响水“3.21”事故安评人员被追刑责之疑惑

响水“3.21”爆炸事故报告认定安全评价机构存在违规问题，违规体现在2018年9月为天嘉宜公司所出的那份“复产综合性安全评价报告”上。事故报告认为，安评机构在复产综合性安全评价时，“安全条件检查不全面、不深入，评估报告与实际情况严重不符，事故隐患整改确认表未签字确认”，安评机构的法定代表人也因此被以提供虚假证明文件罪追究刑事责任。
        “企业花钱买合格的报告，安评机构与委托企业沆瀣一气，联手欺骗政府！”，事故后，网上斥责无良中介的声音甚嚣尘上。做为致力于安生事故追责类犯罪研究的一名律师，笔者不喜欢人云亦云，更愿意静下心来思考。 
        安评人员是否构成提供虚假证明文件罪，必须要有中介组织的人员故意提供虚假证明文件，并且情节严重的行为。由于掌握信息有限，该份“复产综合性安全评价报告”是否存在虚假，无从判定，不过，该份报告是否属于中介组织人员提供的“证明文件”，还是可以分析一二的。
01“中介组织”应当是指经济鉴证类中介机构 
        提供虚假证明文件罪的主体是中介组织及其人员。我国中介组织的范围非常广泛，其中既有律师事务所、会计师事务所、资产评估事务所之类的中介机构，也有职业介绍、婚姻介绍、房屋中介之类的中介组织。
财政部于1999年12月12日公布的《中介服务收费管理办法》第三条规定：本办法所称的中介机构是指依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。 
        (一) 公证性中介机构具体指提供土地、房产、物品、无形资产等价格评估和企业资信评估服务，以及提供仲裁、检验、鉴定、认证、公证服务等机构; 
        (二) 代理性中介机构具体指提供律师、会计、收养服务，以及提供专利、商标、企业注册、税务、报关、签证代理服务等机构; 
        (三)信息技术服务性中介机构具体指提供咨询、招标、拍卖、职业介绍、婚姻介绍、广告设计服务等机构。 
        这是我国法律文件中对中介组织范围最为明确的界定，虽然已失效，但对理解中介组织的内涵和外延还是有一定的帮助的。 
        目前我国的中介组织总体上可以区分为两大类：经济鉴证类中介机构、非经济鉴证类中介机构。其中经济鉴证类中介机构大体相当于《管理办法》中的“公证性中介机构”，而非经济鉴证类中介机构对应的则是《管理办法》中的代理性和信息技术服务性中介机构。 
        2000年8月20日，国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组下发的《关于进一步明确经济鉴证类社会中介机构治理整顿范围的通知》[国清（2000）1号]中，对经济鉴证类中介机构作出定义：与市场经济运行和市场经济活动有着密切关系，对维护市场秩序具有重要作用的，依靠专业知识和技能向社会提供专业服务并承担相应法律责任的社会中介机构。资产评估事务事务所、会计师事务所、律师事务所、公证处都属于典型的经济鉴证类中介机构。这类机构在我国社会中介组织体系中机构数量最多、队伍最庞大、发展最快，在维护正常的社会经济秩序，保证市场竞争的公正和公平，促进市场经济的快速发展，适应政府职能转变等方面发挥了重要的作用。 
        经济鉴证类中介机构从事经济鉴证业务，除中介机构、委托方之外，还涉及委托方之外的第三方主体，中介机构人员要独立于鉴证业务的其他两方，对鉴证报告的可靠性提供保证。如某上市公司委托会计师事务所为其年度财务会计报告进行审计，就涉及到公司股东和债权人等第三方的利益。 
        从刑法二百二十九条所列举的中介组织及“提供虚假证明文件”的特征来看，这里的“中介组织”显然是指经济鉴证类中介机构。安全评价机构作为政府职能部门和企业之间沟通的中间媒介，提供企业是否符合安全生产条件方面的信息，为政府职能部门决策提供相关依据，在维护市场秩序中发挥重要的作用，就属于这样的经济鉴证类中介机构。

02“证明文件”该如何界定？ 
        提供虚假证明文件罪的犯罪对象为中介组织提供的各类虚假证明文件。何为“证明文件”，刑法和司法解释都没有做出界定，这需要依据刑法条文结合其他法律法规做出判定。
以会计师事务所为例，根据《注册会计师》规定，注册会计师承办下列审计业务： 
        （一） 审查企业会计报表，出具审计报告； 
        （二）验证企业资本，出具验资报告； 
        （三）办理企业合并、分立、清算事宜中的审计业务，出具有关的报告； 
        （四）法律、行政法规规定的其他审计业务。注册会计师依法执行审计业务出具的报告，具有证明效力。 
        会计师事务所承办的以上审计业务都属于经济鉴证类业务，为企业出具的会计报表审计报告、验资报告、其他审计报告就属于刑法229条所指的“证明文件”，这些“证明文件”都由公司、证券等方面的法律法规做出明确规定。比如，《股票发行与交易管理暂行条例》就规定了申请公开发行股票，申请人要聘请会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等专业性机构，对其资信、资产、财务状况进行审定、评估和就有关事项出具法律意见书。 
        除经济鉴证类业务外，会计师事务所还承办会计咨询、会计服务等非经济鉴证类业务。非经济鉴证类业务仅涉及中介机构和委托人双方之间的关系，不涉及第三方，中介人员不要求保持独立性，出具的相应文件也不属于“证明文件”范畴，比如注册会计师为企业出具的会计咨询报告、管理建议书，等等。 
        律师事务所的业务范围同样也包括经济鉴证类业务和非经济鉴证类业务两大类。律师接受拟上市公司的委托为其股份发行上市出具法律意见书，属于经济鉴证类业务，而代理企业打官司，为企业审查合同、提供法律咨询意见，则属于非经济鉴证类业务。 
        由此可见，经济鉴证类中介机构对外出具的文件并不都是“证明文件”，只有从事经济鉴证类业务涉及的文件才是“证明文件”，需要经济鉴证的事项要有法律法规的明确规定，企业要不折不扣的去执行。非经济鉴证类业务，则完全是企业和中介机构之间的事情，法律法规不做强制性规定。

03复产综合性安全评价报告属于“证明文件”吗？ 
        安全评价是企业根据法律法规规定和自身需要，委托具有法定资质的机构对本单位安全生产状况进行评估，得出评价结论的活动。安全评价按照实施阶段的不同分为三类：安全预评价、安全验收评价、安全现状评价。 
        安全评价可以基于法律法规的规定去做。比如，《安全生产法》第二十九条规定：矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目，应当按照国家有关规定进行安全评价。 
        安全生产许可证条例》规定，国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业实行安全生产许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。企业取得安全生产许可证，应当具备的条件之一就是依法要进行安全评价。 
        其中，《安全生产法》中涉及的安全评价就是安全预评价和安全验收评价，《安全生产许可证条例》中涉及的则是安全现状评价。安全生产监督管理部门在收到包含上述安评报告在内的资料后，依据法定条件做出相应的行政审查、行政许可决定。 
        以上安全评价业务均系法律法规、规章明确规定的，属于“经济鉴证类”业务，企业应当依法委托具备国家规定资质的安全评价机构进行安全评价，并按照安全评价报告的意见对存在的安全生产问题进行整改。 
        企业也可以根据自身实际需要委托安评机构进行安全评价。“3.21”事故中所涉的复产综合性安全评价，就是企业和安评机构自愿开展的民事活动，即使报告真的有问题，那也是企业和安评机构之间的事情，按照合同纠纷去解决就是了，追究安评人员的刑事责任实在有些小题大作。可能也有人会说，应急管理部门是基于安评机构出具的那份报告，才签字同意天嘉宜公司复产的，然而，法律法规和部门规章并未赋予“复产综合性安全评价报告”以“经济鉴证”的效力，至于，应急管理部门要将其做为“证明文件”，那是应急部门自己的事情。

编后记 
        自从天津港爆炸事故以后，“安评机构”开始进入人们的视野。近些年，随着重特大生产安全事故的频发，安评人员更是屡屡被以提供虚假证明文件罪追究刑事责任。对此，笔者一直颇有微辞。 
        我国关于提供虚假证明文件罪的立法很不完善，最高检和公安部于2010年5月7日联合公布的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》，规定了提供虚假证明文件罪的追诉标准，但缺乏可操作性，尤其对于资产评估、会计事务所以外的中介组织人员。最高法、最高检于2017年联合公布了《关于办理药品、医疗器械注册申请材料造假刑事案件适用法律若干问题的解释》，针对药物非临床研究机构、药物临床试验机构等特定的中介机构人员成立提供虚假证明文件罪，作出了有别于2010年追诉标准的规定，释放了一个进步的信号。但令人遗憾的是，关于安评人员成立提供虚假证明文件罪的法律文件讫今没有看到，我们的司法机关又是依据什么来追究他们的刑事责任的呢……