海域执法武力行为国际法分析

海上执法使用武力与《联合国宪章》（以下称《宪章》）所禁止的武力之间的区别是判断一国海上强制行为合法性的根本依据，但二者之间的区分也是相当复杂的。当海洋划界争议悬而未决时，争议海域执法中的武力使用将会引起更大的海上冲突。目前，我国周边海域与其他沿海国有着复杂的管辖权纠纷，部分国家在争议海域动作频频，如何确保我国海上执法尤其是在争议海域执法的合法性对于我国海洋秩序的维护有着至关重要的意义。目前，虽已有对海上执法中的武力使用问题的研究，也有对于争议海域执法、军事行动的问题研究，但在复杂的国际形势下，争议海域执法活动中的武力使用的合法性依旧是值得探究的话题。
        一、海上执法使用武力的合法性来源 
        （一）国际条约对执法武力合法性的规定 
        《联合国海洋法公约》（以下称《公约》）没有明确肯定海上执法使用武力的合法性，但其中的部分条款对执法武力持肯定的态度。例如《公约》允许沿海国在一定区域内对外国船舶进行紧追。《公约》第七十三条规定了沿海国在专属经济区可采取登临、检查、逮捕等强制行为。《公约》对沿海国在海上执法中实施紧追、登临、检查、逮捕等行为的许可，均暗示了沿海国在海上执法过程中使用武力的合法性。另外，作为《公约》重要补充协议的《执行<联合国海洋法公约>有关养护管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》规定检查员在必要条件下可以使用必要程度的武力。《制止危及海上航行安全非法行为公约》2005议定书中也有类似的规定，但所使用的武力要以最小程度为限。1979年《执法人员行为守则》和1990年《执法人员使用武力和火器的基本原则》明确允许各国海上执法人员可以在一定条件下使用武力。以上条约的相关规定均体现出国际条约允许沿海国在海上执法中使用合理的武力。 
        （二）部分国内立法允许海上执法武力 
        各沿海国海上执法相关的立法一般均允许执法人员在执法过程中合法使用武力。例如美国《美国法典》第十四篇允许美海岸警卫队为保障其执法目的的实现而使用武力；《关于俄罗斯大陆架的联邦法律》第四十三条规定联邦执行机关的军舰和飞机可以在海上执法中使用武力，但是规定了使用武力的前提条件；《加拿大沿海渔业保护法》第十九节规定在安全距离内进行一次以上的警告后可以使用武力；我国2007年颁布的《公安机关海上执法工作规定》第九条规定公安边防海警可以使用警械和武器。 
        （三）国际案例实践对海上执法使用武力合法性的肯定 
        一些国际案例的裁决也表明，沿海国在海上执法中使用符合条件的武力是合法的。1933年“孤独号案”的联合委员会宣称：沿海国可以“为实现登临、检查、扣留和将嫌疑船只带回港口之目的，使用必要且合理的武力”；国际法院在1995年“渔业管辖权案”中认为：“根据对执行养护和管理概念的‘正常和合理的’解释，出于这些目的的登临、检查、逮捕和最低限度地使用武力的手段都被涵盖在这一概念之内”；1962年“红十字军战士号案”的调查委员会，1999年“赛加号”的国际海洋法法庭以及“圭亚那诉苏里南案”的海洋法法庭也认可沿海国执法人员执法中可以使用武力，但是要有一定的限度要求。由此可见，海上执法中合法使用武力已经构成《国际法规约》第三十八条所规定的国际习惯。以上国际组织条约的规定、各国国内法规定以及国际实践中的情况证明，其具备了“国家实践”和“法律确信”两个要素。0942020年10月上半月刊（总第124期）法学 
        二、执法中的武力与国际法禁止的武力之区分要件 
        《宪章》规定：“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力、或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”《公约》规定：“缔约国在根据本公约行使其权利和履行其义务时，应不对任何国家的领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他与《宪章》所载国际法原则不符的方式进行武力威胁或使用武力。”虽然上文分析海上执法使用合法武力是国际法所允许的，但是沿海国在海上执法过程中使用武力与《宪章》及《公约》上所禁止的武力是完全不同的。 
        （一）行动的根本目的 
        根据对沿海国海上执法权的来源分析可知，其执法活动必须依据国际法有效的管辖权和自己国内法。因此，沿海国为了行使其管辖权、确保其国内法的有效实施而采取的强制行为都应当被认为是执法活动。然而需要注意的是，即使沿海国的强制行动所依据的国内法不符合《公约》的规定，也不会改变行动的性质，判断的关键仍然是行动是否是为了实施其国内法。例如在“赛加号”案中，几内亚巡逻艇依据《几内亚海关法》的规定从其专属经济区开始对邮轮“赛加号”进行紧追并在塞拉利昂专属经济区内将其逮捕。虽然按照《公约》的规定，沿海国的管制行为至远可以延伸到毗连区以及专属经济区内的人工岛屿、设施和结构，而《几内亚海关法》规定可以在专属经济区的所有海域内对外国船舶进行紧追。国际海洋法法庭裁定该强制行动所依据的国内法违反了《公约》，几内亚行使紧追并没有合法的国际法基础，却没有将几内亚的行动视为使用国际关系中所禁止的武力。在圭亚那诉苏里南案中，仲裁庭主要根据证人的证词判断苏里南行动的性质。根据石油平台钻机监督员的证言，苏里南海军发出的命令意思为：如果钻井平台及其支援船在12个小时内没有离开该地区，那么炮艇将不受限制地打击其钻井平台。苏里南提供了采矿法令作为其行动目的是维护执行国内法的证明，该法令第二款第六条规定：“未经许可从事采矿活动的人，可处以最高两年的监禁或最多10万苏里南盾的罚款。”但是由于含糊不清的警告，以及苏里南军方在行动中认为该国的主权受到该案中钻井平台活动的威胁以及总统的密切参与等原因，仲裁庭认定苏里南的行动目的并非是为了执行其国内采矿法令，而是超越了单纯的海上执法性质的武力使用，该行动的性质更接近《宪章》规定的使用武力威胁。由此可见，在判断执法中的武力与国际法禁止使用的武力时，行动的目的是重要的判断标准。在对行动目的进行考察的过程中，并不仅仅是考察行动是否有法律依据，还会结合沿海国执法机关在执法过程中所体现出的执法目的来考察是否是为了维护其国内法。例如在本案中，苏里南海军命令的内容并没有体现武力使用是为了实施其国内采矿法令。 
        （二）目标船只的法律地位 
        如前文所述，虽然在某些情况下允许对外国船舶行使执法权，但是国际法原则上禁止对非商业船只（包括军舰）行使执法权。这是因为执法是带有等级性质的行为，而主权国家不存在等级关系，因此在没有这种等级关系的情况下，对具有主权地位的船只的行动不能被视为具有执法性质。当被攻击的船舶是沿海国执法权合法范围之外时，那么应当严格依据《宪章》第二条第四款以及《公约》第三百零一条评估使用武力的情况。从判例和国家实践分析这一问题，美国普韦布洛号案（U.S.Pueblo）就是一个涉及外国公共船只被捕的事件，该事件中美国不接受朝鲜自卫的主张，并认为劫持外国战舰或对其进行其他攻击是国际法所不允许的危险和挑衅行为。很明显，对“主权”船只诉诸武力显然超出了国家警察权力的范围，也超出了一般公认的警务目的。要注意的是，不能由此推出针对国外商业船舶的武力行为一定不属于《宪章》所禁止的武力行为。 
        三、争议海域海上执法中使用武力的特殊性 
        合法行使海上执法权的前提是有一个合法的管辖权基础，那么在管辖权尚不清晰的争议海域进行执法并使用武力，是否是符合国际法允许的海上执法武力？笔者认为执法海域的管辖权争议可以作为一个影响判断的因素，但不可以得出“在争议海域执法使用武力违反和平解决国际争端的国际法原则”之结论。 
        （一）执法武力与国际法所禁止的武力性质不同 
        从行为本质上来说，执法活动所使用的武力，与《宪章》所禁止的武力并不相同，因此不能因为缺少管辖权影响对武力性质的判断。执法武力是一种警察武力，其目的是为了执行其国内法，维护国内秩序；而《宪章》所禁止的武力是国际关系中为了维护国家主权安全所实施的武力。另外，执法武力的合法性来自于国家管辖权，国际关系禁止使用的武力的合法性主要来源是国家自卫权以及安理会的决议。当国家在争议区域不具备管辖权时，可以认为该执法武力不具有合法性，但是并不因此影响其武力的性质。如果仅因为执法区域为争议海域则将其定义为在国际关系中使用武力，那么将会得出执法武力是《宪章》所禁止武力的例外情况的结论，这显然是不符合《宪章》中对禁止使用武力之例外的规定的。 
        （二）相关判决对争议海域武力使用的合法性考量 
        结合国际实践对海上执法武力合法性的判断可以看出，执法行动的地点并不对判断起到决定性的作用。例如在西班牙诉加拿大渔业管辖权案中，西班牙在口头诉状中特别强调了管辖权基础作为行使执法行为的条件，认为加拿大对公海上的西班牙船只使用武力属于禁止使用武力的范畴。但是法院没有审查加拿大的武力行为所依据的国内法的合法性，而直接确认了加拿大所使用的武力是执法中的武力。在圭亚那诉苏里南案中，虽然法院认定苏里南的行为是使用国际法禁止的武力相威胁，但是其理由并不是完全因为苏里南在两国争议海域使用武力，而是通过各项证据认定苏里南的执法目标超越了海上执法性质。以上案例也反映出沿海国家在有争议的海域对国外船舶，包括争议另一方国家船舶进行执法活动是很正常的。然而，在这种情况下从执法事件升级至武装冲突的可能性将会高很多，而且执法武力与双方使用国际法所禁止的武力之间的界限可能会变得非常模糊，尽管如此，强制行动的性质并不直接取决于执法海域是否为争议海域。 
        四、总结 
        海上执法行动可以使用合法武力在国际条约、沿海国国内法以及国际实践上均被认可，而如何判定海上执法中的武力与国际关系中禁止使用的武力仍然需要结合事实进行相当复杂的考量，其中最关键的因素是行动的法律基础与目的。而在争议海域，执法武力的使用将带来更加复杂的情况。由于争议海域管辖权的不确定性，沿海国进行海上执法缺少合法的管辖权基础，但是并不会根本性地决定沿海国海上行动的性质。无论是从理论还是从国际审判实践，在争议海域进行执法活动并使用合理的武力并不会违反禁止使用武力原则。管辖权的模糊可能成为执法武力是否合法、是否合限度的判断因素之一，但不能成为判断武力是否被国际法所禁止的决定因素。 
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