政府采购的审计监督

《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)作为政府支出管理的重要法律依据，在规范政府采购行为，提高政府采购活动的透明度，节约政府采购支出，提高政府采购资金的使用效益，促进廉政建设等方面均起到了良好的作用。我国实行政府采购制度起步较晚，政府统一采购工作在很多方面还处在尝试阶段，有部分地方和单位把政府统一采购仅仅当作采购方式的转变，对建立政府采购制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用没有形成足够的认识。因而，实行政府采购制度后，在资金和权力高度集中的条件下，如果监督管理不到位，就很容易产生变“分散腐败”为“集中腐败”的不良现象。要解决好这些问题，最根本的还是要靠法治，加强政府采购管理和执行部门的依法行事，同时加强对政府采购的审计监督。

　　管中窥豹　略见一斑

　　某市审计局于2004年2月至3月期间，对其行政管辖范围内的22个政府部门及所属事业单位2003年度的政府采购执行情况进行了专项审计和审计调查。该审计局共抽查228项政府采购项目，占政府采购预算项目总份额的60%，涉及采购资金金额占采购支出预算总额的36%。经过审计，发现政府采购存在违规金额占抽查金额的10.6%。同时审计发现，全市政府采购规模与上年同期相比增幅为23.28%，节约了预算资金，其节约率为10.01%。

　　审计中还发现，有10个部门未按规定建立政府采购管理制度，少数单位年初政府采购编制不完整。有5个部门当年追加或调整的政府采购预算，未履行部门预算调整程序。值得注意的是，抽查的22个部门都存在此种情况，各单位未提供详细的采购计划，加之部门预算批复率不高，追加专项资金采购项目多，财政无法细化采购预算;审计局在审计过程中还特别注重由财政专户支付的采购项目，发现个别部门每年采购额较大，虽然采取集中采购方式，但采购资金由其直接支付，在抽查审计中，发现政府采购执行出现很多不合规的现象，例如，某行政机构存有汽车修理费14.8万元，未在定点采购修理点修理等。

　　揭露事实　分析问题

　　从前文引述的某市审计局对政府采购执行情况进行的专项审计和审计调查中揭示的诸多问题来看，不仅仅是某地区、某部门政府采购中存在的问题，我国在实行政府采购制度以来，全国各地包括中央政府的采购也普遍存在相关的问题。概括来讲，较为突出问题主要有：采购执行依据的规章制度不够完善，采购行为不够规范，采购计划不够科学合理等。

　　《政府采购法》第七章第六十八条规定：“审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人的有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。”对政府采购进行审计监督是法律赋予审计机关的职责，各单位(部门)有关政府采购的活动都应当纳入审计监督的范围，这就为审计机关开展政府采购审计提供了法定依据。贯彻执行《政府采购法》，开展政府采购审计成为审计机关的一项法定职责。

　　问题一：政府采购体制不完善，政府采购主管机关管理“越位”。

　　按现行有关规定，政府采购主管机构及相关采购主体各自的职责是非常明确的。政府采购主管机构对政府采购活动的监督是主要环节，通过备案制或审核制来掌握采购活动的动态和进程，并通过处理投诉来裁决采购争端，保护供应商的正当权益。至于采购活动的组织、实施以及有关方面关系的协调乃至中标人的确定，均为采购机关的职责。从有些地方现行采购体制看，政府采购办公室设在财政部门，履行采购监督和管理职责，而采购中心作为采购代理机构，但非独立法人资格，实际作为财政部门的一个职能部门设置和管理。显然，此做法与政府《采购法》的要求存在差距，并制约了政府采购制度的有效执行。

　　观点一：政府采购是一项系统工程，工作环节较多，涉及面较广，加强对政府采购的审计监督是十分必要的。贯彻执行《政府采购法》，加强对国家机关、事业单位和团体组织政府采购活动的审计监督，是今后审计机关行政事业审计的一项重要任务。《政府采购法》虽然明文规定了审计机关对政府采购有权进行审计监督，但是审什么(审计的对象)、如何审(审计的方法和方式)、审计程序如何操作?目前法律法规缺乏具体的规定，审计机关和审计人员普遍感到茫然和困惑。由于目前开展的政府采购审计仅仅是对采购机构的采购活动进行审计监督，但根据《政府采购法》规定的特点和要求，这样的审计监督是远远不够的。政府采购审计应该是全过程、全方位的审计，因此审计范围必须包含政府采购体系中各成员方，即主管机关(财政部门)、采购人、采购机构、供应商和中介机构等。

　　目前对政府采购进行审计监督主要有两种方式：一是结合预算执行审计、经济责任审计和其他财政财务收支审计，对各部门、各单位开展政府采购情况进行监督。二是组织专项审计或专项审计调查。有的审计机关还以列席政府采购重大项目的招投标会议、参与政府采购工作开展情况的专项检查等方式进行审计监督。

　　1.全面审计和突出重点相结合。政府采购从内容上包括采购政策、采购程序、采购过程和采购管理;从对象上包括采购方、采购主管部门、政府采购中心、政府采购中介代理机构和供应商等;从形式上包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购和单一来源采购。因此，审计时既要从总体上把握，对政府采购所涉及的各个方面进行全面审计，又要突出重点、抓典型。

　　2.延伸审计与审计调查相结合。政府采购审计不同于程序性的预算资金审计，它不仅涉及到财务收支审计、合规合法性审计，而且涉及到效益性审计。其中财务收支情况只是政府采购中的一小部分，而合规合法性和效益性方面的情况则需要通过审计调查的方法来了解。一方面，对供应商的延伸审计调查，可减少供应商的对立情绪，提高审计效率，其效果优于直接审计供应商;另一方面，通过改进审计方法，进行审计调查，可拓宽审计范围，提高审计方法的灵活多样性。如采用问卷调查和访谈调查相结合的方法，可多层面地了解社会各界对政府采购的看法，丰富审计报告的内容，弥补常规审计的缺陷，提高审计效果。

　　3.同级审计、行政事业单位审计和政府采购专项审计相结合。由于政府采购审计既涉及到财政预算的编制、安排和拨付情况，又涉及到行政事业单位政府采购制度的执行情况，因此，在同级审计和行政事业单位审计的时候，把涉及到政府采购方面的情况一并纳入审计方案，并建立审计资料库和数据库。这样，在进行政府采购专项审计的时候，就可以从资料库和数据库中调取所需资料加以归纳、整理，并根据政府采购专项审计的要求补充其他资料和数据情况，形成全面完整的审计报告。同时，政府采购专项审计的报告也能作为“同级审”的内容之一，从而实现审计资源的共享，降低审计成本。

　　4.内部控制制度测评和实质性审计相结合。政府采购审计涉及面广、专业性强、政策性强，因此可以先进行内部控制制度测评，再进行实质性审计。具体讲，就是通过政策法规学习，认真开展审前调查，重点对政府采购主要政策、财务会计、政府采购预算计划资金拨付环节、政府采购组织实施环节、政府采购管理信息系统、政府采购监督管理环节等测试点进行调查、测试和评价，初步掌握健全政府采购内部控制方面的强点和弱点。这样，既可以针对内部控制方面的薄弱环节提出改进建议，又可以进一步明确审计重点、步骤和方法，使实质性审计更具有针对性。

　　问题二：政府采购程序不规范，预算管理不到位。

　　有的单位把招标形式定为“公开招标”，却限制投标范围为“在××市注册登记的有供货能力的厂商”，这违背了公开招标的精神，也是与现行有关规定对公开招标的定义及要求不吻合的。采购预算是部门预算的一部分，其管理到位与否直接关系采购制度执行的效果。一是未严格执行采购目录。政府采购目录按照采购项目大致可分为货物、工程和服务三大类，据了解，工程类大多未实行政府采购，服务类项目中仅有少数项目实行了政府采购。有的部门因利益关系或适应了过去自行采购的方式，加之政府采购宣传力度不够，对政府采购制度的认识和理解存在差距，在编制部门预算时回避采购目录，从而使采购预算功能弱化。二是采购专户支付率低。为加强政府采购管理，增强其透明度，实现资金源头控制，实行政府采购资金专户管理。但目前采购专户支付率偏低，背离了建立专户的初衷。

　　观点二：《政府采购法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”《招标投标法》第五条“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”。起草这两部法律草案的全国人大常委会财政经济委员会负责人指出，制定政府采购法的目的就是要建立公开、公平、公正的政府采购制度和机制。政府采购的公开性原则是指有关采购的法律、政府、程序和采购活动都要公开，增加政府采购的透明度，坚决反对搞“暗箱操作”。政府采购的公平性原则是指政府采购应以市场竞争的方式进行，所有参加竞争的投标商机会均等，并受到同等待遇，允许所有有兴趣参加投标的供应商、承包商、服务提供者参加竞争;政府采购的公正原则是指任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场，资格预审和报标评价对所有的投标人都使用同一标准。招标文件目录应包含“合同”，但有的招标文件却没有此部分内容。合同条款也是招标要约的组成部分之一，根据《合同法》规定，订立合同必须经过要约和承诺两道程序。所谓要约就是希望和他人订立合同的意思表示，所谓承诺就是指受要约人同意要约人要约内容的意思表示。招标和投标是订立合同的一种特殊形式，招标和投标是指由招标人向数人或公众发出招标通知或公告，在诸多投标者中选择自己认为最优秀的投标人并与之订立合同的方式。我国《招标投标法》规定，当事人进行招投标的必须签订书面的招标投标合同，以此来规范当事人的行为，明确双方的权利和义务。招标文件缺少合同条款这部分内容可能影响投标和中标合同的质量。

　　政府采购方式和采购程序的执行情况。招投标过程的合法性，对招投标活动进行审计，主要目的是为了禁止投标行为和招投标过程中的违法行为，维护公平竞争，保护社会公共利益和经营者的合法权益。审计时，应注意投标者之间是否相互约定，一致抬高或者压低投标报价，或在招标项目中轮流以高价位或低价位中标; 投标者是否先进行内部竞价，内定中标人，然后再参加投标;招标者在公开开标前，有无开启标书，并将投标情况预先告知其他投标者，或者协助投标者撤换标书，更改报价的行为，招标者是否与投标者商定，压低标价或抬高标价，中标后再给投标者或招标者额外补偿;有无招标者预先内定中标者或向投标者泄露标底等违规行为。如果政府采购过程中出现诸如小团体利益、地方保护主义、人情关系等问题，必将使政府采购产生变异，对此应予以高度重视。