我国村民委员会选举过程中的弊病及完善建议

一、 我国村民委员会选举的概述

　　村民委员会作为一种群众性的自治组织，是村民进行自我管理、自我教育、自我服务，实现农村基层民主的有效途径。1980年，广西宜州市何寨村以无记名方式投票选举出的基层群众性自治组织是我国村民委员会的雏形。村民委员会成员经由民主选举产生，每三年进行一次选举，一般情况下，村民委员会由主任、副主任和委员3至7人组成。村民委员会选举作为村级群众自治组织的内部选举，既是对我国选举制度的丰富和补充，同时也是加快我国民主化进程，实现社会主义农村政治文明的必要手段，受到法律法规的调整和保护。

　　我国的村民委员会在建立之初，不论是在选举程序上还是内容体系上都存在着诸多的缺陷和不足，亟需国家从立法层面加以规定和完善。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)，从村民委员会的性质、地位、职责等方面构建起了村民委员会的结构体系。1998年11月，新通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》在内容方面增加了党支部在村委会中地位的规定，对相应的选举程序作了修改和完善，增加了村务公开等内容。

　　2012年11月，中纪委、中组部和民政部等12部委联合印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》增加了对村委会成员进行经济责任审计的规定，在“两委”外设立村务监督委员会。2013年5月，民政部印发的《村民委员会选举规程》对村民委员会的选举作了进一步的细化规定。一系列法律法规的出台，使我国村民委员会选举制度更加丰富和完善起来。2009年5月，时任民政部部长李学举在回答记者问时提到：

　　目前，我国农村有村委会60.4万个，经依法民主选举产生的村委会成员有230多万人。

　　二、我国村民委员会选举的现状及问题

　　总体上看，我国的村民委员会选举在全国各省市农村都得到了深入的推进，也取得了比较好的成绩：选举程序不断规范，选举质量不断提高，选举方式更加透明，对保障村民自治、发展农村基层民主发挥了重要作用[1]。但与此同时，我们也应看到，一些地区的村民委员会选举还不尽人意，还存在这样那样的问题与缺陷。具体来说，主要包括以下几个方面的问题。

　　（一）选民资格认定标准过于模糊

　　虽然我国《村民委员会组织法》第12条对于选民资格的认定作了相关规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”但不难看出，此条规定过于笼统模糊。只要是未被剥夺政治权利的年满18周岁的本村村民都享有选举权，看上去很容易进行界定。但在具体实践中，相当多的村民的出生日期存在着身份证与户口簿不一致的情况，在这种情况下选择以何种材料作为认定标准并没有相应的规定。这也导致对于18周岁的认定截止时间认定标准困难的局面。此外，由于各地区的认定标准不一致，这就可能导致在同一个省、同一个地市乃至同一个县里两个出生年月相同的人对于选举权的获得出现不同的结果，此外，对于“村民”的界定，不同地区的界定标准也不尽相同。

　　（二）基层政府行政干预过多

　　根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定可以知道，基层政府(乡镇政府)与农村村民委员会之间是指导与被指导的关系，而不是上下级的行政隶属关系。但在具体实践中，基层政府更多的是将这种指导与被指导的关系误解为领导与被领导的关系。基层政府往往打着法律的擦边球，无视法律法规的规定，为了实现本级政府自身的利益，提前内定符合自身意愿的候选人，对不利于自身利益的候选人进行说服、劝阻，迫使其退出选举。甚至有的基层政府干脆运用行政手段强制干预操作村民委员会的选举，或在经费等方面对村民委员会进行限制，以迫使村委员的选举结果符合自己的利益需要。基层政府的干预在很大程度上制约了农村基层民主的发展。

　　（三）“贿选”现象严重

　　随着农村民主化进程的发展以及村民民主意识的增强，村民参与村委会选举的热情逐渐高涨，越来越多的村民以主动的姿态参与到村民自治的过程中来，选举的竞争程度也越来越激烈，这就不可避免地出现了“贿选”的现象。这种“贿选”现象伴随着农村经济的发展、村民委员会权力的扩大得到了进一步蔓延。一些村民委员会的候选人采用请选民吃饭，赠送财物、实惠或者对选民许诺在其当选后回报对方以某种好处的方式拉拢、收买、贿赂选民或其他候选人。

　　在有的地区，一些候选人甚至直接用人民币明码标价的贿买选民手中的选票。民政部基层政权和社区建设司副司长王金华在接受集体采访时透露：从信访、上访以及地方掌握的情况看，村委会选举的贿选比例大概在1％至3％之间。这些贿选者当选之后势必要尽快收回“选举成本”，获得更多财富[2]。

　　（四）“大姓望族”左右村民委员会选举

　　在农村地区，通常是一个家族的声望越高势力越大，这个家族就越能够在这个村的政治经济生活等各个方面拥有较大的话语权。从建国初期到七十年代，我国对“宗族”主要是采取抑制和打击的政策，“大姓望族”的势力得到了很大程度的限制。人民公社制度解体以及实行家庭联产承包责任制后，修宗续谱等现象逐渐盛行表明家族的身影慢慢走向前台，各种家族势力开始抬头，家族活动在农村中复苏[3]。一些基层政府为了更好地实现管理和完成上级政府下达的任务，往往也倾向于任用“大姓望族”里的人来担任村民委员会干部。虽然这种干部任用方式有利于基层政府和村委会各项工作的开展，但同时，这种“大姓望族”垄断农村“两委”的局面也在一定程度上阻碍了其他普通家族和普通村民的上升通道，使更广大的村民没有公平的机会参与到村民委员会的管理过程中来，在很大程度上阻碍了农村的基层民主化进程。

　　（五）农村弱势群体选举权利得不到保障

　　农村妇女和精神病人作为农村的弱势群体，往往被容易被边缘化，在政治生活中处于弱势地位是一个很普遍的现象。在农村，由于接受教育程度相对较低，民主意识相对缺乏，政治参与热情冷淡，许多农村妇女在婚后都坚持着“相夫教子”、“男主外，女主内”的教条落后的思想观念。一些农村里文化程度较高、能力较强的妇女虽然对村民委员会选举有一定的热情，但迫于农村的思想观念和风气的影响，往往也对村民委员会选举望而止步，即使顺利当选为村委会干部，也会承受来自周围的嘲讽和压力。据国家民政部统计，到2000年底，全国设村委会731659个，村委会委员3150432人，其中女性委员493438人，仅占15.9%[4]。不难看出，农村妇女在村民委员会选举中的参与度严重不足，处于非常弱势的地位。作为占全国女性绝大半数的农村妇女，其政治参与程度高低，其选举权的实现与否，在很大程度上意味着农村基层民主是否真正意义上的实现。

　　根据《村民委员会组织法》的规定，只要是未被剥夺政治权利的符合年龄和籍贯规定的村民都享有选举权。精神病人作为一个相对比较特殊的公民群体，在未被依法剥夺政治权利的情况下，应当享有选举权。我国疾病预防控制中心2009年的数据显示，中国的各类精神疾病患者已经超过1亿人。在一些贫困地区，对于农民来说，当下最主要的任务还是解决衣食住行等方面的问题，参与国家政治生活对他们来说是一件遥不可及的事情，而作为农村的精神疾病患者，其要想享有和履行享有的政治权利，难度可想而知。

　　一个社会的文明程度和法治健全程度，很大程度取决于这个社会对待身处弱势的公民群体的态度；保障农村精神疾病人群的选举权，不仅关乎精神病人个体的基本宪法权利，也关乎一国文明程度，因此迫切需要解决精神病人的选举权问题[5]。

　　三、完善我国村民委员会选举制度的相关建议

　　（一）确定统一的选民资格界定标准

　　界定选民资格，关键在于如何界定“村民”。

　　不同的地区所适用的标准不尽相同。有的地区以户籍所在为界定标准，有的地区则以在本地区居住一定年限并履行当地村民的义务为标准。为了避免适用标准不同可能带来的重复享有选举权或选举权丧失的问题，各地在适用时可以考虑在我国《村民委员会组织法》的基础上做一些补充：户籍在本村的，或户籍不在本村但是选举时已经在本村连续居住时间超过一年以上，年满18周岁的村民，依法被剥夺政治权利的除外[6]。在这一点上，我们可以借鉴河南省的经验：《河南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第20条中规定：“户籍不在本村，但在本村居住一年以上且尽村民义务的，经户籍所在地村（居）民委员会出具未在户籍所在地参加选民登记的证明，可以有选举权或被选举权。户籍不在本村，具有大专以上学历或者中级以上专业技术职称以及其他优秀人才，自愿到该村工作和生活并竞选村民委员会成员的，经村民选举委员会讨论同意，有选举权和被选举权，不受在本村居住一年以上且尽村民义务的限制。

　　村民年龄的计算以居民身份证为依据，无居民身份证的，以户籍登记为依据。另外，当村民的出生日期身份证与户口簿不一致时，应当以户籍所在地机关造册登记的出生日期为准，避免因工作人员疏忽、过失所造成的村民选举权利的丧失[7]。

　　（二）改进基层政府工作方法，加强行政指导，减少行政干预

　　当前，还有相当一部分的基层政府领导干部思想僵化，认为抓好村民委员会选举、实现基层民主既不利益加强党在农村的领导地位，也不利益本级政府各项政策的落实和任务的完成。这是极其浅陋和短视的看法。村民委员会发展得越好，农民的生活水平生活质量越好，农村就越稳定，农民就越拥护党和政府的各项政策，只有这样，中央和地方的各项政策措施才能在农村得以顺利贯彻和落实。因此，基层党委和政府要进一步转变思想观念，积极支持和推进村民委员会的建设和发展；进一步改进工作方法，坚持基层政府对村民委员会的行政指导，对村民委员会选举工作进行指导和帮助，但不干预村民委员会自治的具体事项；杜绝以行政命令和强制措施干扰、阻碍村民委员会选举，阻碍农村基层民主建设。

　　（三）科学界定“贿选”

　　我国《村民委员会组织法》对“贿选”的界定不统一，这就导致各地区进行了不一致的解释，没有起到很好的遏制“贿选”现象的作用。理论界的许多专家学者和司法实务领域的工作者已经认识到了对“贿选”问题进行界定的必要性和迫切性，并且结合自身的学科知识和工作经验对“贿选”作了一些学理上的界定。其中，全国人大常委会法制工作委员会的胡建对“贿选”的界定较为合理。他认为“贿选”应当同时满足三个条件：一是“贿选”所侵犯的必须是村民的选举权、被选举权以及村委员选举的活动；二是方式必须是以利益（包括物质利益和非物质利益）收买当事人或者存在舞弊行为；三是其后果必须能够对村民行使选举权和被选举权造成妨害。

　　（四）加强基层组织建设，排除“大姓望族”势力的干扰

　　“大姓望族”左右村委会选举的情况屡见不鲜，一定程度上也削弱了党和政府在农村的领导。要排除“大姓望族”势力左右村委员选举的情况就必须进一步加强农村的基础组织建设，增强组织内部凝聚力，完善村民自治制度，抵制来自“大姓望族”的干扰。

　　同时，要进一步加大农村的精神文明建设力度，消除“大姓望族”对农村日常生活的影响；对于“大姓望族”势力在村委会选举中的违法行为，必须进行严厉打击，绝不手软，以此保证村委会选举的正常有序进行。

　　（五）健全保护弱势群体选举权利的相应机制

　　在改善农村妇女的选举现状问题上，政府应当扮演“推动者”的角色，制定相关的政策，采取相应的措施推动和保护农村妇女的选举权。加大对农村妇女的文化教育和培训力度，提高其文化水平和政治参与的热情；还要加大对妇女参与选举的宣传力度，破除农村妇女参与选举所面临的舆论压力和不良风气，为广大农村妇女营造良好的参与政治的氛围。同时，要在制度安排和村委会人员结构方面对农村妇女予以照顾，从制度上保障农村妇女的选举权和被选举权。

　　世界精神卫生联盟1989年在埃及发表了《卢克索尔人权宣言》。宣言指出，精神疾病人群享有与其他公民同等的 基本权利[8]。精神疾病人群有权不因社会经济、文化、种族、肤色、宗教、性别、年龄的不同，而在公平地得到治疗或不公正地约束方面受到歧视[9]。作为生活在社会底层的农村精神疾病患者，其经济地位的底线并不代表其选举权利的丧失。要保护精神病人的选举权利，必须充分考虑到精神疾病患者的特殊情况和复杂性，由专门的机构对其选举进行全程跟踪和监督，确保精神病人也能享有作为一个公民最基本的政治参与的权利。

　　参考文献：
　　[1]李娟:村民委员会选举若干问题研究[D].河南大学,2010.5.
　　[2]王云斌:村委会选举中贿选的法律规制建议[J].法制与社会,2010(19).
　　[3]彭立宁:村委会选举中大姓家族现象研究[D].湖南大学,2012.4.
　　[4]杨翠萍:村委会选举中的妇女参与——以河南曹村为个案[D].华中师范大学,2002.10.
　　[5]高瑞琴:浅论中国农村社会中精神疾病人群的选举权问题[J].农学学报,2012(2).
　　[6]孙菊芳,冯瑞琳:村民选举存在的法律问题及对策[J]武汉理工大学学报(社会科学版),2006(4).