对确定“农转非”不能单独提起行政诉讼

【案情】

2011年6月，重庆市南川区X街道办事处按照重庆市及南川区国土局批准的相关征地补偿安置方案，组织西城永隆居委按照《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》精神，确定转程建华、淳贵萍夫妻两人为“农转非”人员，并向程建华留置送达了“农转非”书面通知。后西城街道办事处在“农转非”人员审批表上盖章确认，并送南川区公安局盖章确认，将程建华、淳贵萍的户口变更登记为城镇居民。并进行了公示，办理了失地“农转非”人员养老保险登记。程建华、淳贵萍认为西城街道办事处、永隆居委未经其同意，将其户口进行“农转非”，侵害了其合法权益，向南川区人民法院提起诉讼。

【分歧】

关于当事人仅对“农转非”人员的确定能否单独提起行政诉讼存在两种意见：

一种意见认为，西城街道办事处按照《重庆市土地管理规定》对程建华、淳贵萍进行了“农转非”，是履行其行政职权的具体行政行为，两原告认为该具体行政行为侵犯了其合法权益，要求恢复农业户口，符合行政诉讼案件受理条件，可以提起行政诉讼。

另一种意见认为，“农转非”具体人员的确定是征地补偿安置系列行为中的过程环节，并不是具体行政行为。如对补偿安置方案不服，可依照相关法律法规寻求救济，不能对“农转非”单独提起行政诉讼。

【评析】

笔者同意第二种意见。依照我国行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，该规定明确了只有具体行政行为才具有可诉性。本案中南川区X街道办事处在征地补偿安置中将程建华、淳贵萍确定为“农转非”人员的行为并不是具体行政行为，理由如下：

第一，具体行政行为必须是行政主体依法行使职权作出的。本案中程建华认为，行政机关在实施征地补偿安置过程中将其确定为“农转非”人员的具体行政行为侵犯其合法权益而提起本案诉讼，而确定“农转非”具体人员是征地补偿安置系列行为中的过程环节，现行法律法规未明确授权某一行政机关在征地补偿安置中享有确定被征地单位“农转非”具体人员的职权。重庆市人民政府《重庆市土地管理规定》第四十一条第一款第(二)项：“具体的农转非人员由乡(镇)人民政府和村X组织被征地单位按农民被征地多少依次确定，也可按被征地多少依次实行按户农转非”之规定，不属于授予行政机关确定“农转非”具体人员行政职权的授权性规范。根据该规定，在确定“农转非”具体人员时，乡镇政府仅具有组织职责，不具备最终确定权，不是行政机关行使职权的行为。

第二，按照行政法的一般理论，如果一个行为没有针对行政相对人设定、变更、消灭或者确认某种权利义务，或没有期望获得法律保护，则该行为不具有法律意义，不是法律行为，也就构不成一个具体行政行为，也就是说只有直接产生外部法律效果的行政行为才是具体行政行为。集体经济组织成员被确定为“农转非”人员，在行政法律关系中的直接法律效果体现在对农户的具体补偿安置方案中，即某一原农业人员是否属本次征收农村集体土地所涉及的人员，安置费用如何计算等问题，而并没有对行政相对人直接产生权利义务的设定、消灭、变更等外部法律效果。现有法律、法规对征地补偿安置方案争议处理路径已经作出规定，当事人对补偿安置方案不服的，可依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第(三)项之规定寻求救济，不能将“农转非”人员确定事宜单独纳入行政诉讼处理。