完善我国劳动争议处理机制的思考

一、一起农民工工伤纠纷案处理及引发的法律问题
（一）农民工工伤纠纷案处理过程
2011年11月20日，农民工黄某被录用为湖南G建设集团股份有限公司（以下简称G公司）空调安装工，双方建立劳动关系。2012年1月29日，黄某在G公司长沙某会展中心项目部安装中央空调时，由于他人操作不当，脚手架倒塌，黄某从高空中摔下，被送往医院诊治，经医生诊断为腰3爆裂性骨折并不完全性瘫痪、左小腿软组织挫裂伤，共计住院196天。G公司预付了前期住院医疗费46000元，黄某住院一段时间后G公司拒绝继续支付住院费用，致使医院停药近二十天，后因病情加重，其亲友垫付住院费用14620元，才得以继续治疗。
G公司未为黄某办理工伤保险。从摔伤之日起，黄某委托亲人就相关事宜与G公司多次进行协商，G公司允诺赔偿，但因赔偿额过低双方未能达成一致，黄某决定通过法律途径来维护自身的合法权益。根据《劳动法》、《工伤保险条例》、《工伤认定办法》等法律法规的规定，黄某于2012年4月5日向长沙市劳动和社会保障局提出了工伤认定申请， 2012年5月8日该局作出了工伤认定决定书，黄某被认定为工伤。在治疗出院后，黄某于2012年8月6日向长沙市劳动能力鉴定委员会提出了劳动能力鉴定申请，2012年10月26日该会作出了劳动能力鉴定结论书，黄某被鉴定为六级伤残。
黄某在签收劳动能力鉴定结论书后，与G公司多次协商未果，于2012年12月6日向湖南省劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，要求G公司赔偿工伤医疗费、护理费、一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金、后续治疗费等共计17万余元。湖南省劳动争议仲裁委员会于2013年3月19日作出了仲裁裁决书，裁决G公司赔偿黄某14万余元，双方于同年3月31日签收。G公司不服仲裁裁决，于2008年4月10日向一审人民法院起诉。2013年9月23日一审人民法院作出一审判决，判决G公司赔偿黄某近14万元。G公司不服一审判决，向二审法院提起上诉。
黄某通过法律程序维权，付出了漫长的时间代价，从工伤事故发生之日起历时近二年，二审法院仍未做出最终判决。
（二）该案引发的法律问题
1．农民工维权取证难。农民工与用人单位签订劳动合同的仍然不多，工资发放进行现金结算，在发生纠纷时同事又不愿意充当证人，因而一旦发生劳动争议，农民工无法提供足够的相关证据。黄某与G公司建立劳动关系的时间短暂，没有劳动合同，没有工资证明，发生工伤事故后，仅有的证明劳动关系的工作牌在其被送往医院途中被项目部负责人摘走。举证难为维权带来了极大的不便。黄某在维权过程中，听从笔者的建议，找到项目部工作人员，取得一份在工作中摔伤的证明，作为主要证据，进行了工伤认定，为其依法维权奠定了基础，而这种取证的机会不是人人能把握的。
2．协商解决劳动争议，作出妥协与让步的往往是农民工，农民工的利益容易受损。农民工在发生劳动争议时，由于身处异地，法律维权时间长，自行承担吃住费用，同时，由于维权意识薄弱，对赔偿标准、项目不清楚，企业内部调解无望，综合各方面的因素，宁可作出妥协，即时结算了结。在黄某工作的工地，在其工作期间，先后发生五起工伤事故，其他农民工均被迫以较低赔偿金额协商结案，就是基于一种现实的考虑。
3．繁琐的程序导致此类工伤争议案件维权耗时太久，不利于维护劳动者的权益。农民工发生工伤事故，要经历工伤认定，劳动能力鉴定，协商、调解，进行劳动仲裁，提起诉讼等一系列繁琐的程序，时间过于冗长，缺乏必要的干预协调机制，为此付出的代价是一个外地农民工难以承受的。
4．本案中G公司有滥诉之嫌，却又无应对之法。G公司未承担应尽的社会责任，不缴纳工伤保险费用，当发生工伤事故时，又不愿按法律法规确定的标准进行赔偿。在住院治疗期间，以停交住院费来促使黄某提前出院并达成赔偿协议，没有达到相应目的。在仲裁裁决、一审判决后，发动一轮又一轮的法律程序，让纠纷解决久拖不决。从法律程序上，G公司在维护其“合法”权益，但有刻意启动法律程序进行“滥诉”的嫌疑。
二、现行劳动争议处理机制的缺陷
《劳动争议调解仲裁法》作为解决劳动争议的程序法，对如何解决劳动争议明确了法律救济渠道，对劳动争议的协商、调解、仲裁等程序进行了规定，构建了以非诉讼方式为主体的解决劳动争议解决模式。该法关于劳动争议非诉讼解决方式的规定是比较全面的，但问题是各种方式之间还未形成一个良性互动、功能互补、程序衔接的纠纷解决机制[1]，制约了劳动争议的解决。
（一）协商不对等，流于形式
《劳动争议调解仲裁法》第四条规定，发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商，达成和解协议。但是，至于如何协商以及如何推动用人单位内部劳动争议预防，缺少法律规制和操作规范。由于用人单位内部缺少疏导、化解劳动者不满情绪的制度，信息不对称，内部协商形同虚设，劳动者诉求渠道不畅通，一旦发生劳动争议即造成双方的紧张对立，和谐稳定的劳动关系受到威胁。在协商中，企业工会组织往往更多地从企业利益出发，没有发挥代表和维护劳动者利益的作用；劳动者常常是单兵作战，由于力量过分悬殊，劳动者一般承受了不对等的协商结果。
（二）调解受局限，缺少约束力
《劳动争议调解仲裁法》第十条规定，发生劳动争议，当事人可以选择申请调解的调解组织为三类：企业劳动争议调解委员会；依法设立的基层人民调解组织；在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。这三类调解组织由于其设立与否没有强制性的规定、层级低、缺乏独立性、受地域所限等原因，在化解劳动争议中的作用有限[2]。《劳动争议调解仲裁法》规定的各种调解组织中，各省市县总工会组织集体缺位，不能发挥工会在劳动争议调解职能中的应有作用。同时，忽视了行政调解的重要性，没有将劳动行政部门纳入到劳动争议调解组织的范畴。劳动行政部门除该法第九条的规定，依法处理劳动者的投诉外，缺乏其他角色的扮演。
调解协议缺乏应有的约束力。《劳动争议调解仲裁法》第十四条规定履行相应程序后的调解协议书对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。而该法第十五条规定，达成调解协议后，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁。显然，只要一方申请仲裁，调解协议书就成为一纸空文，缺乏对当事人的约束。用人单位申请劳动仲裁，第十六条规定劳动者向人民法院申请支付令的规定则仅具象征意义。
（三）仲裁限制多，难以发挥应有的优势
劳动仲裁是劳动争议处理的核心程序，《劳动争议调解仲裁法》在劳动争议仲裁委员会的设立、仲裁时效、仲裁办案时间、用人单位的举证责任等许多方面有所创新和突破，但是劳动争议仲裁中有三个问题仍然值得关注：
1．一裁终局案件的范围过窄
《劳动争议调解仲裁法》第四十七条规定，“下列劳动争议，除本法另有规定的外，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力：（一）追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议；（二）因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议。”随着经济、社会进步和工业化的发展，劳动争议案件越来越复杂、赔偿标准越来越高，往往是劳动关系、劳动合同的争议伴随着追索劳动报酬、经济补偿金或者赔偿金，追索工伤医疗费的同时就会要求解除劳动关系、赔偿伤残补助金与工伤医疗补助金等等。《劳动争议调解仲裁法》将一裁终局的范围限定在了一个过窄的范围内，不利于劳动争议的快速、高效解决，继续发生前文所述农民工历时二年追索工伤责任赔偿未果的情形在所难免。
2．一裁终局案件两种司法救济途径之间存在冲突
一是《劳动争议调解仲裁法》第四十八条与第四十九条的冲突[3]。第四十八条规定劳动者对仲裁委员会一裁终局的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。第四十九条规定用人单位自收到一裁终局的仲裁裁决书后的三十日内可向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。如果用人单位和劳动者均不服仲裁裁决，如何处理，法律没有明确，当事人会陷入程序的困境中，加重劳动者的维权成本。
二是《劳动争议调解仲裁法》第五十一条与第四十九条的冲突。根据《劳动争议调解仲裁法》第五十一条规定，当事人对发生法律效力的调解书、裁决书，应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。一裁终局的裁决自作出之日即发生法律效力，劳动者可持该裁决申请人民法院执行。按照第四十九条的规定，对于用人单位向中级法院申请撤销该裁决以及中级法院审查期间，当事人是否可以申请执行，该执行应否中止法律却未作出任何规定。立法的不足，一旦发生类似情形，将无法操作。
3．法院审理劳动争议案件不以仲裁裁决为基础，仲裁程序和诉讼程序脱节
前文所述农民工黄某与G公司工伤纠纷争议案，一审法院审理该案，立案时只审查是否进行了劳动争议仲裁，要求当事人按照民事诉讼法的规定重新举证，合议庭对劳动仲裁认定的事实不予认可，而是按照民事诉讼程序全面审理。劳动争议仲裁与一审审理基本上互不相干。因此，除了劳动争议仲裁中一裁终局的案件外，仲裁所具有的简便、灵活、保密、及时的特征被完全弱化[4]。
三、完善劳动争议处理机制的思路
（一）构建自主平衡的协商机制
协商流于形式，不能将矛盾解决在内部和萌芽状态，关键在于劳动者和用人单位之间的力量不均衡。平衡双方的力量，发挥协商应有的作用，必须构建自主平衡的协商机制，来引导、促进劳动纠纷的解决。完善自主平衡的协商机制，建议从三个方面着手：
第一，引导用人单位建立起内部多层次的劳动纠纷预防协调机制。劳动合同履行过程中发生的纠纷、劳动者的诉求，能够通过正常的程序一层一层地及时反映、解决，防范矛盾激化，尽量避免和减少劳动纠纷的发生。
第二，对协商程序予以规范，引导用人单位建立起制度化的协商程序。协商程序应当明确规定由谁来主持协商、按什么程序协商、当事人具有哪些权利义务等。一旦发生劳动纠纷，用人单位与劳动者首先就会启动这一协商程序来解决劳动纠纷。
第三，促进用人单位内部工会组织的角色转换。我国劳动争议协商发挥作用的关键是工会要真正代表劳动者与资方进行协商，维护劳动者利益。要促进用人单位内部的工会组织角色的转换，发生劳动争议时应当代表劳动者与用人单位通过协商的方式解决争议。只有这样，《劳动争议调解仲裁法》第四条的规定才会落到实处，劳动者才会请工会与用人单位共同协商，达成和解协议，化解纠纷。
（二）构建多元化、多层次的调解机制
《劳动争议调解仲裁法》第十条规定的三类调解组织层次低，化解劳动争议的作用有限。调解作为解决劳动争议的方式之一，只有构建起多元化、多层次的调解机制[5]，才能起到解决劳动纠纷的作用，才能引导当事人通过调解机制来化解双方的劳动纠纷。要构建多元化、多层次的调解机制，主张从以下四个方面进行完善：
1．构建劳动争议行政调解机制
劳动行政部门参与劳动争议调解具有天然的优势，我国有“强行政”的传统，劳动行政部门参与劳动争议调解容易得到双方的认可；劳动行政部门拥有谙熟劳动法律制度、执法经验丰富的管理队伍，参与劳动争议调解有利于发现违法行为、促进执法监督、解决争端；劳动行政部门是双方认同的具有公信力的第三方，参与劳动争议调解有利于促成调解协议的达成。
借鉴《治安管理处罚法》关于行政调解的作法，应当构建起由劳动行政部门负责的劳动争议行政调解机制[6]。劳动争议行政调解机制的构建可与劳动行政执法相结合，以现行的劳动保障监察机构为依托，增加其劳动争议行政调解职能，组建劳动争议行政调解组织，受理调解申请。用公权介入劳动争议调解，有利于达成共识，协调双方利益，化解劳动纠纷，并有利于破解取证难的问题。
2．构建工会系统参与的第三方调解机制
各省市县总工会组织（以下简称工会系统）在我国维护职工合法权益方面起到了巨大的作用，具有特殊的地位，但在《劳动争议调解仲裁法》规定的各种调解组织中缺乏相应的规定。发挥工会系统在促进和谐劳动关系的建立、妥善解决劳动争议方面的作用，应以工会系统参与构建真正代表第三方的调解机制。工会系统参与构建的是区域性劳动争议调解机制[7]，以其具有的影响力和公信力，促使劳动争议得到解决，提高劳动争议调解的层次。
3．构建起劳动争议基层调解机制
《劳动争议调解仲裁法》第十条规定的三类调解组织，由于各方面因素的影响，有的企业劳动争议调解委员会徒有虚名，有的基层人民调解组织弱化劳动争议的调解，有的乡镇、街道没有设立相应的机构，制约了三类组织发挥应有的作用。根据目前劳动争议多发的态势，应当通过构建起劳动争议基层调解机制来规范三类调解组织，提升三类调解组织调解员的素质，重视三类调解组织的经费保障，从而为劳动争议的解决提供多元选择。
4．构建起增强调解协议书法律效力的对接机制
调解机制的有效性在于达成的调解协议书得到履行。《劳动争议调解仲裁法》第十四条至第十六条的规定，调解协议书缺乏应有的法律约束力。
应当通过二个方面来增强调解协议书的法律约束力。其一，调解与劳动仲裁对接，加强调解组织与劳动争议仲裁机构的横向联系，由劳动争议仲裁机构制作调解书予以确认；其二，通过制定仲裁规则、司法解释等形式，确认达成的调解协议书只要不违反本人真实意愿、没有胁迫等违法情形的，该调解协议书就应作为劳动仲裁裁决、诉讼判决的内容予以采纳。从而增强调解协议书的法律约束力，增强调解在化解劳动纠纷中的作用。
（三）构建高效权威的劳动仲裁机制
《劳动争议调解仲裁法》对完善仲裁制度，规范仲裁程序，缩短处理周期，提高处理效果，减少职工维权成本起到了很好的法律保障作用。但现行法律规制，有碍于构建一个高效权威的劳动仲裁机制。为此，有必要从以下三个方面予以完善：
1．扩大一裁终局的范围
根据《劳动争议调解仲裁法》第二条的规定，发生劳动争议的下述六种情形适用该法：一是因确认劳动关系发生的争议，二是因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议，三是因除名、辞退和辞职、离职发生的争议，四是因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议，五是因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议，六是法律、法规规定的其他劳动争议。第四十七条规定了有条件一裁终局的二种情形：追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议和因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议。这二种情形一裁终局发生法律效力，必须满足劳动者不依第四十八条的规定提起诉讼或者用人单位不依第四十九条的规定向中级人民法院申请撤销裁决这个前提条件，同时追索劳动报酬等争议的，在金额上有不超过当地月最低工资标准十二个月金额的限制。《劳动争议调解仲裁法》的规定将一裁终局的劳动争议案件限定在一个十分有限的范围内，不能体现仲裁高效、便捷的优势，不能满足当事人快速解决劳动争议的需求。
以前文所述的农民工工伤纠纷案为例，农民工已经进行了工伤认定的前置行政程序，进行了劳动能力鉴定，最终又经历一裁二审程序，较一般的民事纠纷，付出了更加艰辛的代价，不利于维权。诸如此类工伤纠纷案件，法律应当对理赔的标准等在实体上作出更加细化的规定，便于操作；在程序上简化，实行一裁终局。有必要对一裁终局的劳动争议范围进行考量，扩大其范围，同时为体现对当事人的对等保护，劳动者与用人单位均不得提起诉讼，实行真正的一裁终局。
2．修改立法上的冲突规定
其一，避免劳动者依《劳动争议调解仲裁法》第四十八条对有条件一裁终局的案件向基层人民法院提起诉讼与用人单位依第四十九条的规定向中级人民法院申请撤销裁决冲突的发生。建议对劳动仲裁阶段的调解书或劳动争议仲裁书，尽量做到劳动者与用人单位同一天签收。劳动者提起诉讼的，人民法院进行形式审查后当即立案并即时通知用人单位，而不是按照民事诉讼法的规定在七日内立案，并要求用人单位在收到劳动争议仲裁书之日起十五日后三十日内方能提起裁撤申请，从而避免了这种冲突的发生。这要求基层人民法院严格遵守时限的规定，尽到及时通知义务。假如没有作出前述规定，劳动者向基层人民法院提起诉讼，用人单位向中级人民法院申请撤销裁决的，不论是基层人民法院先立案，还是中级人民法院立案，规定由基层人民法院直接审理，以减少审理时间。
其二，完善劳动者对一裁终局的劳动仲裁书申请强制执行的规定。用人单位申请撤销该裁决的，出于对劳动者权益的保护，中级人民法院在审查期间，已经执行完毕的，不实行执行回转，未执行的，应当不中止该仲裁裁决的执行。中级人民法院裁定撤销劳动仲裁书的，未执行的中止执行。
3．完善劳动仲裁与诉讼的衔接机制
一直以来，劳动争议仲裁和诉讼衔接不畅的问题作为劳动争议处理制度存在的一个重大问题长期存在[8]，但《劳动争议调解仲裁法》对于这一问题仍然没有解决。该法中基本没有涉及劳动争议诉讼，只是在第五十条规定，当事人对一裁终局以外的劳动争议仲裁案件不服的可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。这样的规定，意味当事人向人民法院起诉要重新组织证据、应诉要重新准备应诉材料，劳动争议仲裁机构认定的证据、认可的事实、确认的赔偿标准，在法院的审理过程中均要重新查明。这种机制，裁是裁，审为审，互不相干，劳动仲裁不能为诉讼服务，人民法院缺乏对劳动仲裁应有的监督，增加了诉讼时间和成本。
为此，必须构建起劳动仲裁与诉讼互为作用的衔接机制，这种机制要求简化法律程序，减轻当事人的压力，保持劳动仲裁的独立性和应有作用的发挥，强化法院对劳动仲裁的监督；在操作上，劳动仲裁机构向人民法院移送相应的案卷，劳动仲裁机构认定的事实，没有相反证据的，人民法院予以认定，简化审理程序，以利于人民法院及时作出判决，最大限度地维护当事人的权益。
综上所述，防范、化解、处理劳动纠纷，完善我国劳动争议处理机制，应从构建自主平衡的协商机制，构建多元化、多层次的调解机制，构建高效权威的劳动仲裁机制等三个方面着手，以适应劳动争议发展的趋势，建立和谐的劳动关系。
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刘天沛律师：男，西南政法大学法学、经济学双学士，湖南泓锐律师事务所（湖南省司法厅直属律师事务所、湖南省优秀律师事务所）专职律师，同时担任数十家中小企业常年法律顾问。擅长债权债务纠纷、工程建筑纠纷、劳动纠纷、交通事故纠纷、婚姻家庭纠纷、医疗损害纠纷、房地产纠纷、刑事辩护及企业常年法律顾问等。
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