是否受理工伤认定申请应采用形式审查标准

[案情]

2008年，煤业公司职工郭某因一期尘肺被认定为工伤。同年9月，郭某与煤业公司解除劳动关系。10月，郭某又回到煤业公司工作。2014年2月，郭某被诊断为煤工尘肺贰期，以此为由递交材料提出工伤认定申请。某区人社局查阅档案核实材料后，认为郭某患一期尘肺已被认定为工伤，煤工尘肺贰期属伤残情况发生变化，故作出工伤认定申请不予受理决定书。郭某不服该决定书，遂提起行政诉讼。

[评析]

1.从提交申请材料的法律依据上看。第一种观点源自《工伤认定办法》第八条规定，对劳动者提交工伤认定申请材料完整的，劳动行政部门作出受理或者不予受理的决定，故对申请材料的审核可为实质性审查。该观点陷入片面解释法律的误区：首先，从法律位阶上看，《工伤保险条例》系国务院制定，《工伤认定办法》由劳动和社会保障部颁布，故后者不可突破前者的相关规定。在《工伤保险条例》并未明确申请材料的审查标准时，不能认为《工伤认定办法》对此作出了明确认定，否则即是下位法对上位法规定的限缩，且损及当事人权益。其次，《工伤认定办法》作如此规定，应是考虑到实际操作中存在即使当事人提交的申请材料完整，但亦会存在其余程序性事项不符合的情况，如已经超过了申请期限且无正当理由等事项，进行受理并无实质意义，可以不予受理。

2.从提交申请材料的证明程度上看。按工伤保险相关法律法规规定，劳动者提起工伤认定申请时提供材料的种类是明确的，但材料要达到何种证明程度才符合工伤认定的申请条件，在法律规定和现实操作中相对模糊。《工伤保险条例》第十九条规定，在工伤认定阶段的举证责任分配中，是否为工伤的举证责任主要由用人单位承担。举重以明轻，在工伤申请阶段，劳动者应担负初步证明责任即可，若要求劳动者在提起工伤申请时便需提交相对完整、能充分证明工伤的材料，不仅与工伤保险的立法目的相悖，更是无视工伤认定案件中劳动者处于天然的弱势地位。因在工伤申请中劳动者担负的是初步证明责任，与此相对应，社会保险行政部门对材料的审核应为形式审查。若为实质审查，则与劳动者的证明责任相冲突，不仅与现实需求不符，更增加了劳动者不必要的举证负担。

3.从工伤认定程序的阶段划分来看。按依法行政原则，行政机关行使行政职权需按相应法定步骤进行，工伤认定流程可分为申请、受理、举证、调查核实、认定等阶段。《工伤保险条例》第十九条规定，在受理工伤认定申请后，社会保险行政部门才能行使调查核实职权。例如，根据劳动者提交的材料问询证人，作调查笔录;向用人单位发出举证通知，要求举证等。由此，申请、受理属于程序性处理阶段，还须经过各方当事人的举证、社会保险行政部门对证据材料的调查核实等实体性处理阶段，行政机关才能作出是否为工伤的认定。故在程序性的申请、受理阶段，其审查标准应为形式审查。本案中，区人社局在申请、受理阶段便进行了查证与核实，已对郭某是否属于工伤作了实质性判断。

综上，行政机关未能区别工伤认定中的不同阶段及相对应的不同职责，混淆了受理工伤申请的审查标准，使本应为程序性的文书担负起了实体性的责任，故该不予认定决定书应予撤销。