公务员聘任制改革实践与模式改进探究

摘要：从20世纪80年代起，伴随着新公共管理运动的发展，很多西方国家都进行了公务员制度的改革。聘任制公务员作为一种基于契约关系产生的弹性化用人方式，对激发公务员的工作热情和提高政府的工作效率起到了显着的促进作用。通过我国目前公务员聘任制改革模式实践观察，发现聘任制改革在实践中遇到了各种问题。因此，对公务员聘任制改革模式困境进行分析并提出具体可行的优化路径，是十分具有紧迫性和重要性的。

　　关键词：公务员； 公务员聘任制； 模式优化分析；

　　作者简介： 操智雄（1987-），男，2018级硕士，研究方向为公共管理。；

　　一、引言

　　我国在20世纪末期实施了相对规范的公务员管理制度，但随着我国的经济、政治、文化、社会、生态五位一体协调发展，公务员行政效率逐渐无法有效适应高速的社会发展需求，这一现象值得从公共管理角度进行思考。公务员聘任制这种基于契约关系产生的弹性化用人方式改革试点，开始在实践中解决诸多矛盾，逐渐使聘任制制度符合现代管理要求。因此，公务员聘任制改革也是适应全面深化改革的关键步骤，更是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

　　二、公务员聘任制改革是国家治理现代化的现实要求

　　坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。[1]公务员聘任制改革是不断加强服务型政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的一种有效举措。

　　（一）聘任制公务员改革是“放管服”改革的必然要求

　　党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起。[2]这为建设人民满意的服务型政府指明了方向，实际上也明确了“放管服”改革的要求。公务员聘任制改革，引入了竞争机制、增强了市场意识。英国历史法学家梅因提出的“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动”[3]理论，在聘任制公务员的改革试点中逐步实践，通过考评机制、选拔任用、竞争淘汰的模式，促进公务员职业专业化和高效化，增强公务员自身学习意识、服务意识，切实改变工作作风、改善服务方式，将“放管服”改革制度落地生根。

　　（二）聘任制公务员改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

　　党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是为全面建设现代化强国所作的一个重大战略部署。目前，我国传统公务员行政效率无法与国家治理体系和治理能力现代化发展的要求相匹配，公务员聘任制作为一种崭新的用人制度，具有高效、灵活的特点，打破了传统意义的行政模式，在组织中建立了一种契约合同的形式，有助于推动公务员系统内部竞争、形成鲶鱼效应，切实提升公务员行政体系的效率，助力公众服务提升、社会发展转型，形成高质量发展的内生动力，推进国家治理体系和治理能力现代化发展。

　　三、公务员聘任制改革实践观察

　　（一）公务员聘任制改革实践试点

　　公务员的聘任制改革是对传统公务员制度的“官本位”观念的突破，也是国家治理体系和治理能力发展不可逆转的趋势。截至目前，我国公务员聘任制改革在全国各大城市均有试点，其中深圳市和浦东新区的实践试点具有显着的代表意义[4].

　　1. 深圳市聘任制改革实践试点

　　深圳市在聘任制改革试点中，起到了带头和示范的作用。一是较早开展聘任制公务员改革试点工作。2007年1月，深圳市公务员聘任制改革试点工作获得国家层面批复；2008年8月，深圳市公务员职位分类改革试点工作获得国家公务员局批复[5].二是建立完善的聘任制公务员管理制度。深圳市发布了《深圳市行政机关聘任制公务员制度试点方案》《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法》《深圳市新招聘公务员试用期管理办法（试行）》等文件，对公务员管理的所有环节和养老保险制度进行全方位的改革管理。三是严控改革过程及时调整优化。2019年深圳市公务员招录工作公告，明确录用按照《深圳市新录用公务员试用期管理办法》有关规定执行，表明深圳市新录用公务员已暂停聘任制模式，改革工作进行了调整优化。

　　2. 浦东新区聘任制改革实践试点

　　2016年上海市浦东新区面向海内外招聘聘任制公务员11名，涉及到管理、金融、科技、教育相关岗位，采用履历分析、能力评估和专家面谈方式进行招聘[6].本次上海市浦东新区公务员聘任制试点主要特点：一是建立面向全球的选拔机制。聘任制公务员招聘范围面向全球，极大地拓宽了选人渠道，为浦东新区的自贸区建设、信息化建设、金融业发展、民生的发展提供了最优的人才保障。二是实行人尽其才的管理制度。本次聘任制公务员岗位设置均为各部门的总监、首席岗位，统筹协调业务具体环节，持续推进工作规划落实，促进了部门整体工作效率，实现了择优选拔、人尽其才的科学用人机制。三是聘任制与委任制公务员区分管理。浦东新区坚持严格区分聘任制和非聘任制，引导聘任制人才干事创业、推进委任制招录有序推进，实行不同的管理模式，推进两种公务员制度的有序并存、合理发展。

      （二）公务员聘任制改革实践困境

　　深圳市、浦东新区的聘任制公务员改革虽然从待遇制度完善、人才选拔管理做了许多有益探索，形成了一定经验。但是，聘任制公务员制度施行却并没有在全国大面积拓展，未能实现全国落地生根、全面推广，暴露出公务员聘任制度改革的模式困境。

　　1. 聘任制岗位职能分类与管理不科学

　　一是职位设置缺少科学论证。无法将职位聘任与实际工作需求进行精准匹配区分，缺少科学合理的职位划分技术手段，仅仅依靠用人部门自行申报，组织部门审批同意的方式进行聘任制职位的分类模式。二是职位分类缺少管理细则。没有对专业性和辅助性职位进行区分说明，缺少职位分类管理的实施细则，导致聘任制公务员试点实施过程中职位范围过窄，没有实现最初始期望的激励与引导作用。

　　2. 聘任制人员考评与淘汰机制不完善

　　一是聘任制公务员的考评机制缺少定量指标。聘任制公务员工作环境决定了其考评机制参照委任制公务员，考评体系中的指标宽泛且无法定量，多为定性模式的考评内容，无法进行有效量化指标的考评。二是考评结果未能优胜劣汰。考核结果未能进行优劣区分，无法实现优胜劣汰，未能真正发挥考评的指挥棒功能，无法引导聘任制公务员的发展真正突破传统的约束。

　　四、公务员聘任制改革模式优化分析

　　当前我国正处不断推进社会治理体系和治理能力现代化发展的阶段，聘任制公务员改革实践要以治理体系和治理能力提升为目标，结合公务员聘任制改革实践，不断进行优化。

　　（一）系统合理进行聘任制管理创新

　　为推进聘任制公务员制度实施落地，要在管理上建立适合聘任制公务员的制度，确保聘任制的推进实施顺利，因而必须管理上进行制度创新。

　　1. 精确职位划分管理

　　在聘任制职位设立时需要科学合理的论证手段和方法，结合用人单位实际需求，确定合适的岗位与职责，统一纳入公务员编制管理，对优秀聘任制公务员要在使用过程中提拔重用，充分确保聘任制公务员的晋升渠道畅通，有效提高聘任制公务员行政效率。

　　2. 公平公正选聘流程

　　要将考试流程规范化、标准化应用到聘任制公务员的录取过程中，将所有选聘环节引入第三方机构，通过公正合理的选聘流程，确保招聘环节公正，既招聘真才实学的干部又赋予公众公平的机会，体现了聘任制公务员以人才导向的选人用人机制，又确保了公平公正的选拔环节。

　　（二）健全完善聘任制各项法律法规

　　聘任制改革缺乏成熟的配套法规，因此各地出台了各不相同的实施细则。对聘任制公务员应进行专门的立法研究，确定一套体系统一、便于实施、方便推进的聘任制管理法律法规和管理制度。一方面，需要继续推行现有《公务员法》关于聘任制的相关规定落地实施，确保现行聘任制公务员管理制度的合法合理，切实保障聘任制公务员各项权益，稳步推进聘任制公务员的各项改革试点。另一方面，要在聘任制公务员制度改革推进过程中，逐步建立完善的法律法规体系，从职位划分、聘任流程、试用管理、使用提拔、晋升通道等各方面健全法律法规及配套实施细则，持续推动聘任制公务员制度为政府行政效率提升、社会高质量发展做出贡献。

　　（三）突出聘任制公务员的自我约束

　　聘任制公务员的自我约束和道德水平，可以从本我、自我和超我的理论来进行区分。本我所代表的欲望，受意识遏抑；自我则负责处理现实世界的事情；超我会在良知和内在的道德上进行判断[7].因此聘任制公务员的管理必须突出自我约束的作用，从制度观念和服务观念上彻底改变才能做好相应的约束。

　　1. 加强法治社会制度观念的自我约束

　　在传统公务员的制度管理，始终存在着一些弊端，法治社会的价值理念还未彻底深入社会各个层面，因此始终会存在一些以官本位为特征的价值偏好和制度残余，并给我国的政治稳定和经济发展带来了极大的危害[8].因此需要聘任制公务员高度认识法治社会的制度，深入学习贯彻全面依法治国的制度安排，切实提高自身法治意识，实现法治社会制度理念的转变，将依法治国制度严格落实到具体工作之中，实现法治观念的自我约束。

　　2. 加强新公共服务理念的自我约束

　　新公共服务理论倡导公共行政官员在执行公共政策和管理公共组织时应当切实秉持为民服务的思想观念。同时，新公共管理强调打破集中配置的做法，实行公共服务机构主体的多元化，给公众以自由选择的权力和便利，迫使服务部门为赢得顾客而开展竞争[9].这充分体现了在国家治理体系和治理能力当中的多元共治、良性互动逻辑。因此聘任制公务员必须加强以服务为基础的执政理念，不断在工作中谋求更有效的服务方式、提升更高效的服务水平，切实加强聘任制公务员的新公共服务理念自我约束，切实提高聘任制公务员的自身觉悟和职业素养。

　　五、结语

　　聘任制公务员改革试点工作已经在全国各地推进推行，但是普遍没有大面积推广，这充分体现了聘任制公务员的改革工作是涉及到各方利益、错综复杂的一项任务，因此我们要结合各地区实际情况，先行探索实践，形成有益经验，不断进行总结，从制度、法律、理念上进行优化完善，协调推进聘任制公务员管理创新、统筹建立健全完善的法律法规机制、不断加强聘任制公务员自我约束理念，形成一套体系完整、功能全面、行而有效的聘任制改革试点经验，使得聘任制公务员制度能够在全国各地不断推广扩大，为我国经济社会高质量发展注入动力活力，为国家治理体系和治理能力现代化的提升做出应有的贡献。

　　参考文献

　　[1] 习近平。中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].北京：新华社，2019-11-06.
　　[2] .习近平。决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[J].奋斗，2017（20）：16.
　　[3] [英]梅因。古代法[M].沈景一，译。北京：商务印书馆，1984:97.
　　[4]白婧。公务员聘任制度改革的困境与出路[J].知与行，2017（7）：54.
　　[5] 中国人民政治协商会议广东省委员会。敢为人先--改革开放广东一千个率先：政治卷[M].北京：人民出版社，2015.
　　[6] 2016上海市浦东新区聘任制公务员考试公告[N].上海：浦东人才网，2016-05-25.
　　[7]西格蒙德。弗洛伊德。《自我与本我》[M].上海：上海译文出版社，2011.
　　[8]任中平，郜清攀。从“官本位”到“民本位”:人治社会向法治社会转型的必然选择[J].求实，2015（7）：70.
　　[9]刘耀东。价值冲突与变革：新公共管理视域中的西方公务员制度[J].学术界，2010（7）：223.