借存单为他人出质是否构成犯罪并承担担保责任

案情：

2003年5月，职工冉某向民政局长程某提出借该局优抚金存单20万元担保贷款3万元。程同意后，在存单后背书，同意质押贷款3万元，期限3个月。冉某以该存单在农村信用社贷款3万元。同年8月4日冉某归还贷款取回了存单，但冉某没立即归还单位，而是将存单又拿到农行质押贷款8万元。农行审查背书后没同意，冉某将程某的背书刮去，重新在存单后签注：同意质押8万元字样。冉某将此在农行质押8万元。2004年6月，民政局进行核算时，发现冉某没归还该存单，经查得知存单在县农行。民政局会计吴某用转帐支票20万元换回了存单。2004年10月，冉某贷款到期，无力归还，农行要民政局承担担保责任，遂向法院提起诉讼。法院判决县民政局依法赔偿县农行贷款8万元及利息1200元。检察机关以挪用公款罪对程某立案侦查，民政局认为不应承担担保责任，向检察院提出申诉。

民政局应否承担责任程某行为是否构成犯罪存在分歧;

第一种意见认为法院的判决是正确的。程某的行为构成挪用公款罪，民政局依法承担担保责任。首先，程某以民政局的名义背书，借存单给职工冉某出质，局政局构成质押担保人，其次，按照相关司法解释规定：挪用公款归个人使用是指将公款供本人、亲友或者其他自然人使用的，挪用国家救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民款项的，从重处罚。程某明知优抚金专款专用，擅自借予他人，主观具有挪用故意，因冉某无力归还借款，法院判决民政局承担担保责任，客观方面造成了国家资金的流失。

第二种意见认为法院的判决是错误的，民政局不应承担担保责任，程某的行为不构成犯罪。

笔者同意第二种意见。理由是：首先，按照《担保法》规定：出质人和质权人在订立质权合同应采用书面形式，本案中，民政局虽将存单借予冉某出质，但没与农行签订书面质押合同，民政局不构成质押担保人;其次，《商业银行法》规定：商业银行贷款，应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等进行严格审查，要贷款人提供担保，农行没认真审查存单背书，没与民政局签订质押合同，擅自贷款给冉某，导致贷款无法收回，自身存在过错;最后，程某的行为虽然是挪用，但优抚金存单已收回，没造成国有资金流失，其行为不构成犯罪。