全风险可能对人体健康造成负面后果，但对于评价这种负面后果的因素，两大模式相去甚远。与将食品安全风险视为一种客观实在相匹配，现实主义模式从单一的物质维度来评价食品安全风险的负面后果，并经常以累计死亡或受伤人数来测量物质性危害后果，即计算某一特别食品安全事件可能导致的总的死亡或受伤人数，随后与这种食品安全事件发生的可能性相乘。它的特点是忽略评价食品安全风险负面后果所产生的背景：死亡(受伤)就是死亡(受伤)，无需考虑死亡(受伤)的背景，死亡(受伤)是评价食品安全风险严重程度的主要度量。对于其他因素，比如，食品安全风险的分布是否平等、食品安全风险是否是人们自愿遭受等，则被排除在这一模式的视野之外。

同样，与将食品安全风险视为一种社会建构相匹配，建构主义模式则从多个维度来评价食品安全风险的负面后果。该模式认为，物质性维度虽然是评价食品安全风险负面后果的重要方面，但并不是唯一方面，甚至不是最重要的方面。伦理的维度、政治的维度以及心理的维度在评价食品安全风险的负面后果方面同样重要。[27]除了累计死亡或受伤人数外，建构主义模式至少还会考虑这些因素：食品安全风险是否①具有灾难性、可控性、平等分布、影响下一代人；②是否涉及对广大消费者的无法弥补的或长期的损害；③是否集中到那些可以识别的、无辜的或在传统上就属于弱势者的身上，比如，婴幼儿、老年人和孕妇，这一点与公共道德思想具有密切联系；④为广大消费者所熟悉的程度；⑤能够导致广大消费者的恐慌程度。由此可见，就评价食品安全风险负面后果之因素而言，建构主义模式认为，这种负面后果与多个维度相联系。广大消费者根据对食品安全风险的认知，而不是根据一个客观的食品安全风险情形或对食品安全风险的科学评估来对食品安全风险负面后果作出反应。显然，建构主义从多个维度来评价食品安全风险负面后果与其在本体论上的“唯名论”倾向密切相关。从实践中来看，2003年欧盟科学指导委员会所发表的一份涉及食品安全风险治理的题为《关于在风险评估过程中为包容性的生活新品质关注设定科学框架的报告》[28]就体现了建构主义的要求。它指出，正式的食品安全风险评估中应当包含生活质量的价值，比如，伦理问题和消费者的认知问题，消费者的营养效能、生态影响、农场和企业中的职业健康问题，对消费者健康的促进问题等。

(三)确定食品安全风险负面后果之方法

与第二个变项相联系，两大模式对于确定食品安全风险负面后果之方法也相去甚远。现实主义模式假设一种“规律论”，即可以用通则式的术语来解释食品安全风险的负面后果。据此，它一般使用保险精算方法、基于大量的食品安全事件的数据和数学上的模型与假设来确定食品安全风险的负面后果。为其奉为圭臬的公式是：食品安全风险(R)=损害的程度(H)X发生的可能性(P)。该公式的特点是使用定量的技术，以一种总体性度量来判断食品安全风险，如在特定时间内，某一食品安全事件将会造成的受伤或死亡人数，并以一个统一的单位来衡量损害大小，比如，金钱数额。因此，如果某一食品安全事件发生的可能性越高，发生之后能够用金钱衡量的损失越大，那么其风险就越高；反之，则越低。显然，这些方法是依据客观上可以测量的损害来评价食品安全风险的负面后果。因而，它们是以结果为导向的，是一种线性思维方式，主要优点是具有可证实性和可操作性。如果从知识类型上来分析，它们主要涉及自然科学如数理统计、以及实证的、精致的经济学知识，比如，计量经济学。

与现实主义模式持有“规律论”的假设不同，建构主义模式则秉持“个例化”假设来确定食品风险负面后果，即拒绝通则方式，而是主张不同的主体可以采用各类定性或定量的方法来判断食品安全风险负面后果。这些多元方法具有反思和诠释功能，承认广大消费者的经验与默会知识的重要性。比如，可得性启发，即最容易被人们所想起的食品安全事件通常被认为经常会发生，结果是不适当地扩大该食品安全事件的负面后果，而低估相对缺乏戏剧性原因所导致的食品安全风险的概率。笔者认为，自2008年奶粉行业中的“三聚氰胺”事件之后，我国消费者对国产奶粉信任度不断降低以及国产奶粉市场占有量一直下滑，与消费者使用可得性启发的方法来判断我国奶粉风险的负面后果有一定联系。又如，价值定性分析方法，即根据不同主体对某一食品安全风险的态度、理解、感受等主观性标准来判断该食品安全风险的负面后果。由于不同主体的价值偏好具有多元性，因而关于某一食品安全风险的负面后果也因主体价值观的不同而不同。[29]比如，人们往往重视使用非传统的方式——合成、调制、勾兑、添加——生产的食品风险的负面后果，像勾兑酱油、勾兑醋、味千拉面汤、肯德基醇豆浆、一滴香与化学锅底、老酸奶、牛肉膏调味的肉，而轻视天然或传统食品风险的负面后果，这与人们所持的对技术的价值观有很大的关系。如果从知识类型上来分析，建构主义模式在确定食品安全风险负面后果的方法时主要涉及经验的知识、直觉知识以及想象知识等，带有反思性和诠释性意味。

二、两大模式对食品安全风险监管的隐含意义

尽管管理学等其他学科学者已经认识到不同模式的风险属性意味着选择不同类型的风险监管手段，除前述德国社会学家乌尔里希·贝克的观点之外，英国著名风险管理学者奥特温·伦内(Ortwin Renn)更是精辟地断言，如果风险被看成某一事件或活动的客观属性，并被作为明确的有害效果的概率而加以衡量(现实主义模式的风险属性)，那么政策暗示就很明显——按照危害概率和大小的“客观”标准来管理风险并首先分配资源去降低最大风险。如果相反，风险被视为一种文化或社会建构(建构主义模式的风险属性)，风险管理活动将按照不同的标准制定，且优先权应当反映社会价值和生活方式偏好。[30]然而，我国法学界特别是研究食品安全风险监管法律制度的学者，并没有将其他学科的这种重要发现作为我国食品安全风险监管法制改革的指示器。[31]现有关于食品安全风险监管法制改革的代表性研究成果，以及食品安全的主要法律规范，通常以食品安全风险属性的客观性作为前提假设。它们不太关注食品安全风险属性的建构性对食品安全监管法制改革的意义，人为地忽视了食品安全风险所具有的科学上的不确定性和价值上的模糊性，并简化了食品安全风险监管的复杂性，由此所形成的监管方案并不能恢复广大消费者对现行食品安全监管法制的信任，也不能增强食品安全风险监管的合法性。笔者认为，为了更加透彻地认识和分析这种失衡现象，有必要较为系统和完整地阐述食品安全风险属性的两大模式对食品安全风险监管的隐含意义。为此，下文将以食品安全风险监管的五个主要环节作为切入点来具体分析。

(一)食品安全风险议题之形成

食品安全风险议题的形成是食品安全风险监管的第一个环节，它是指确定什么问题构成食品安全风险，从而需要行政机关优先监管。在风险议题形成这一环节上，食品安全风险属性两大模式所隐含的意义是完全不同的。由于现实主义模式认为食品安全风险是一种客观实在，是可以通过相应的科学分析方法加以确定的，因而，行政机关如果在该模式指导下来形成食品安全风险议题，那么通常会将已经具有科学上确定的危害性的食品安全风险或者根据特定时期和特定地区的某一或某类食品安全事件发生频率及其所造成损害的数据作为食品安全风险的议题。显然，这些食品安全风险议题具有相当的明确性。在实践中，行政机关所形成的食品安全风险议题往往体现了该模式的要求。比如，国务院办公厅于2011年4月20发布了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》(国办发[2011]20号)，将打击食品中的违法添加非食用物质和滥用食品添加剂作为2011年度我国食品安全监管部门的重要工作任务。[32]国务院之所以在2011年4月20日将违法添加非食用物质和滥用食品添加剂确定为食品安全风险监管重要议题，这是因为从2011初以来，新闻媒体密集曝光了我国食品行业中的违法添加非食用物质和滥用食品添加剂的情况，特别是2011年4月初发生在上海的有色馒头事件，[33]促使国务院认识到该问题的严重性，需要行政机关分配资源优先监管。

相比之下，由于建构主义模式认为食品安全风险是一种社会建构，物质性维度并不是判断食品安全风险负面后果的主要因素，因而，行政机关如果在这一属性模式指导下来形成食品安全风险议题，那么对于某一或某类食品安全风险的负面后果，即使科学上尚未确定，但广大消费者反应强烈，专家之间也存在争议，行政机关也应当将之纳入风险议题。比如，抗病虫的转基因食品安全风险问题。对于转基因食品安全风险的危害，在科学上存在不确定性。同时，不同国家和地区的人们，甚至是同一国家和地区的不同群体，对抗病虫的转基因食品安全风险的负面后果的理解相差甚远。比如，美国和加拿大绝大多数消费者接受抗病虫的转基因食品，而欧洲国家的消费者，特别是英国的绝大多数消费者则强烈抵制抗病虫的转基因食品。[34]相同情况也发生在我国。根据凤凰网一项针对我国食品中是否应当大胆使用转基因的网上调查表明，截止2011年12月30日，在受调查的1300人中，大约90%的网民认为，转基因食品存在潜在风险，反对我国食品大胆使用转基因技术。而10%左右的网民坚持认为，转基因食品安全危害可以忽略，支持我国食品大胆使用转基因技术。[35]然而，让人感到遗憾的是，对于转基因食品安全风险问题，我国食品安全风险监管机关至今未给予足够重视。

(二)食品安全标准之制定

由于食品安全标准是行政机关监管食品安全风险的依据，是食品生产经营者生产和加工符合安全标准的食品的依据，也是广大消费者判断食品是否具有安全性的重要依据，[36]因而属于食品安全风险监管的一个重要环节。同样，在标准制定环节上，食品安全风险属性的两大模式所隐含的意义也相去甚远。

由于现实主义模式从食品安全风险现象本身来认识食品安全风险，并以单一的物质性维度来判断某一食品安全风险的危害性，因而，行政机关如果在该模式指导下来制定食品安全标准，那么通常不会考虑广大消费者的心理感受、文化价值观以及消费方式偏好。而由于建构主义模式从食品安全风险感知者角度来认识食品安全风险，并以多种维度来判断某一食品安全风险的危害性，因而，行政机关如果在该模式的指导下来制定食品安全标准就需要兼顾多种因素。他们应当考虑不同地区公众的消费习惯、广大消费者的心理感受、道德和文化价值观等。这就将制定食品安全标准的过程复杂化，行政机关也难以使用一项统一标准适用于全国。

2011年11月至12月间，国人对乳品新国标的争议在很大程度上体现了不同群体对乳品风险的属性持有不同的观点。乳品新国标之所以陷入舆论质疑的漩涡，关键在于两个核心数据的变化，即生乳标准每毫升细菌总数由2010年前的不超过50万个提高到200万个，蛋白质含量由最低每百克2.95克下调至2.8克，前者比美国、欧盟标准高出20倍，后者则远低于发达国家3克以上的标准。[37]原卫生部及其聘请的食品专家支持乳品新国标，认为根据风险评估的结果，新标准能够保证消费者健康，并否认企业绑架乳品标准。广大消费者和部分媒体与专家则质疑乳品新国标，认为国家片面维护企业利益，牺牲公众健康特别是下一代的健康，乳品标准被大企业所绑架。[38]从原卫生部及其聘请的食品专家所主张的观点中可以发现，他们对乳品风险的属性持一种现实主义模式的观念。在他们看来，虽然原卫生部对生乳标准每毫升细菌总数以及最低每百克蛋白质含量都作了调整，但经过对依据新标准所生产的生乳的风险评估，认为人体可以接受，并不会对人体健康带来负面影响。而他们所说的风险评估，就是根据《食品安全法实施条例》第62条的规定，对依据新标准所生产的生乳的生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响所进行的科学评估，显然也是以现实主义模式的风险属性观为基础。

从广大消费者和部分媒体与专家所主张的观点中可以发现，他们对乳品风险的属性持一种建构主义模式的观念。这些人并不接受原卫生部的观点，[39]他们首先考虑的是生乳风险的公平分配问题，认为政府官员和生乳企业可以享用特供乳品，广大普通消费者只能食用低标准的乳品，却承受食用低标准的乳品所带来的成本；他们也考虑中国人与美国和欧盟人的平等问题，至少在食用乳品这一事项上，中国人被矮化了；他们难以接受中国社会虽然在进步，但乳品标准却在倒退的现实；他们也埋怨大企业参与新乳品标准的制定，但广大消费者却被排除在外，政府为片面追求GDP，采纳企业的意见而牺牲广大消费者健康权和知情权，未能对民主社会的整体需求有一个清晰的认识和反应等。显然，对于制定何种程度上的生乳标准才能确保生乳品风险能为社会所接受的问题，对广大消费者而言，物质性维度并不是最重要的，对公平的心理感受、受到行政机关尊重的程度以及对参与乳品标准制定过程的民主需求等维度同样重要，而这些维度正是建构主义食品安全风险属性观的应有之意。

(三)食品安全风险评估

食品安全风险评估是对特定食品或食品添加剂可能对人体造成的负面后果进行的定性或定量分析，是食品安全风险监管的基础性步骤。同样，在此环节上，食品安全风险属性的两类模式所隐含的要求迥然不同。

现实主义模式认为，食品风险评估是监管机关及其聘请的专家运用定量的技术分析方法来发现客观存在的食品或食品添加剂的危害性后果及其发生概率的过程。在该过程中，评估专家根据可以证实的统计数据来科学地判断物质性的危害后果与产生原因之间的因果关系。对于评估中所涉及的价值判断，则外在于评估问题。当风险评估程序结束之后，这些问题自然会被解决。显然，如果从类型上来分析现实主义模式所主张的风险评估过程，则属于“实验范式”的评估。它以预测和控制为目的，追求一种“直线的因果关系”，[40]评估专家必须严格遵守价值中立的态度，而风险评估结果需到达到自然科学那样的精确性和可控性，对于评估专家的主观信念以及作为食品安全风险承受者的消费者的感受则完全被忽略。

建构主义模式则强调，广大消费者、利害关系人以及评估专家等主体的价值判断渗透于食品安全风险评估的各个步骤，特别是评估专家所抱持的理论、假设、架构或背景知识会影响评估的结果。即使被现实主义模式视为科学问题的有关食品安全风险证据的收集、分析、说明、解释、评价等活动，也不可避免地依赖于评估专家的价值判断。因此，该模式将食品安全风险评估视为一个社会政治过程，重视对不同主体的价值和伦理的评价与分析。评估专家事先并不预设评估标准或倾向性结论，而是与利害关系人和广大消费者接触访谈，将他们的价值立场列入报告，并作真实记录。对某一食品安全风险的危害后果的识别，这一模式提出了“关注度”评估，以区别于现实主义模式的“物质性评估”。[41]从所使用的方法来看，该模式重视质化的途径，比如对食品安全风险承受者的深度的调查访问和密切的观察以及开放式的访问。这类似于“民族志”的叙述方式，期待能够深入他们的世界观，借以了解其价值立场，并以现象学、符号互动论和俗民方法学的理论作为此类方法的基础。同样，如果从类型上来分析建构主义模式所主张的风险评估过程，则属于“自然论范式”[42]的评估。它以了解和诠释为目的，采取一种整体的关照方法，企图捕捉住整个食品安全风险评估过程的复杂性和丰富性，追求一种“互为的因果关系”。

2010年，我国食品安全的一个重大议题——面粉增白剂存废之争(化学物质过氧化苯甲酰、过氧化钙的俗称)——可以视为食品安全风险属性的两大模式在风险评估问题上的激烈碰撞。主张使用方和主张禁用方通过媒体的一番唇枪舌战，终因原卫生部于2010年12月14日就撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙公开征求意见而暂告停歇。原卫生部于公开征求意见过程中发布的《关于拟撤销食品添加剂过氧化苯甲酰和过氧化钙的相关情况》(以下简称《相关情况》)，以权威的官方信息宣布了国内外关于在面粉中使用过氧化苯甲酰的安全限量标准，以及在此限量下使用的安全性，这是具有科学意义的评估结论。[43]它体现了现实主义模式的要求，也是主张使用方的主要依据。

然而，既然依据科学评估，限量使用是安全的，原卫生部为何又要彻底废除呢？[44]它给出的理由有三：①我国面粉加工业现有的加工工艺能够满足面粉白度的需要，已无使用过氧化苯甲酰的必要性；②消费者普遍要求小麦粉保持原有色、香、味和营养成分，追求自然健康，尽量减少化学物质的摄入，不接受含有过氧化苯甲酰的小麦粉；③在现有国家标准规定的添加限量下，现有加工工艺很难将其添加均匀，容易造成含量超标，带来质量安全隐患。其中，理由①涉及面粉加工工艺与面粉白度的关联，理由②诉诸消费者的价值偏好，皆与面粉增白剂安全性的科学评估无关。这里，理由①和②特别是理由②实质上反映了建构主义模式的要求。

(四)食品安全风险沟通

食品安全风险沟通作为食品安全风险监管的有机组成部分，通常是指通过一定的平台，如互联网、监管机关、新闻媒体、消费者和食品生产经营者等主体之间交流和传播关于食品安全风险的信息活动。在风险沟通这一环节上，食品安全风险属性的两类模式所隐含的意义同样存在重要差别。[45]

现实主义模式隐含着一种单向的、直线型的及封闭性的风险沟通模式。该沟通模式以这样一种假设为出发点：由于食品安全风险的复杂性、不确定性和模糊性，大多数消费者对食品安全风险的科学知识理解甚少，只有食品安全风险监管机关及其聘请的专家才能运用定量的技术分析方法来测量食品安全风险的概率和严重性。因而，食品安全风险监管机关及其聘请的专家是关于食品安全风险的正确信息的支配者和掌握者。这一假设其实就是风险属性的现实主义模式在逻辑上的自然延伸。它将食品安全风险监管专家置于沟通者的主导地位，而不是广大消费者。这样一种食品安全风险沟通模式的目标是，通过食品安全风险监管机关及其聘请的专家的说服来产生一种理性的消费者。它的关注点是对一个被动的接受者的沟通效果，而不是沟通发生的背景及食品安全风险信息传播者与接受者作为共同的参与者而建立一种信任关系，并没有强调广大消费者也能够提升食品安全风险沟通的质量。因而，这种食品安全风险沟通模式不是一种互动和开放的程序，而是一种单向的和封闭的命令行为。如果从人性论的角度观之，在现实主义模式所隐含的风险沟通中，利害关系人与广大消费者是被动的，是受权力者控制的对象，他们成了“无名”或毫无主见的人。食品安全风险监管机关的工作人员及其聘请的专家与其之间的关系属于功能性的、交易性的“他们关系”互动。

建构主义模式则隐含着一种双向的、开放的风险沟通模式。这一沟通模式以这样一种假设为出发点，在不同的社会背景下行动的人，对于食品安全风险具有明显不同的观念，对于食品安全风险情景的事实知识和评价性判断的要求也是明显不同的。被某一食品安全风险所影响的各类主体(主要是消费者)需要食品安全风险监管专家的信息，同样重要的是，食品安全风险监管专家也需要消费者的信息，这两类信息并不存在优劣之分。因此，食品安全风险沟通是这样一种程序，即试图在具有不同的食品安全风险知识的团体、个体与食品安全风险监管机关及其聘请专家之间建立对话，发展专家与广大消费者之间共享的理解及产生相互的意义。显然，这一假设是食品安全风险属性的建构主义模式在逻辑上的自然延伸。这样一种双向的、开放的食品风险沟通模式的实质是具有不同利益诉求的主体去定义和建构食品安全风险的过程。这个过程包含着广大消费者对食品安全风险监管机关权威的重新认识，以及对食品安全风险监管权力的重新认定。它的目的不仅仅是食品安全风险信息的告知或引导，而是通过交流来重新塑造食品安全风险监管机关及其聘请的专家与广大消费者之间稳定的社会关系，维持彼此信任关系。它的主要产物不是食品安全风险信息，而是在沟通过程中所发生的各类社会关系的质量。如果从人性论的角度观之，在建构主义模式所隐含的风险沟通中，利害关系人与广大消费者是自主的、积极的，甚至超脱了自我为中心的需求，主动关心他人、国家和社区的公共利益。食品安全风险监管机关的工作人员及其聘请的专家与其之间的关系属于包容性的“我们关系”互动。

然而，让人遗憾的是，在现实中，我国的食品安全风险监管机关及其聘请的专家习惯于一种单向的、直线型的及封闭性的风险沟通模式，将广大消费者视为需要“驯化”的对象。比如，在2010年8月的“圣元奶粉致女婴性早熟”事件中，虽然原卫生部通过召开新闻发布会的形式，向媒体公布了婴儿乳房早发育与食用圣元乳粉无关这样一个结论，但作为该事件的家长和公众对原卫生部的结论充满疑问。比如，苏州某检测机构就表示，将免费为孩子家长检测奶粉激素含量。姓王的一位先生将把奶粉样本送往该机构做检测，“我要自己送检奶粉，并将结果公布于众”。他还与十几名性早熟孩子的家长取得联系，部分家长对原卫生部的结果仍表示怀疑。[46]其中的原因与原卫生部门沟通此次食品安全风险信息的方式有很大关系。对于媒体和家长的一些疑问，原卫生部并没有给予充分地回应或者展开比较充分地交流与沟通。例如，由于我国奶粉行业大量存在激素催奶的现象，但国家质监部门和企业又不检测激素含量，那么又如何确保奶粉中激素的含量是正常的？如果奶粉中含有雌激素，多少含量的标准，会引起婴儿性早熟？这些问题，原卫生部却没有给予回应。它只是简单地通报，圣元乳粉中未检出外源性性激素，而内源性雌激素和内源性孕激素的检测值符合国内外文献报道的含量范围。[47]显然，原卫生部这样一种“独角戏式”的沟通方式难以取得公众的信任。

【作者简介】
戚建刚，法学博士，中南财经政法大学法学院教授。

【注释】
*本文获2011年度教育部“新世纪优秀人才支持计划”(NECT—11—0745)、教育部人文社会科学研究青年项目“合作式食品安全风险规制及其法制化研究”(11YJC820092)以及北大法学院沈岿教授主持的国家社科基金“风险治理视野下食品安全法治研究”(11BFX096)的资助。
[1]比如，因2008年“三鹿毒奶粉”事件，国务院在数日内就废除食品监管领域已经施行十几年的食品质量免检制，代之以全面抽检制。参见《国务院办公厅关于废止食品质量免检制度的通知》(国办发[2008]110号，2008年9月18日)。又如，2011年12月，重庆市实施《重庆市质量技术监督局食品生产加工环节食品生产加工违法行为连坐制暂行规定》，它规定了食品安全五大连坐制，企业违规将追责整条产业链。
[2]比如，2009年，国家废止了《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称《食品卫生法》)，并重新制定食品安全领域的基本法律——《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)。
[3]比如，2011年5月27日，央视“经济半小时”的《食品安全在行动》栏目组对7个食品安全风险监管部委的工作人员所作的关于“中国食品安全的现状”的调查表明，如果以5分作为满分，那么有64%的人选择了4分，32%的人选择了3分，只有4%的人选择了2分及以下。参见刘岩：“食品安全在行动：中国政策论坛(上)”，//jingji.cntv.cn/20110528/100665.shtml，最后访问日期：2013年7月31日。
[4]比如，2013年1月5日，在由国务院食品安全委员会办公室和中国科协指导、中国食品科学技术学会主办的2012年公众关注的食品安全热点点评媒体沟通会上，来自各行业的权威专家对2012年12大食品安全热点问题进行解读后认为，2012年中国食品安全总体向好，真正属于食品安全事件问题的为极少数。参见沈静文：“2012食品安全热点解读：12起事件仅2起属食品安全”，//finance.chinanews.com/cj/2013/01—05/4460459.shtml，最后访问日期：2013年7月27日。
[5]比如，国人青睐洋奶粉就是一个典型的例子。调查显示，2008年三鹿问题奶粉事件之后，国有品牌奶粉市场占有率不断下降，2011年进口奶粉市场占有率超过50%，2010年我国亏损的乳制品企业有181个，亏损面达21.9%。参见央视“新闻30分”：“调查显示：七成受访者不选择国产奶粉”，//www.chinanews. com/life/2011/02—28/2871580.shtml，最后访问日期：2013年6月30日。又如，2013年1月1日，由中国社会科学院社会发展战略研究院与中国社会科学出版社共同发布的“2012中国社会态度与社会发展状况调查”表明，2012年城镇居民最不满意物价水平和食品安全。参见庄建：“调查称城镇居民最不满意物价水平和食品安全”，//finance.sina.com.cn/china/20130102/083614171527.shtm，最后访问日期：2013年6月6日。
[6]比如，2011年3月的“痩肉精事件”和2011年12月的“蒙牛乳业致癌物超标事件”等。
[7]See Peters，E. and Slovic，P.，“The Springs of Action： Affective and Analytical Information Processing in Choice”，vol.26 Per s. Soc. Psychol. Bull.,1465—1475(2000).
[8]See Rucheishaus，W. D.，“Trust in Government： a Prescription for Restoration”，The Webb lecture to the National Academy of Public Administration , No.15，p.2(1996).
[9]参见(英)安东尼•吉登斯：《失控的世界》，周红云译，江西人民出版社2001年版，页3。
[10]See Ulrich Beck., Risk Society： Tozvards a Nezv Modernity，Trans, by Mark Ritter，Sage Publications，1992，p.34—35.
[11](英)P.莱兰、G.安东尼：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007版，页5。
[12](日)大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008版，页1。
[13]模式也称为理想类型。对于该方法的详细论述，参见(德)马克斯•韦伯：《社会科学方法论》，韩水法等译，中央编译出版社2002年版，页19。
[14]比如宋华琳：“风险规制与行政法学原理转型”，《国家行政学院学报》2007年第4期；信春鹰主编：《中华人民共和国食品安全法解读》，中国法制出版社2009年版，页42—45；石阶平主编：《食品安全风险评估》，中国农业大学出版社2010年版，页2—10。其他领域的风险规制研究也存在类似问题。比如，金自宁：“作为风险规制工具的信息交流”，《中外法学》2010年第3期。赵鹏：“我国风险规制法律制度的现状、问题与完善”，《行政法学研究》2010年第4期。当然，也有例外，比如，沈岿：“风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为例”，《浙江学刊》2011年第3期。然而，该文并没有从建构主义角度来立论。
[15]对一般意义上的风险概念的不同属性进行更为详细的论述，参见戚建刚：“风险概念的模式及对行政法制之意蕴”，《行政法论丛》2009年第12期。
[16]See Otway, H. J. and K.Thomas，“Reflections on Risk Perception and Policy”, Vol.2, Risk Analysis, No.2，69-82(1982).
[17]See Kristin S. Shrader—Frechette，Kisk and Rationality： Philosophical Foundations for Populist Reforms，University of California Press，1991,pp.29—46.
[18]参见沈岿：《平衡论：一种行政法认知模式》，北京大学出版社1999年版，页50—51。
[19]对于行政法上的合法性的探讨，参见王锡锌：“依法行政的合法化逻辑及其现实情景”，《中国法学》2008年第5期。也可参见沈岿：“因开放、反思而合法”，《中国社会科学》2004年第4期。
[20]参见金岳霖主编：《形式逻辑》，人民出版社2002年版，页15。
[21]沈岿，见前注〔14〕。
[22]See M. Granger Morgan，“Probing the Question of Technology—Induced Risk”，vol.18，IEEE Spectrump，54—58(1981).
[23]参见戚建刚：“极端事件的风险恐慌及对行政法制之意蕴”，《中国法学》2010年第2期。
[24]See Douglas, M. and Wildavsky,“A Grid—group Theory and Political Orientations： Effects of Cul- tural Biases in Norway in the 1990s”, Vol.23， Scandinavian Political Studies,(1991),pp.217—244.
[25]See N. LuhmannSociological Theory，de Gruyter Press，1993，pp.62—65.
[26]See M. Douglas and A. Wildavsky, Risk and Culture, University of California Press,1982, p.5.
[27]参见杨小敏：“我国食品安全风险评估模式之改革”，《浙江学刊》2012年第2期。
[28]See EU Scientific Steering Committee, Report on Setting the Scientific Frame for the Inclusion of New Qualify of Life Concerns in the Risk Assessment Process，April 2003，European Commission ( DG SNCO), //ec.europa.eu/food/fs/sc/ssc/out362_en.pdf,最后访问日期：2013年11月12日。
[29]See Wildavsky，A and Dake，K.，“Theories of Risk Perception： Who Gears What and Why?”， Vol.119, Daedalus, No.4，41—60(1990).
[30]参见(英)谢尔顿•克里姆斯基，多米尼克•戈尔丁编著：《风险的社会理论学说》，徐元玲等译，北京出版社2005年版，页60。
[31]值得一提的是，英国著名学者伊丽莎白•费雪在建构“商谈—建构”范式与“理性—工具”范式来观察法律、公共行政和技术风险的关系时，就将前一种范式中的“技术风险”视为建构意义上的风险，而后一种范式中的“技术风险”视为客观意义上的风险。参见(英)伊丽莎白•费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，页42—45。
[32]参见国务院办公厅：“关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知”，//www.gov.cn/zwgk/2011—04/21/content_1849726.htm，最后访问日期2013年11月12日。
[33]参见王有佳等：“质检总局：严查染色慢头”，//news.xinhuanet.com/politics/2011—04/13/c_121298362.html，最后访问日期：2013年5月12日。
[34]参见沈孝宙编：《转基因之争》，化学工业出版社2008年版，页27—28。
[35]参见凤凰网：“中国应不应该大胆使用转基因技术”，//pk.news.ifeng.com//?_c=pk&_a=commandPK&pid=470，最后访问日期：2013年5月12日。
[36]参见戚建刚：“我国食品安全风险规制模式之转型”，《法学研究》2011年第1期。
[37]参见中国食品科技网：“从明治奶粉召回门看中国乳品新国标”，//www.tech—food.com/news/2011—12—7/n0667327.htm，最后访问日期：2013年11月12日。
[38]相关争议可以参见贾茹：“卫生部：乳品新标准只高不低不可能被企业绑架”，//news.southcn.com/z/2011—12/04/content_34329209.htm，最后访问日期：2013年6月2日。云无心：“那些被误毒的食物——2011问题食品事件盘点”，//www.infzm.com/content/67069，最后访问日期：2013年6月2日。
[39]相关观点可以参见沈建华：“生奶国标讨论：但愿不是打酱油”，//opinion.china.com.cn/opinion_19j9619.html，最后访问日期：2012年6月2日。傅蔚冈：“企业起草，乳品国标如何才让人信服”，//pinglun.eastday.com/p/20110712/ula5991624.html，最后访问日期：2012年12月2日。
[40]See Donald T. Campbell and Julian Stanley, Experimental and Quasi—Experimental Designs for Research，Houghton Mifflin Company Press，1963，pp.13—23.
[41]对“关注度”评估的详细论述，参见戚建刚：“食品危害的多重属性与风险评估制度的重构”，《当代法学》2012年第2期。
[42]See Michael Quinn Patton，Utilization Focused Evaluation, Kluwer Academic Publishers，2003， pp.l—22.
[43]沈岿，见前注〔14〕。
[44]2011年3月1日，原卫生部等6部门作出《关于撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙的公告》(2011第4号)，规定从2011年5月1日起，禁止在面粉生产中添加过氧化苯甲酰、过氧化钙。
[45]对于一般意义上的不同属性的风险概念模式所隐含的不同类型的风险沟通要求，戚建刚，见前注〔15〕。
[46]参见叶洲、王奕：“一名婴儿父亲怀疑调查结果欲自行送检奶粉”，//news.sina.com.cn/h/p/2010—08—16/022020903396.shtml，最后访问日期：2013年6月2日。
[47]参见陈旭：“圣元奶粉陷早熟门，奶粉乱象待解”，//info.yidaba.eom/z/synfzsm/，最后访问日期：2013年6月2日。

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