城市房屋拆迁中的公房房屋承租人及其补偿安置

城市房屋拆迁中的公房房屋承租人及其补偿安置
在城市房屋拆迁中，如何对被拆迁房屋承租人（以下简称承租人）进行补偿安置一直是拆迁工作的难点之一。这是因为：其一，形成租赁关系的原因比较复杂，有因政策原因形成的，有因市场原因形成的，不同原因形成的租赁关系导致承租人的权利义务有重大差异。其二，拆迁出租房屋涉及到拆迁人、被拆迁人、承租人三方之间的权利义务，其法律关系较为复杂。其三，补偿项目争议较大，哪些补偿项目属于被拆迁人，哪些补偿项目属于承租人，相关法律并未作出明确规定，实践中争议较大。“虽然承租人不是被拆迁房屋的所有权人，但拆迁活动也会影响他们的生产、生活，给其带来损失。同时，对住宅房屋而言，承租人往往属于经济实力相对较弱的群体，如果不能给予其利益强有力保护，有可能带来严重的社会影响，不利于社会稳定。”[i]因此，《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）在制度设计上“侧重于保护被拆迁房屋承租人的利益”[ii]。在实践中要做到充分保护承租人的合法权益，就必须准确理解承租人的概念，正确把握其法律地位。 
　　一、承租人的概念 
　　何为承租人，《拆迁条例》并未明确作出规定。《城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第五十三条规定：“房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”据此，房屋承租人可以理解为与房屋所有权人有房屋租赁关系的公民、法人或其他组织。在城市房屋拆迁中，承租人可理解为与被拆迁人有房屋租赁关系的公民、法人或其他组织。事实上，有的地方就是这样规定的，如杭州市人大颁布的《杭州市城市房屋拆迁管理条例》（2002年5月8日起施行）第四条第三款规定：“本条例所称房屋承租人，是指与被拆迁人具有租赁关系的单位或个人。”但有的地方如哈尔滨市政府颁布的《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》（2007年4月15日起施行）第四条第三款则规定：“本办法所称承租人是指与被拆迁人具有合法租赁关系的单位和个人。”上海市政府颁布的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（2001年11月1日起施行）、南京市政府颁布的《南京市城市房屋拆迁管理办法》（2004年2月1日起施行）等与哈尔滨的规定相同，都强调合法性。这就带来一个问题，即《拆迁条例》中所涉房屋租赁关系（以下简称租赁关系）是指事实上存在的租赁关系，还是指合法的租赁关系？抑或承租人的权利义务是否以其与被拆迁人存在着合法的租赁关系为前提？笔者以为要厘清这一问题就必须对租赁合同违法的原因及操作的可行性等进行分析。 
　　首先，《合同法》第十条规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。”、“根据法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。”《房地产管理法》第五十四条规定：“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”[iii]也就是说房屋租赁应当签定书面合同，口头形式和其他形式的房屋租赁合同是不符合法律规定形式的，即口头形式和其他形式的房屋租赁合同属于形式不合法的合同。但由于各种原因在实际生活中形成了一些口头形式的房屋租赁合同，如果将此类租赁关系的承租人排除在外显然侵犯了承租人的合法权益，不利于房屋拆迁纠纷的解决。 
　　其次，如果租赁合同违反了地方法规、规章的规定或是违反了一些滞后的行政法规的规定，此时是否就对承租人不予补偿安置呢？如1983年国务院公布的《城市私有房屋管理条例》第二十二条规定：“机关、团体、部队、企业事业单位不得租用或变相租用城市私有房屋。如因特殊需要必须租用，须经县以上人民政府批准。”由此可见，未经县以上人民政府批准，机关、团体、部队、企业事业单位租用私房的合同无效，但这显然是与《合同法》等法律规定不一致的，而该条例直至2008年1月15日才被《国务院关于废止部分行政法规的决定》（国务院令第516号）予以废止。又如建设部于1995年颁布实施的《城市房屋租赁管理办法》第六条第一项规定“未依法取得房屋所有权证的”房屋不得出租，该办法目前仍在实施，但若依该办法将承租未依法取得房屋所有权证的承租人全部排斥在补偿安置范围外则显然不妥。因为当事人对房屋是否享有所有权与是否取得房屋所有权证是两码事，没有产权证，不等于当事人对房屋就没有所有权。《<A&NBSP;CLASS="BULE"&NBSP;HREF="HTTP: ? target="_blank" web www.chinalawedu.com 23250>物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”故对于当事人依法建造的房屋在“事实行为完成之日起，不动产物权即产生法律效力，无须先进行登记。”[iv]即不应把是否具有房屋所有权证作为评判房屋租赁合同是否合法的依据。从另一角度讲，就算租赁合同违反地方法规或规章的，也不能因此否定当事人享有的实体权利。 
　　再次，从操作层面上看，将实体不合法的租赁关系排除在外难以操作。如果有生效法律文书确认租赁关系不合法尚可处置，若无相关生效法律文书时，则难以处置。从拆迁纠纷的处置程序来看，可分为三个阶段：第一个阶段是拆迁人、被拆迁人、承租人自行协商阶段，此时让当事人自行判别其租赁关系的合法性显然勉为其难；第二个阶段是拆迁行政主管部门主持调解及进行裁决阶段，而根据法律规定，合同是否违法无效，应当由仲裁机构或人<A&NBSP;CLASS="BULE"&NBSP;HREF="HTTP: ? target="_blank" web www.chinalawedu.com 23243>民法院认定，拆迁行政主管部门是无权认定的；第三个阶段是复议诉讼阶段，但若当事人提起的是行政诉讼，则又涉及到民、行交叉的问题。 
　　所以，只要没有生效法律文书确认租赁关系不合法，则均应将承租人列入拆迁补偿安置考虑的范围，即不应当将合法性作为租赁关系的必要条件。事实上，如果拆迁当事人对租赁关系的合法性有争议的，可以向仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉。如果拆迁当事人申请仲裁或提起诉讼但尚未取得生效法律文书的、或拆迁行政主管部门认为租赁关系可能因侵害国家利益而导致无效的，则可参照《拆迁条例》第二十九条中关于产权有争议房屋的处置方法进行处理，所以将合法性作为租赁关系的前提条件实无必要。当然，这并不是说不合法租赁关系的承租人与合法租赁关系的承租人有同等的法律地位。笔者在这里所主张的是合法推定原则，即只要没有生效的法律文书确认其租赁关系不合法，就应当推定该租赁关系合法，只有这样才能充分保护承租人的合法权益。 
　　在理解承租人概念时，还有三个问题应当予以注意： 
　　第一，城市房屋拆迁中的承租人是否包括转租关系中的承租人？各地虽然对承租人的认识不一致，但在这一问题上却是高度的一致，即均将转租关系中的承租人排除在外。笔者认为将转租关系中的承租人排除在外是正确的。因为从实践来看，转租关系可分为两种：一种是经房屋所有权人认可的，另一种是未经房屋所有权人认可的。对前者而言，根据《合同法》第二百二十四条第一款的规定：“承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人转租的，承租人与出租人之间的租赁合同继续有效，第三人对租赁物造成损失的，承租人应当赔偿损失。”由于在此情况下，转租合同并不影响原来的租赁合同的效力，故只需对原承租人进行安置，而无须考虑转租关系中的承租人，若原承租人与转租关系中承租人有纠纷，则可另行通过民事诉讼等渠道解决。对于后者而言，根据《合同法》第二百二十四条第二款的规定：“承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。”此时产权人可以解除合同，也可以按原租赁合同履行，无论在哪种情况下，都与转租合同中的承租人无关，故无须将转租关系中的承租人列入拆迁当事人范围。 
　　第二，租赁关系的时点问题。由于在城市房屋拆迁评估等均以房屋拆迁许可证核发之日为基准日，对应于这一时点，租赁关系可分为三种，即在基准日前已经终结的租赁关系、在基准日未终结的租赁关系、在基准日后新形成的租赁关系。在基准日前已经终结的租赁关系的承租人不在拆迁补偿安置考虑范围内，这是显而易见的。同时由于《拆迁条例》第十二条明确规定：“拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动：……（三）租赁房屋”[v]，所以在基准日后新形成租赁关系的承租人也不应列入拆迁考虑的范围。即只有在房屋拆迁许可证核发之前已经形成，至房屋拆迁许可证核发时未终结的租赁关系的承租人才是拆迁当事人。 
　　第三，某些因历史原因形成的与被拆迁人没有租赁关系的房屋占用人可否归入承租人的范围？ 
　　这主要体现在落实私房改造退还政策时出现的一些问题。原城乡建设环境保护部颁布的《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》（〔85〕城住字87号）规定：“原属出租的房屋，只退产权，不负责腾退房屋。房管部门应协助住房与房主建立新的租赁关系，住户应向房主交纳租金，房主不得强撵住户搬家。”根据这一规定，在落实私房改造退还政策，实行的是只退产权，不退使用权，有的地方将其称为“带户发还”[vi]。这些承租人原来承租的是公房，但由于落实政策，将公房退还给私人，导致公房承租人变成了私房承租人，但其租金并不是租赁双方协商的，而是执行政府主管部门公布的标准租金[vii]。还有一部分原公房承租人并未与私房所有权人签定书面合同，有的甚至没有向私房所有权人缴纳租金，此种现象是因历史原因形成的，将其排除在外也不妥。客观地看：“由于长期实行住房实物分配制度，有许多房屋虽不符合房屋租赁的要件，但已形成了事实上的租赁。其表现为：（1）虽有租赁协议（或房屋分配单），但没有租赁期限。……（2）虽没有租赁协议，但也定期交纳租金。……（3）既没有租赁协议，也不交租金（主要是历史遗留问题）。对这些事实租赁，在拆迁时应当按照租赁房屋的拆迁补偿安置原则进行安置。”[viii]这些房屋的承租人或占有使用人的共同特征是最初占用或使用被拆迁房屋时是合法的。所以笔者认为，天津市政府颁布的《天津市城市房屋拆迁管理规定》（2007年5月1日起施行）第四条第四款规定：“本规定所称房屋承租人，是指与被拆迁人具有房屋租赁关系的单位和个人，包括历史形成的、实际租用被拆迁人房屋的单位和个人。”是符合实际的。 
　　至此，我们可以对承租人下一个完整的定义：城市房屋拆迁中的承租人是指与被拆迁人具有房屋租赁关系的单位和个人，包括因私房改造退还等历史形成的实际租用或占用被拆迁人房屋的单位和个人。 
　　可以看出，这一定义的核心是承租人对被拆迁房屋享有合法的占有使用权。换言之，承租人是否能获得拆迁补偿安置的依据不是其与被拆迁人之间是否存在着合法的租赁合同，而是其对被拆迁房屋是否享有合法的占有使用权。从操作层面看，以承租人是否对被拆迁房屋享有合法使用权为标准要比以承租人是否与被拆迁人之间存在合法租赁关系要容易得多。首先，占有使用是一种事实状态，容易判别。其次，若不属合法占有使用，则由被拆迁人举证，这样就免除了承租人的举证责任，有利于保护承租人的合法权益。 
　　二、承租人的法律地位 
　　要准确把握承租人的法律地位，就必须厘清房屋租赁权的法律属性。 
　　1、房屋租赁权是债权而非用益物权。 
　　房屋租赁权是债权还是用益物权，对确定承租人在拆迁中的法律地位有决定性作用。因为“用益物权是优先于所有权的物权。……如果所有人对标的物的占有、使用和收益，与用益物权人对标的物的占有、使用和收益两者之间发生冲突，则由用益物权人优先占有、使用和收益。”民法通则》第八十四条第一款规定：“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系，享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。”《合同法》第二百一十二条规定：“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。”据此，房屋租赁权一直被认为是基于合同关系具有用益性质的债权。在《物权法》颁布前，有人提出应将房屋租赁权归入用益物权体系[x]。《物权法（草案四审稿）》第十五章也对“居住权”作了专项规定，但其第一百九十一条明确：“本章规定的居住权，不适用因婚姻家庭、租赁产生的居住关系。”而且全国人大在进一步审查时“法律委研究认为，居住权的适用面很窄，基于家庭关系的居住问题适用婚姻法有关抚养、赡养等规定，基于租赁关系的居住问题适用合同法等有关法律的规定，这些情形都不适用草案关于居住权的规定。而且，居住权大多发生在亲属朋友之间，一旦发生纠纷，可以通过现行有关法律规定的救济渠道加以解决。因此，法律委建议将草案第十五章删去。”[xi]这说明，认为房屋租赁权是用益物权只是学术界的一种观点，并未被我国立法机关采纳。由于《物权法》第一百一十七条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”因此有人认为：承租人对产权人所有的房屋，享有占有、使用和收益的权利，所以房屋租赁权属于用益物权。笔者以为这一观点不能成立：首先从逻辑上看，根据“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”并不能推出“对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益权利的是用益物权人。”这就犹如不能从“山羊有胡子”得出“有胡子的是山羊”的结论是一样的道理。其次从法律依据上看，《物权法》第五条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”而《物权法》中只规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权四种用益物权以及海域使用权等特许物权[xii]，根据物权法定原则，法律没有规定的，则不属用益物权。当事人不能自己创设物权，所以认为房屋租赁权属于用益物权是没有法律依据的。再次从操作层面上看，《物权法》第六条确立了设立不动产物权依法律规定登记的原则，而目前相关法律如《房地产管理法》只规定房屋所有权的登记办法，并无使用权的登记规定，即目前尚无关于房屋租赁必须登记的法律规定。据此，房屋租赁权应系债权而非用益物权。至于今后是否将房屋租赁权纳入用益物权的范围，则不属本文研究范围，有兴趣的读者可以查阅相关文章[xiii]。我们说房屋租赁权不是用益物权，并不是否认房屋租赁权的用益性。正是由于房屋租赁权是具有用益性质的债权这一特征，决定了承租人在拆迁法律关系中的法律地位具有从属与独立的双重属性。 
　　2、承租人具有从属性。 
　　由于房屋使用权是所有权的一项权能，从属于所有权。《拆迁条例》第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置。”即对所有权人进行安置的原则，在拆除租赁房屋时当然也是首先考虑对被拆迁人进行补偿安置，是否对承租人进行补偿安置取决于被拆迁人与承租人之间租赁协议的性质及约定。由于不存在拆迁人对被拆迁人及承租人的重复补偿安置，所以从这一角度讲对承租人的补偿取决于被拆迁人的让渡。所以在拆迁法律关系中，承租人的法律地位在相当程度上从属于被拆迁人。 
　　3、承租人具有独立性。 
　　导致承租人在拆迁法律关系中的地位具有独立性的原因是租赁权的用益性。由于承租人对承租的房屋享有使用、收益的权利，所以承租人可以就其使用、收益方面因拆迁受到的损失单独要求补偿安置，即承租人的法律地位在某些方面独立于被拆迁人。需要说明的是，承租人的独立性不仅体现在权利方面，如独立的补偿请求权、独立的权利救济权等，同时也体现在其义务方面，如独立履行生效法律文书的义务。对此，本文第四部分在分析承租人权利义务时将进行详细论述，这里不再赘述。 
　　三、承租人的类别 
　　基于承租人在拆迁中具有独立性与从属性的双重属性，有必要以租赁房屋的权属、用途、承租主体特征等为标准对承租人进行分类，为对各种形式的承租人进行补偿安置打下基础。 
　　1、以租赁房屋的所有权性质为标准可分为公房承租人与私房承租人。 
　　所谓公房是指由国家或国有企事业单位享有所有权的房屋[xiv]，公房又可分为直管公房和自管公房。直管公房即政府房屋管理部门管理的公房，通常表现为房管所管理的公房；自管公房是国有企事业单位响应国家政策自建或集资建设并自行管理的房屋。对应地可将公房承租人分为直管公房承租人、自管公房承租人。公房承租人还可按国家进行房改时间为界点分为房改前出租公房的承租人和房改后出租公房的承租人。所谓私房是指由个人或私营企事业单位享有所有权的房屋，其承租人即为私房承租人。需要注意的是代管房屋承租人问题，所谓代管房屋是指“因产权人出走弃留或下落不明，由政府房地产管理部门、使用单位、军队代为管理需落实房产政策的房产。”[xv]由此可以看出，代管房屋的本质为私产，但因特殊原因，由政府房管部门等管理其产权，并以管理单位的名义与承租人签定租赁合同，所以若租赁合同无特别说明，则代管房屋承租人应归入公房承租人。 
　　这一分类的意义在于：（1）公房承租人与私房承租人在权利方面具有重大差异；（2）房改前出租的公有住房具有福利分房的性质，其承租人享有了产权人的大部分权利，是一种准被拆迁人。 
　　2、以租赁房屋的用途为标准可分为住房承租人与非住房承租人。 
　　房屋就其用途而言，可分为居住、生产经营、办公等，一般将生产经营、办公等房屋统称为非住房。对应地可将房屋承租人分为住房承租人与非住房承租人。 
　　分类的意义在于：（1）非住房承租人有可能获得停业损失等补偿；（2）福利分房的承租人属于住房承租人，非住房承租人中不存在福利性质的分房。 
　　3、以租赁房屋的租金依据为标准可分为执行政府定价房租标准的承租人及自行协商定价的承租人。 
　　由于《房地产管理法》第五十五条规定：“住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在城市人民政府规定的租赁政策。租用房屋从事生产、经营活动的，由租赁双方协商议定租金和其他租赁条款。”由此可见非住房的租金是自行协商的，而住房的租金则要执行相关的政策规定。公有住房的租金执行相关政策规定是理所当然的事，而私有住房的租金是否要执行相关政策的规定，在实践中有不同的规定。如北京市对落实私房政策带户发还产权的私有房屋执行政府制定的租金标准，又如南昌市人大于1996年颁布的《南昌市城市房屋租赁管理条例》第二十条第二款规定：“私有房屋出租供居住的，租金由当事人协商议定。租金标准实行最高限价。最高限价由市、县人民政府物价部门会同房产管理部门制定并公布。”该条款于2002年12月被修改成“私有房屋出租的，租金由当事人协商议定。”。 
　　分类意义在于：（1）对于执行政府定价房租标准的主要为公有住房，市场定价的为非住房及私有房屋；（2）执行政府定价房租标准的私有住房是历史的产物，有可能会出现双重安置，应妥善处理。 
　　4、以形成租赁关系的原因为标准，可分为政策原因形成的承租人与市场原因形成的承租人。 
　　所谓政策原因形成的承租人是指承租人最初是通过计划分配的形式取得房屋租用权的，其房屋主要表现为两类，一是公房，二是落实私房改造退还政策退还给私人的私有住房。所谓市场原因形成的承租人是指通过自行协商取得房屋租用权的，其房屋同样表现为两类，一是政府房管部门投放到市场的公房，二是私房。这里需要特别说明的廉租住房问题。根据建设部等部委2003年12月31日颁布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》及2007年11月8日颁布的《廉租住房保障办法》的规定，廉租住房是政府房地产行政主管部门根据轮候顺序，对符合条件的家庭采取实物配租提供的廉价租金的住房。其取得方式具有行政分配的属性，但与计划分配还是有本质上的区别的，其应归入因政策原因形成的承租人。 
　　分类意义在于：（1）因政策原因形成的公有住房承租人（廉租住房承租人除外）一般具有福利分房的性质；（2）因政策原因形成的私有住房承租人具有福利分房的属性，可能会出现双重安置。 
　　5、以承租房屋人员的多寡为标准可分为单一承租人与共同承租人。 
　　这一分类不难理解。但这里要注意的是两种特殊情况。一是家庭承租，这主要体现在住房租赁中，其表现形式是户主一人承租，但实质是共同居住的家庭成员共同承租。二是拼租或群租，拼租或群租是否属于共同承租不可一概而论，关键是看其合同约定。 
　　分类意义在于：住房的共同承租人中一人去世的，其他承租人可以继续享受其使用房屋的权利。 
　　6、以房屋用途变化的情况为标准可分为居改非的承租人与非改居的承租人。 
　　所谓居改非就是将原为居住用房改作非居住的生产经营办公用房，这一现象主要出现在居民中，这些居民为更高效地利用房屋，将其住房改作店房等，以获得更高的收益。非改居就是将原为生产经营办公用房改作居住用房，这一现象主要出现在企事业单位中，这些单位为解决职工住房不足的问题，将其部分生产经营办公用房改作职工住房。对应地其房屋的承租人即为居改非的承租人与非改居的承租人。 
　　分类的意义在于：（1）用途变更过的房屋是拆迁的难点之一，因为变更前后的补偿标准及安置方式有较大区别；（2）对用途变更过的房屋承租人在拆迁补偿时应综合考虑原有用途及现实用途。对于承租人还可以按是否存在书面合同为标准等进行分类，这里从略。 
　　四、承租人的权利义务 
　　承租人的权利义务包括法定的权利义务及合同约定的权利义务，现详述如下： 
　　（一）承租人的权利 
　　在拆迁中，承租人的权利既有实体上的权利，也有程序上的权利，以拆迁进程为序，主要表现在以下几个方面： 
　　1、对拆迁行政许可申请听证权。 
　　虽然《拆迁条例》未规定颁发拆迁许可证前需要听证，但由于《行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”而拆迁行政许可与拟拆迁房屋的承租人之间显然有重大利益关系，故应当告知承租人有听证权。建设部《城市房屋拆迁工作规程》第五条第二款规定：“对于面积较大或者户数较多的拆迁项目，房屋拆迁管理部门应当在核发拆迁许可证前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人意见。需听证项目的面积或者户数的具体标准，由省、自治区和直辖市人民政府建设（房地产）行政主管部门制定。”这就明确了在拆迁行政许可中利害关系人有权申请听证。但要注意两个问题：一是对于面积较小或者户数较少的拆迁项目，达不到当地省级建设（房地产）行政主管部门制定的听证标准的，只要房屋所有权人或承租人申请听证的，行政机关就应当举行听证，因为根据《行政许可法》的规定，当事人只要是与行政许可有直接重大利益关系的，就可以申请听证。二是行政机关是否履行了告知义务，并不影响承租人行使申请听证的权利，因该项请求权是独立的权利，不受产权人的影响，换言之，行政机关告知产权人有申请听证权但未告知承租人，而产权人不申请听证的，承租人则可以单独申请听证。 
　　2、知晓拆迁信息权。 
　　承租人作为拆迁当事人，有权了解相关信息。这些信息主要来自两方面，一是行政机关掌握的相关信息，二是拆迁人方面的信息。《拆迁条例》第八条第二款规定：“房屋拆迁管理部门和拆迁人应当向被拆迁人做好宣传、解释工作。”需要特别说明的《政府信息公开条例》对公开行政机关掌握的拆迁方面信息作了明确规定，该条例第九条：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；……”该条例第十一条还规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”据此，承租人是有权获得相关信息的，行政机关也应当主动公开。 
　　3、解除租赁合同权。 
　　在拆迁中，承租人若有法定理由或合同约定条件的，可以要求解除租赁合同，并按法律规定或合同约定获得相关补偿。 
　　4、补偿请求权。 
　　在拆迁中，有一部分补偿是专属于承租人的，如搬迁费、添置物损失等，承租人对这一部分享有补偿请求权。 
　　5、估价复核申请权、另行委托估价机构评估权、申请技术鉴定权。 
　　建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第二十条规定：“拆迁当事人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起5日内，可以向原估价机构书面申请复核估价，也可以另行委托估价机构评估。”第二十二条规定：“拆迁当事人对原估价机构的复核结果有异议或者另行委托估价的结果与原估价结果有差异且协商达不成一致意见的，自收到复核结果或者另行委托估价机构出具的估价报告之日起5日内，可以向被拆迁房屋所在地的房地产价格评估专家委员会申请技术鉴定。”由于承租人对部分补偿享有独立的请求权，对相关项目的拆迁补偿估价结果有异议时，可以要求对估价进行复核，也可另行委托估价机构重新评估。对结果仍有异议的，可向专家委员会申请技术鉴定。 
　　6、安置请求权。 
　　承租人不选择解除合同的，可以要求被拆迁人进行安置。福利分房性质的公有住房承租人还可以直接要求拆迁人进行安置。 
　　7、行政裁决申请权。 
　　《拆迁条例》第十六条的规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”很显然在拆迁租赁房屋时，拆迁人、被拆迁人、房屋承租人都是当事人，若承租人与拆迁人、被拆迁人达不成补偿安置协议的，可以申请行政裁决。然而建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中却只列了拆迁人及被拆迁人可以申请裁决，将承租人排除在外，这显然不当。若房屋拆迁管理部门以《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》为依据，不受理承租人的裁决申请的，则属于不履行法定职责。事实上有的地方如广州市政府颁布的《广州市城市房屋拆迁裁决规则》（2004年5月22日起施行）则直接明确了承租人可以申请裁决。 
　　8、请求提供过渡房或要求支付过渡费的权利。 
　　《拆迁条例》第三十一条第一款规定：“拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。”第三十二条规定：“拆迁人不得擅自延长过渡期限，周转房的使用人应当按时腾退周转房。因拆迁人的责任延长过渡期限的，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人，应当自逾期之月起增加临时安置补助费；对周转房的使用人，应当自逾期之月起付给临时安置补助费。”据此，承租人有权要求提供过渡房或支付过渡费。 
　　9、签定拆迁协议及重新订立租赁合同的权利。 
　　《拆迁条例》第十三条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”第二十七条第二款规定：“被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”故承租人可以就与拆迁人、被拆迁人订立拆迁补偿安置协议，也可要求与被拆迁人就安置房重新签定租赁合同。 
　　10、行政复议及行政诉讼权。 
　　在拆迁中，承租人享有的行政复议权或行政诉讼权主要体现在三个方面：一是对拆迁行政许可不服的可以申请复议或提起诉讼；二是对拆迁行政裁决不服的可申请复议或提起诉讼；三是对拆迁行政主管部门不履行法定职责的可以申请复议或提起诉讼。 
　　11、民事诉权。 
　　承租人在拆迁中也享有相应的民事诉权，主要体现在四个方面：一是认为承租合同就拆迁补偿安置约定不明的，可以请求人民法院明确相关权利义务；二是认为拆迁人与被拆迁人之间签订的拆迁补偿安置协议损害其合法权益的，可以请求人民法院确认拆迁补偿安置协议无效或部分无效；三是认为其与拆迁人、被拆迁人签定的补偿安置协议违反自已真实意愿的，可以请求人民法院撤销；四是认为拆迁人或被拆迁人不履行其与自己签定的协议的，可以请求人民法院责令履行等。 
　　12、对具体行政行为申请停止执行权。 
　　虽然行政行为的执行不受当事人是否申请行政复议或提起行政诉讼的影响，但根据《行政复议法》第二十一条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是有下列情形之一的，可以停止执行：……（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；……”，故承租人在对拆迁行政许可、拆迁行政裁决等具体行政行为申请行政复议时一并申请停止暂缓执行。 
　　13、住房的继续承租权。 
　　《合同法》第二百三十四条规定：“承租人在房屋租赁期间死亡的，与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋。”故无论原房屋承租人是在拆迁前死亡还是在拆迁开始后死亡，只要是在房屋租赁期间死亡的，与其生前共同居住的人员等可以按照原租赁合同租赁该房屋，成为新的承租人。这是因为“房屋为重要的不动产，它既可以作为生产资料，又可以作为生活资料。作为生活资料，房屋是满足公民‘住’这一基本生活需要的物质条件，从而住房租赁也就成为解决公民居住条件的重要法律手段。‘住’一般是以户为单位的，所以，虽然承租人为一人，也会有其他共同居住人的利益。因此在调整租赁关系时，不能不考虑承租人死亡后其他共同居住人的居住利益。在住房租赁中，承租人取得的只是房屋使用权，原则上其承租权不得继承。承租人死亡后，生前未与其共同生活的亲属或者法定继承人，如果确需继续租用住房的，享有优先承租权，可以与出租人另行签订房屋租赁合同。”[xvi] 
　　（二）承租人的义务 
　　1、不得续租的义务。 
　　《拆迁条例》第十二条规定：“拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人不得进行下列活动：……（三）租赁房屋。”因为“既然已经确定了拆迁范围，拆迁范围内的房屋很快将被拆除，无论是对房屋所有人，还是对房屋承租人或者拆迁人，不增加新的房屋租赁都是合适的，可以防止矛盾纠纷的增加，促进拆迁工作顺利地完成。因此，本条对拆迁范围确定后拆迁范围内新的房屋租赁作了明确的禁止性规定。”[xvii]这里应注意的是：不得租赁并非指原有的房屋租赁关系必须提前终止，而是指不得建立新的房屋租赁关系，有的地方对此进行了明确。如《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第八条规定：“规划管理部门核发建设用地规划许可证，确定拆迁范围后，拆迁范围内的单位和个人不得进行下列活动：……（三）建立新的房屋租赁关系；……”新的租赁关系应包括两种形式，一是续租，二是与新的承租人签订新的租赁合同。所以如果拆迁开始后，租赁合同到期的，租赁双方不得再续租。 
　　2、不得分户的义务。 
　　所谓分户就是将一个承租户分为两个以上的承租户，这一问题主要出现在具有福利分房性质的公有住房承租人中。由于不少地方规定了最低补偿标准，如江苏省人大颁布的《江苏省城市房屋拆迁管理条例》（2003年1月1日起施行）第十四条规定：“被拆迁人仅有一处住房且获得的货币补偿金额低于拆迁补偿最低标准的，拆迁人应当按照拆迁补偿最低标准对被拆迁人予以补偿。拆迁补偿最低标准由设区的市人民政府参照国家住宅设计规范规定的最小户型面积的当地经济适用房价值等因素确定。”“被拆迁人按照前款规定获得货币补偿后仍无力解决住房的，由设区的市、县（市）人民政府对该被拆迁人以提供成套城镇廉租住房或者租售经济适用房等形式予以妥善安置。”因此，分户可能使原本不应享受最低补偿标准的人员享受到相关优惠政策，从而增加了拆迁难度和财政负担。故有的地方对此明文禁止，如《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第八条规定：“规划管理部门核发建设用地规划许可证，确定拆迁范围后，拆迁范围内的单位和个人不得进行下列活动：……（四）分列房屋租赁户名。” 
　　3、按时搬迁义务。 
　　房屋承租人必须在补偿安置协议约定或者拆迁裁决规定的搬迁期限内完成搬迁。 
　　4、履行相关法律文书的义务。 
　　履行生效法律文书是公民的义务，对于承租人也不例外。在拆迁中涉及到承租人的法律文书有拆迁当事人之间的拆迁协议书等民事合同，有行政机关的拆迁行政裁决等行政决定，有仲裁机构及法院的裁定书、判决书、调解书等。 
　　五、对承租人及房屋面积与用途的认定、补偿安置的原则、补偿项目、补偿安置方式 
　　（一）对承租人及其承租房屋面积与用途的认定 
　　1、承租人的认定。 
　　公房出租的，以租房协议或房卡等凭证上载明的人员为承租人。对于原公房承租人已经死亡的，而其同住人未重新与公房管理单位订立租赁协议的，以其同住人为实际承租人；同住人有多人的，由其协商确定的代表为实际承租人；原公房为家庭承租的，以现家庭户主为承租人，未确定户主的，由家庭成员推选代表作为承租人。私房出租的，以房屋租赁合同所载明的房屋承租人为准。无书面合同的，房屋所有权人与使用人无异议的，以使用人为承租人。有异议的，直接补偿给所有权人，并告知使用人另行通过法定途径保护其合法权益。 
　　2、承租房屋面积的确定。 
　　承租公房的，面积按房屋租赁合同或房卡记载的面积确定；房屋实量面积与租赁合同不一致的，以租赁合同载明的面积为准；无书面合同或合同记载不明的，以实量面积为准。承租私房的，以房屋租赁合同记载的面积为准；无租赁合同或合同约定不明的，以产权证或批建档案载明的面积为准；因历史原因形成的无产权证、无批建手续的（违法建筑除外），以房屋实量面积为准。 
　　3、房屋用途的确定。 
　　房屋用途应以房屋产权证上载明的用途为准，无产权证的以批建手续上载明的用途为准；对于因历史原因形成的无产权证、无批建手续的（违法建筑除外）的房屋可确定一个固定时点，以该时点房屋的用途为准，这一固定时点由各地根据具体情况确定。对于用途变更的房屋以原用途为原则，现用途为例外。这里的例外主要包括：国有企事业单位在房改前为解决职工住房不足的问题，经主管行政机关批准将其部分生产经营办公用房改作职工住房的，可以认定为居住用房；国有企事业单位在房改前为解决职工住房不足的问题，虽未经主管行政机关批准将其部分生产经营办公用房改作职工住房的，但在企业改制时，将该房屋作为居住用房评估整体出让的，可以认定为居住用房；居民将其居住用房改作非居住的生产经营办公用房，房屋使用人依法领取了营业执照，可根据经营年限等参照非居房补偿安置。 
　　（二）对承租人补偿安置的基本原则 
　　对承租人进行补偿安置的基本要求是要使承租人在拆迁后的生活环境、生活水平不低于拆迁前的生活环境和水平，这就要求在拆迁中处理涉及承租人事务时应贯彻以下原则： 
　　1、约定优先的原则。 
　　由于对承租人的补偿项目主要来自于被拆迁人的让渡，即不存在由拆迁人对被拆迁人及承租人的双重安置，是补偿给被拆迁人还是承租人，应充分尊重被拆迁人与承租人的约定。只有在没有约定或约定不明的，才适用法律规定。 
　　2、合法原则。 
　　由于拆迁中涉及到拆迁人、被拆迁人、承租人三方的利益，又有民、行交叉，故应严格依照法律、法规、规章的规定进行，不得损害任何一方拆迁当事人的合法权益。 
　　3、合理原则。 
　　由于《拆迁条例》过于原则简约，关于承租人的规定则更少，实践中难以操作。而承租人的情况多种多样，在法无规定的情况下，应当遵循合理原则，平等对待拆迁当事人，不偏私、不歧视，做到公平合理。行政机关进行拆迁管理时应当符合法律目的，所采取的强制拆迁等措施应当必要、适当，应尽量避免采用损害当事人权益的方式。 
　　4、实事求是原则。 
　　由于一些租赁关系是在特定的历史环境下形成的，因此在处理此类承租人的拆迁补偿安置事项时，应当在历史背景下考量，实事求是地解决历史遗留问题。 
　　（三）对承租人的补偿项目 
　　1、搬迁费，又称搬迁补助费。 
　　《拆迁条例》第三十一条第一款规定：“拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。”如果被拆迁人与承租人就该项费用有约定的，按约定办理；若无约定的，则“当房屋由房屋承租人使用时，发给房屋承租人。”[xviii] 
　　2、提前搬迁奖。 
　　有的地方规定被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内提前搬迁的，拆迁人可以给予搬迁奖励费。如北京市政府颁布的《北京市城市房屋拆迁管理办法》（2001年11月1日起施行）第三十二条规定：“被拆迁私有房屋和已购公有住房的所有权人或者租赁房屋的承租人在规定的搬迁期限届满前搬迁的，拆迁人可以给予提前搬家奖励费。”搬迁奖励费的支付按搬迁费的支付原则办理。 
　　3、临时安置补助费（过渡费）。 
　　《拆迁条例》第三十一条第二款规定：“在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；……”第三十二条第二款规定：“因拆迁人的责任延长过渡期限的，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人，应当自逾期之月起增加临时安置补助费；……”故当承租人自行安排住处的，则应获得相应的临时安置补助费。 
　　4、停业损失。 
　　《拆迁条例》第三十三条规定：“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。”据此，若因拆迁造成承租人停产、停业的，则承租人有权要求获得相应的补偿。 
　　5、添置物品的补偿。 
　　《合同法》第二百二十三条第一款的规定：“承租人经出租人同意，可以对租赁物进行改善或者增设他物。”承租人改善或者增设的物品主要体现为对房屋的装修及添置的相关设施，如承租人与被拆迁人就此项改善或者增设物品有约定的，则按约定处理；如无特别约定或约定不明的，则此部分的拆迁补偿款应支付给承租人。 
　　6、区位差价补偿。 
　　区位有房屋区位与土地区位之说，有人认为拆迁时既要补偿房屋区位差价又要补偿土地区位差价，但这是对区位的一种误解。以可移动的房屋为例，其房屋移动到不同地段时，其房价是不一样的，但其房屋本身并没有变化，只是土地的区位发生了变化，即房屋的区位来自于土地的区位，所以拆迁补偿中的区位是指土地的区位，不存在既要补偿房屋区位差价又要补偿土地区位差价的问题。只不过是从保护被拆迁人的合法权益出发：当房屋建筑面积大于土地使用面积的，区位差价补偿面积按照房屋建筑面积计算；当房屋建筑面积小于土地使用面积的，区位差价补偿面积按照土地使用面积计算而已。但该项补偿只限于具有福利分房性质的公有住房承租人享受，其他类型的承租人无权享受。 
　　（四）补偿安置方式 
　　1、租赁权安置。 
　　即由被拆迁人另行提供房源，出租给承租人，并由被拆迁人与承租人重新订立房屋租赁合同。安置房的来源可以是被拆迁人自行提供的，也可以是拆迁人提供的。《拆迁条例》第二十七条第二款规定：“被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”有人认为被拆迁人是否将产权调换的房屋出租给原承租人，取决于双方的合意，被拆迁人可另行提供房屋出租给承租人。笔者以为这一观点不能成立，因为如果被拆迁人与承租人双方达成了协议，则被拆迁人是将产权调换的房屋还是其他房屋出租给承租人，确实取决于双方的合意；但当被拆迁人与承租人对解除租赁关系未能达成协议时，被拆迁人将产权调换的房屋出租给承租人则成为其法定义务，至于双方对租金标准、租期等事项不能达成一致的，则可通过民事诉讼程序予以解决。 
　　2、货币安置。 
　　即由拆迁人、被拆迁人对承租人给予货币补偿，并解除合同，由承租人自行解决用房问题。 
　　3、准产权安置。 
　　有些地方在处理具有福利分房性质的公有住房承租人时，即由承租人享受购房面积等相关补偿。即承租人享受了本来专属于被拆迁人的产权调换安置的权利，但其又不完全等同于产权调换安置，是一种准产权调换安置。 
　　4、产权安置。 
　　这是一种特殊做法，即拆迁开始后，允许公房管理部门将符合房改条件的公房出让给承租人，这时承租人实际上变成被拆迁人，从而有权要求货币安置或产权调换，而原有的房屋产权人则退出拆迁。如《北京市城市房屋拆迁管理办法》第二十八条规定：“拆迁市和区、县人民政府所有、并指定有关单位管理的公有住房（以下简称直管公有住房）的，直管公有住房应当按照房改政策出售给房屋承租人。房屋承租人购买现住公房后作为被拆迁人，……” 
　　六、对各类承租人补偿安置 
　　（一）对直管公房承租人的补偿安置 
　　1、房改前出租的具有福利分房性质公有住房承租人的补偿安置。 
　　此类房屋体现了我国在计划经济时代住房平均分配的原则，其有四个特征：一是住房，二是家庭承租，三是在房改前取得承租权，四是通过计划分配方式取得承租权。对此类承租人的补偿安置是拆迁中的主要难点之一。笔者以为处理此类房屋时应把握一个标准，即承租人是否符合享受房改政策的条件：第一种情况，承租人符合享受房改政策条件的，则其地位接近于被拆迁人，是一种准被拆迁人。按照国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕第23号）的规定：“进一步搞好现有公有住房出售工作，规范出售价格。从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接。”关于成本价问题，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）已经明确：“成本价应包括住房的征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费（小区级非营业性配套公建费是否列入成本由各地自行确定）、管理费、贷款利息和税金等7项因素。旧房的成本价按售房当年新房的成本价成新折扣（折旧年限一般为50年）计算，使用年限超过30年的，以30年计算；经过大修或设备更新的旧房，按有关规定评估确定。”即将房屋的成本价补偿给公房管理单位外，其余部分全部补偿给承租人，或者说承租人在支付或扣除房屋的成本价补偿后，享受被拆迁人的所有权利。第二种情况，如果承租人不符合享受房改政策条件的，则对其按一般房屋承租人进行补偿安置。 
　　对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法有四种： 
　　（1）租赁权安置。安置房应当在同类地区、其使用面积应不少于原房屋使用面积、且继续执行政府规定的租金标准。若安置房的区位低于被拆迁房屋区位或房屋使用面积少于原房屋使用面积的，被拆迁人应适当补偿。搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿归承租人（在公房中，对搬迁费、提前奖、过渡费三项费用有约定的，按约定处理；无约定或约定不明的，归承租人。对承租人添置物品的补偿则无论是公房还是私房，有约定的，按约定处理；无约定或约定不明的，归承租人。下同）。 
　　（2）货币安置。此种安置的关键在于如何在被拆迁人与承租人之间进行分配。对此有的地方是确定一个固定的比例，如无锡市政府颁布的《无锡市城市房屋拆迁管理办法》（2001年12月1日起施行）第三十二条规定：“拆迁政府规定的租金标准的公有出租居住房屋，……被拆迁人选择货币补偿的，租赁关系终止，拆迁补偿金额的80%补偿给房屋承租人，20%补偿给被拆迁人。”《南京市城市房屋拆迁管理办法》第三十五条则规定：“拆迁执行政府规定租金标准的公有住宅房屋，拆迁人应当将货币补偿金额的10%支付给被拆迁人，90%支付给房屋承租人，租赁关系终止。租赁双方约定货币补偿金额分配比例的，从其约定。”《天津市城市房屋拆迁管理规定》第三十二条规定：“拆迁执行政府规定租金标准的公有租赁房屋，……实行货币补偿的，按照下列规定执行：（一）拆迁住宅房屋的，拆迁人按照被拆迁房屋补偿金额的5％给予被拆迁人补偿，按照被拆迁房屋补偿金额的95％给予房屋承租人补偿；”这就产生一个问题，即承租人是获得80%合理还是获得95%合理？还是这些比例都不合理？笔者以为对拆迁执行政府规定租金标准的公有租赁房屋实行货币补偿时，按固定比例补偿是没有法律依据也是不合理的，事实上也是一直为人所诟病的。在实施货币补偿时，还是应区分两种情况，即承租人符合享受房改政策条件的，房屋的成本价归被拆迁人，其余补偿归承租人；承租人不符合享受房改政策条件的，则承租人只能获得搬迁费、提前奖、过渡费及添置物品部分的补偿。 
　　（3）准产权安置。若承租人符合享受房改政策条件的且要求购买安置房的，除将成本价支付给被拆迁人外，由承租人享受被拆迁人的相关权利，其可以要求拆迁人进行产权置换安置。 
　　（4）产权安置。若承租人符合享受房改政策条件，又愿意购买其承租房屋的，则由承租人直接向产权人购买被拆迁房屋，从而成为被拆迁人，并可要求拆迁人进行安置。 
　　2、房改前出租的非福利分房性质的公有住房承租人的补偿安置。 
　　由于全国性的房改开始于1993年，在此之前已有地方将富余的公房通过市场机制出租，以解决公房维修费用等缺口。此类房屋主要特点是非福利性，此时承租人只是一般意义上的承租人，并非福利分房的承租人。 
　　对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法有： 
　　（1）租赁权安置。搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿等归承租人。 
　　（2）货币安置。由租赁双方解除租赁关系，并由被拆迁人按租赁合同的约定给予补偿，搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿等归承租人。 
　　3、房改后出租的公有住房承租人。 
　　房改后公有住房承租人无论是通过市场机制形成的承租人，还是执行国家政策形成的廉租住房承租人，已不具有福利分房的性质，只是一般意义上的承租人。对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法同房改前出租的非福利分房性质的公有住房承租人的补偿安置方法，但要注意的是廉租住房的承租人有权要求继续承租廉租住房，被拆迁人应当提供相应的廉租住房安置承租人。 
　　4、代管住房承租人的补偿安置。 
　　如果租赁协议明确了代管性质的，则对其进行拆迁补偿安置的方法同房改前出租的非福利分房性质的公有住房承租人的补偿安置方法。如果租赁协议未明确代管性质的，则区别对待：一是按福利分房政策出租的，则按房改前出租的具有福利分房性质公有住房承租人的补偿办法执行；二是通过市场机制出租的，则按照房改前出租的非福利分房性质的公有住房承租人的补偿安置方法执行。 
　　5、对公有非住房承租人补偿安置。 
　　公有非住房有可能是通过计划分配的方式出租的，也有可能是通过市场机制出租的，其共同特征就是非福利性，即公有非住房一般不存在福利分房的问题，除非法律有特别规定。所以个别地方如《北京市城市房屋拆迁管理办法》第三十四条规定：“拆迁政府规定租金标准的公有出租非居住房屋，被拆迁人选择货币补偿的，被拆迁人与承租人解除租赁关系，拆迁人将拆迁补偿金额的80%补偿给房屋承租人，20%补偿给被拆迁人。”是没有依据的，当然也是不可取的。 
　　对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法有： 
　　（1）租赁权安置。安置房应当在同类地区、其使用面积应不少于原房屋使用面积、且继续执行政府规定的租金标准。若安置房的区位低于被拆迁房屋区位或房屋使用使用面积少于原房屋使用面积的，被拆迁人应适当补偿。搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿归承租人，若因拆迁造成承租人停产、停业的，停业损失补偿给承租人（在公房中，对停业损失补偿有约定的，按约定处理；无约定或约定不明的，归承租人。下同）。 
　　（2）货币安置。由租赁双方解除租赁关系，并由被拆迁人按租赁合同的约定给予补偿，搬迁费、提前奖、过渡费、停业损失及承租人添置物品的补偿等归承租人。 
　　6、对变更用途的公房承租人的补偿安置。 
　　若经有权部门批准变更用途的，则按变更后的用途进行补偿安置。若未经有权部门批准，属于被拆迁人或者承租人私自改变用途的，按原用途进行补偿安置。但这里要注意几个问题：第一，被拆迁人私自改变用途后出租给承租人，承租人因房屋原用途与实际用途不一致而少得补偿的，属于租赁合同纠纷，应由承租人通过民事诉讼去解决，而不属于拆迁行政主管部门应解决的拆迁纠纷。第二，对于居改非的，且承租人取得工商营业执照，则搬迁费、提前奖、过渡费、停业损失及承租人添置物品的补偿归承租人。承租人要求安置住房的，应予安置；若承租人要求安置非居房的，则不予支持。 
　　（二）对自管公房承租人的补偿安置 
　　对自管公房各类承租人的补偿安置原则上按直管公房相同类别承租人的补偿安置方法执行，但还要注意以下两类承租人： 
　　1、对未经批准实施非改居承租人的补偿安置。 
　　对于未经批准实施非改居的，拆迁人应按原用途进行补偿安置，且不再计算停业损失。 
　　对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法有： 
　　（1）租赁权安置。如果承租人要求继续安置住房的，被拆迁人应当在同类地区提供使用面积不少于原房屋使用面积的房屋、且应继续执行原租金标准。若安置房的区位低于被拆迁房屋区位或房屋使用使用面积少于原房屋使用面积的，被拆迁人应适当补偿。搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿归承租人。 
　　（2）货币安置。由租赁双方解除租赁关系，并由被拆迁人按租赁合同的约定给予补偿，搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿等归承租人。 
　　2、职工集体宿舍承租人的补偿安置。 
　　职工集体宿舍不同于非改居，因为其在规划设计时就是居住用房，不存在用途变更问题；职工集体宿舍又不同于一般的住房，因为其规划设计时是作为单位生产经营办公的配套用房设计的，其用地性质为生产经营用地，而非住宅用地。职工集体宿舍一般由单位免费提供，居住方式有一名职工单独（含双职工家庭）居住也有多名职工共同居住。若单位收取了职工租金的，则承租人有权要求安置。 
　　对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法有： 
　　（1）租赁权安置。如果承租人要求安置住房的，应由被拆迁人提供，但一般不受区位、面积、租金标准的限制。搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿归承租人。被拆迁人要求拆迁人提供住房安置的，一般应不予支持；若被拆迁人向相关行政主管部门及拆迁人支付、补缴土地类别差价及相关规划费用差价的，可以由拆迁人提供住房安置。 
　　（2）货币安置。由租赁双方解除租赁关系，并由被拆迁人按租赁合同的约定给予补偿，搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿等归承租人。 
　　（三）对私房承租人的补偿安置 
　　1、对通过市场机制出租私房承租人的补偿安置。 
　　此类出租房屋的基本特征就是市场化，故在拆迁补偿安置时要充分尊重租赁双方的约定，根据租赁双方租赁协议的约定划分支付拆迁补偿款，在没有约定或约定不明的情况下应作出有利于被拆迁人的判断。 
　　对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法有： 
　　（1）租赁权安置。如果承租人要求继续租赁房屋的，被拆迁人应当提供，但一般不受区位、面积、租金标准的限制。若被拆迁人与承租人不能达成一致的，则拆迁人应对被拆迁人实施产权置换，调换的房屋由承租人继续承租，双方重新签定租赁合同。搬迁费、提前奖、过渡费及停业损失补偿归被拆迁人（私房中，对搬迁费、提前奖、过渡费及停业损失补偿有约定的，按约定处理；无约定或约定不明的，一般归被拆迁人。下同），承租人添置物品的补偿归承租人。承租人未能及时搬迁的，视为被拆迁人未能及时搬迁，此时被拆迁人不能获得提前奖。 
　　（2）货币安置。由租赁双方解除租赁关系，并由被拆迁人按租赁合同的约定给予补偿，搬迁费、提前奖、过渡费及停业损失补偿归被拆迁人，承租人添置物品的补偿归承租人。 
　　2、对“带户发还”私有住房承租人的补偿安置。 
　　此类落实私房改造退还政策退还的住房虽是私有房屋，但其租赁时却是执行的公房租金标准，有的承租人在房屋发还后因种种原因就没有与私房的产权人签定租赁协议，但造成此种状况的主要原因在于政府，而不在于承租人及私房产权人。因为只退产权，不退使用权的根本原因是当时政府无力解决承租人的住房问题，即如果当时政府有能力解决承租人的住房问题，则在退产权时应一并退使用权，由政府另行安排公有住房给承租人。从某种角度说，“带户发还”是政府对承租人的欠帐造成的，这一欠帐在当时是解决不了的，但经过改革开放三十年，国家已有足够的财力解决这一历史问题，要“让发展成果惠及广大人民群众”[xix]。所以对“带户发还”私有住房的承租人及被拆迁人进行补偿安置时，若承租人与被拆迁人达成一致解除租赁协议的，则对被拆迁人进行安置；若承租人与被拆迁人不能达成一致解除租赁协议或承租人与被拆迁人就被拆迁房屋一直没有签定租赁协议的，则由政府房管部门对承租人按公有住房承租人实行补偿安置，由拆迁人对被拆迁人按私房进行补偿安置，即实施双重安置。事实上有的地方已经进行了尝试，如《扬州市市区房屋拆迁管理暂行办法》（2002年7月14日公布施行）第四十条规定：“拆迁属于落实私房政策带户返还的私有租赁住宅房屋，货币补偿的100％补偿给被拆迁人；另按区位补偿指导价的60％补偿给房屋承租人（承租人无其他住房的）”，又如《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》（2002年6月30日起施行）第三十二条规定：“拆迁应当发还产权并予以腾退归还、带户发还的落实政策私有住宅用房，对被拆迁人的补偿安置按照本细则第三十一条拆迁私有自住用房的有关规定办理。对承租人的补偿安置，适用公有住房承租人的有关规定，但其拆迁补偿金额按照拆迁房屋的评估金额扣除比照按照房改政策购房所需金额后确定。” 
　　对此类承租人进行拆迁补偿安置的具体方法如下： 
　　（1）租赁权安置。由政府房管部门在同类地区、提供使用面积应不少于原房屋使用面积的公有住房给承租人继续承租，且应执行政府规定的租金标准。若安置房的区位低于被拆迁房屋区位或房屋使用面积少于原房屋使用面积的，政府房管部门应适当补偿。搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿归承租人（即参照公房执行），其中搬迁费、承租人添置物品的补偿由拆迁人支付，提前奖、过渡费由政府房管部门支付。 
　　（2）货币安置。若承租人符合享受房改政策条件的，则由政府房管理部门按拆迁补偿总价扣减房屋成本价后余额支付给承租人，政府房管部门支付提前奖、过渡费，由拆迁人支付搬迁费、承租人添置物品的补偿；若承租人不符合享受房改政策条件的，则政府房管部门只需支付提前奖、过渡费，再由拆迁人支付搬迁费、承租人添置物品的补偿。 
　　（3）准产权安置。若承租人符合享受房改政策条件的且要求购买安置房的，则由政府房管部门提供相应的安置房给承租人，在结算承租人所得拆迁补偿款时，应将承租人原使用私房的成本价扣减。需要说明的是，无论承租人是否符合享受房改政策的条件，无论承租人获得多少补偿，均不影响私房产权人作为被拆迁人从拆迁人处所获得的补偿，即拆迁人应向被拆迁人支付房屋补偿、提前奖及过渡费，被拆迁人也有权要求拆迁人进行产权安置。 
　　3、对国有企事业改制后私房承租人的补偿安置。 
　　此类承租人是指在改制前承租的国有企事业单位的自管公房，在改制时未剥离而整体出让给私人，此后承租人由公房承租人变成私房承租人。对此类承租人的安置应由产权人负责，不存在政府或原国有企事业主管部门对承租人补偿安置的问题，即不存在双重安置的问题，因为在改制时其房屋的使用状况都是明示的，改制方案中一般都考虑了对职工实际占用的房屋的处置办法，作为改制单位受让人是认货买货，无权要求政府或原国有企事业主管部门对承租人进行补偿安置。至于改制单位受让人或承租人认为单位改制侵犯其合法权益的，则应另行通过法定途径解决，不属于拆迁中应解决的拆迁纠纷。对此类承租人的补偿安置方法按照对通过市场机制出租私房承租人的补偿安置办法执行。 
　　4、对“居改非”私房承租人的补偿安置。 
　　对于被拆迁人将房屋用途由居住改为非居房后出租给承租人或者是房屋承租人经产权人同意将住宅房屋用于经营，并取得工商营业执照的，在拆迁时应根据其经营情况、经营年限、纳税等情况参照非居房进行评估。对此类承租人的补偿安置办法按照对通过市场机制出租私房承租人的补偿安置办法执行，但应注意两点：一是停业损失补偿，有约定的按约定处理，没有约定或约定不明的，归承租人。二是对于被拆迁人将房屋用途由居住改为非居房后出租的，承租人以无过错为由要求被拆迁人提供非居房安置的，被拆迁人应予提供；若承租人要求拆迁人提供非居房安置的，则不予支持。 
　　（四）对未超过批建期限临时建筑房屋承租人的补偿安置 
　　1、关于未超过批建期限临时建筑房屋及其出租的几个问题 
　　（1）未超过批建期限的临时建筑房屋是否具有所有权？根据《物权法》第三十条的规定，“建造人于（合法）建造房屋的行为成就之时，可以当然取得该房屋的所有权”[xx]，故建造人对其依法建造的临时建筑房屋在批建期限内拥有所有权，在拆迁时，其属于被拆迁人，享有被拆迁人的相关权利。 
　　（2）临时用地与临时建筑房屋之间是否存在必然联系？虽然临时建筑房屋经常与临时用地联系在一起，但其两者之间并无必然联系。即临时用地上不一定有临时建筑房屋，如为建设道路堆积沙石的临时用地；临时建筑房屋也不一定涉及到临时用地，如在已有建筑物上加建的临时建筑房屋。 
　　（3）如何确定临时建筑房屋的期限？《城市规划法》及《城乡规划法》均规定：“临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除”、“临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定”。目前有的省级政府尚未出台相关规定，已经出台的也不完全一致，但一般均与《土地管理法》第五十七条第三款：“临时使用土地期限一般不超过二年”的规定相衔接，即规定临时建筑房屋的批准期限一般不超过两年。如山西省政府颁布的《山西省城市临时建设和临时用地规划管理办法》（2000年6月29日起施行）第九条规定：“临时建设、临时用地的批准使用期限，不得超过两年。……”河北省政府颁布的《河北省城市临时建设和临时用地规划管理办法（修正）》（1998年1月1日起施行）第十一条规定：“城市临时性的建筑物……的使用期限，一般不得超过2年。使用期满后，……因特殊情况确需延长使用期限的，应当在使用期满前2个月内，向城市规划行政主管部门申请换发临时建设规划许可证……。”而深圳市政府颁布的《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》（2006年5月1日起施行）则只规定了临时用地上临时建筑的期限，对不涉及临时用地上的临时建筑的批准期限未作出规定。虽然各地在临时建筑的批准期限问题上还有一定差异，但关于临时建筑房屋的设计标准却是统一的，根据国家标准《民用建筑设计通则》（GB50352－2005）中的规定，临时建筑房屋的设计年限为五年。故此在确定临时建筑房屋的批准期限时应先按批建手续上的期限确定；批建手续上未载明的，按省级政府规定的期限确定；省级政府未规定的，按设计临时建筑的国标确定；涉及到临时用地的，可依《土地管理法》的规定确定。 
　　（4）拆除未超过批建期限的临时建筑房屋时是否应支付搬迁费等费用？《拆迁条例》第二十二条第二款规定：“……拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。”一般认为“这里的‘适当补偿’是……按使用期限的残存价值参考剩余期限给予补偿”[xxi]，但此时是否支付搬迁费等费用等却无规定。笔者以为，未超过批准期限的临时建筑房屋属于当事人的合法财产，其有使用、收益的权利，在拆迁时受到损害的，同样应予补偿。即在拆迁时除在建筑物本身补偿上与一般房屋有区别外，对于搬迁费等其他补偿费用则应一视同仁，按一般房屋的标准予以支付补偿。 
　　（5）未超过批建期限的临时建筑房屋是否可以出租？在临时用地上建设的未超过批建期限临时建筑房屋不可以出租。因为《土地管理法》第五十七条规定的临时用地供地对象为建设项目施工和地质勘查两种，且明确规定：“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。”故在临时用地上建设的临时建筑房屋是不得挪作他用的，即此类临时建筑房屋不得出租。不涉及临时用地上建设的未超过批建期限临时建筑房屋可以出租。目前法律行政法规并未禁止此类房屋出租，在实践中也是允许出租的。如南宁市政府颁布的《南宁市城市房屋租赁管理办法》（2000年1月26日起实施，2005年5月23日修改）第十四条规定：“经市规划部门批准建设的临时建筑符合条件出租的，其租赁期限，不得超过被批准的临时建筑的使用期限。”。又如石家庄市政府颁布的《石家庄市城市房屋租赁管理办法》（2008年10月1日起施行）第九条规定：“经城市规划管理部门批准的临时建筑，出租期限不得超过城市规划管理部门批准的期限。”在司法实践中，对此类合同的合法性也是认可的，如江苏省高级人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件若干问题的意见》（2009年1月8日起实施）第二条规定：“当事人以租赁房屋系未取得合法建设手续的违法建筑或临时建筑房屋超过批准期限为由要求确认租赁合同无效，在一审庭审终结前出租人仍未取得合法建设手续的，人民法院应予支持。”换言之，对于租赁未超过批准期限临时建筑房屋的一般应认定合同有效。 
　　2、对不涉及临时用地上建设的未超过批建期限临时建筑房屋承租人的安置 
　　补偿此类承租人的具体补偿安置方法如下： 
　　（1）租赁权安置。承租人要求继续租赁的，应由被拆迁人提供房屋，但不受区位、面积、租金标准的限制。搬迁费、提前奖、过渡费的补偿一般归被拆迁人，承租人添置物品的补偿归承租人。被拆迁人要求拆迁人提供产权安置的，则不予支持。 
　　（2）货币安置。由租赁双方解除租赁关系，并由被拆迁人按租赁合同的约定给予补偿，搬迁费、提前奖、过渡费一般归被拆迁人，承租人添置物品的补偿等归承租人。 
　　（五）对租赁违章建筑或超过批建期限临时建筑的当事人的处置 
　　由于违章建筑或超过批准期限的临时建筑具有一定的利用价值，同样会被用于出租，从而生产对租赁当事人的补偿安置问题。根据《拆迁条例》第二十二条的规定，在拆迁中拆除违章建筑及超过批准期限的临时建筑，均不予补偿，故不论该建筑物使用人是否是善意取得违章建筑或拆除超过批准期限临时建筑的租赁权，均不予补偿安置，使用人添置的物品因拆迁受到损害的，由其自行承担。其与出租人有争议的，可通过民事诉讼程序予以解决。但这里要强调的是，要准确把握违章建筑的涵义，严格区分因历史原因形成的手续不全的房屋与违章建筑两种情况，对此笔者曾专题撰文论述[xxii]，这里不再重复。对于因历史原因形成的手续不全的房屋应根据实事求是的原则通过清查补办手续的方式办理相关权属证明，然后按照补办手续所确定的房屋的性质、用途等确定承租人的类别，并对应进行补偿安置。 
　　七、涉及房屋承租人的行政裁决与强制搬迁措施 
　　（一）涉及房屋承租人的行政裁决 
　　1、申请行政裁决的条件。 
　　《拆迁条例》第十六条规定：“拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”但这里的拆迁补偿安置协议是指三方协议还是其中两方的协议？按照《拆迁条例》第十三条第二款的规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”及第二十七条：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。”、“被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”据此，拆迁租赁房屋的拆迁补偿安置协议有如下几种形式：一是三方协议；二是被拆迁人与承租人协议解决租赁关系，拆迁人与被拆迁人签定拆迁补偿安置两方协议；三是被拆迁人与承租人不能协议解除租赁关系的，拆迁人与被迁人签定（产权调换）拆迁补偿安置两方协议，被拆迁人与承租人重新订立租赁协议。 
　　笔者以为《拆迁条例》第十六条中的协议不应单纯地理解为三方协议，而应该是包括了上述的两方协议及三方协议。故当事人在下列情况下可以申请裁决： 
　　（1）拆迁人、被拆迁人、承租人未能签定三方协议时，当事人中的任何一方可以申请裁决。 
　　（2）被拆迁人与承租人不能协议解除租赁关系的，拆迁人与被迁人亦未能签定（产权调换）拆迁补偿安置协议，此种情况实质上类似三方未签定协议，此时当事人中的任何一方都可以申请裁决。 
　　（3）被拆迁人与承租人已经协议解除租赁关系，但拆迁人与被拆迁人未能签定拆迁补偿安置协议时，拆迁人或被拆迁人可以申请裁决，而此时承租人由于已经解除了租赁关系，故承租人不能申请裁决。这里值得研究的是：若被拆迁人与承租人不能协议解除租赁关系，拆迁人与被迁人签定了（产权调换）拆迁补偿安置协议，但被拆迁人与承租人未能重新订立租赁协议，此时拆迁当事人是否可以申请裁决？笔者以为在此情况下，拆迁当事人不能申请裁决。首先，拆迁人与被拆迁人已经订立协议，故其之间不再存在拆迁补偿安置纠纷，无可裁决的事项，故当事人不能申请裁决。其次，无论被拆迁人与承租人之间是不能协议解除租赁关系还是不能重新订立租赁协议，均属民法调整范围，即被拆迁人与承租人均不能对其之间租赁纠纷申请行政裁决。再次，若承租人认为拆迁人与被拆迁人之间的拆迁补偿安置协议侵犯其合法权益的，则应提起民事诉讼，请求撤销该协议，在该协议撤销后，方可申请行政裁决。 
　　2、承租人在拆迁行政裁决中的法律地位。 
　　根据启动行政裁决当事人的身份，承租人在拆迁行政裁决中的地位也是不一样的。 
　　（1）当拆迁人为申请人时，被拆迁人无疑是被申请人，但承租人是作为被申请人还是第三人则有争论。有人认为，拆迁人补偿安置的对象是被拆迁人，故当拆迁人申请时，承租人应列为第三人。笔者以为不妥，因为承租人具有独立性，其拆迁补偿的实体权利和程序权利并不完全依附于被拆迁人，故应作为被申请人。 
　　（2）被拆迁人申请的，承租人同样因为具有独立性，应列为被申请人。 
　　（3）承租人申请的，其为申请人，拆迁人及被拆迁人为被申请人。当然，如果被拆迁人与承租人已经协议解决租赁关系，拆迁人或被拆迁人申请裁决的，此时承租人已经是案外人，无需通知其参加。 
　　3、涉及承租人拆迁行政裁决中的两个具体问题。 
　　（1）裁决书中应否裁决产权调换的房屋由承租人承租？正如本文前述，根据《拆迁条例》第二十七条第二款的规定，被拆迁人与房屋承租人未能解除租赁关系时，其将产权调换的房屋出租给原房屋承租人，是其法定义务，并不取决于被拆迁人及承租人双方的合意。故裁决书中应载明产权调换的房屋由承租人承租，并明确由被拆迁人与承租人重新订立房屋租赁合同，至于租赁合同的期限、租金标准等具体内容则不属于裁决的范围。 
　　（2）拆迁行政裁决能否裁决货币补偿？根据《拆迁条例》第二十七条第二款的规定，当被拆迁人与房屋承租人未能解除租赁关系，则拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换，即在此情况下只能裁决产权置换调换。但被拆迁人与房屋承租人未能解除租赁关系的原因比较复杂，其中有一种情况即被拆迁人与房屋承租人均选择货币安置，但其中一方（主要是承租人）往往以补偿金额达不到其要求为由不解除租赁关系，此时能否裁决货币安置？笔者以为从案结事了的角度出发是可以裁决货币安置的，只要在裁决中过程中有被拆迁人及承租人同意货币安置的书面证据，就可裁决货币安置，而不必拘泥于裁决产权置换。 
　　（二）对承租人的强制搬迁在拆迁中对承租人的强制执行主要有以下几种情况： 
　　1、已解除租赁关系或租赁合同已到期，但承租人未能如期搬迁的。 
　　在此情况下，应由被拆迁人向法院民事诉讼，请求人民法院强制搬迁，排除妨碍。诉讼期间，被拆迁人可以申请先予执行。法院受理后可依民事诉讼程序采取强制执行措施，强制承租人搬迁。 
　　2、拆迁三方当事人已签定拆迁安置补偿协议，但承租人未如期搬迁的。 
　　按照《拆迁条例》第十五条的规定，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉，在诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。同样地，法院受理后可依民事诉讼程序采取强制执行措施，强制承租人搬迁。需要注意的是在此情况下，被拆迁人是无权申请执行的，因为一般将承租人未如期搬迁视为被拆迁人未能如期搬迁，此时再授予被拆迁人申请执行权在逻辑上是讲不通的。 
　　3、承租人在拆迁行政裁决规定的搬迁期限内未搬迁的。 
　　按照《拆迁条例》第十七条及建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的相关规定，此时由房屋所在地的房屋拆迁管理部门提出申请，可向当地市、县人民政府申请行政强制拆迁，也可依法申请人民法院强制拆迁。向当地市、县政府申请的，经政府审查后责成有关部门进行行政强制拆迁；向法院申请的，由法院依行政诉讼程序采取强制执行措施，强制承租人搬迁。需要说明的是强制拆迁的程序不是本文重点研究的问题，在这里不再展开。 
　　八、结束语 
城市拆迁的本意是改造城市环境，改善生活条件，提高居民的生活水平，这与城市居民的基本要求是一致的，本应得到拆迁当事人的大力支持。但事实上却不是这样，各地拆迁纠纷不断，不时暴出“最牛钉子户”的事件，拆迁被称为天下第一难，这在某种程度上与《拆迁条例》是有一定关系的。从总体上看，《拆迁条例》对加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益起了较好的作用，也解决了一些问题，但其立法理念明显滞后，内容过于简约，操作难度大等也是客观存在的问题。所以从某种角度讲，《拆迁条例》已经到了非修改不可的时候。由于对承租人的拆迁补偿主要来自被拆迁人的让渡，而对被拆迁人的拆迁补偿中的一部分又取决于拆迁人对其利润的让渡，因此作为一种制度设计，《拆迁条例》不可避免地要解决如何公平地对待各方拆迁当事人的问题，是把公平作为制度设计的主要理念，还是把改善被拆迁人及承租人的生活条件、增加其福利作为主要理念，成为修改《拆迁条例》必须要回答的问题。国外学者已经证明：“公平观念和福利之间的矛盾远比人们意识到的更加尖锐，在任何认同公平观念具有其积极价值的社会政策评价方法之下，都存在使所有人的境况变得更糟的情形。换言之，所有的道德原则，如果不是完全以福利为基础，常会倾向于采用一些让每个人生活都变得更糟的政策；而如果以福利原则为基础，则将会带来更好和更切实可行的结果。”
　　因此笔者以为，在修改《拆迁条例》时应将改善被拆迁人及承租人的生活条件、增加拆迁当事人的福利作为立法理念放在首位，在拆迁当事人的利益之间进行增量调整，进而彰显拆迁本身所具有的改造环境、提高居民生活水平的功能，摈弃通过拆迁进行存量调整的理念。