人大质询权行使不力的法律原因与完善

一、质询权行使现状

　　我国人大质询权在现实中的行使情况并不理想，最明显的表现是人大提起质询案的数量相当少，甚至有人认为，质询权几乎处于一种闲置或者说虚置的状态。据统计全国人大至今为止只提起过两次质询案，一次是在1980年的五届全国人大三次会议北京代表团小组讨论会上向冶金工业部提出的关于宝钢选址等相关问题的质询，另一次是2000年在九届全国人大三次会议上，由辽宁代表团联名向交通部提出的关于烟台“11·24”特大海难事故的质询。在地方人大层面，质询权的行使也不为多见。有关的专家做过分析，有不少于80%的地方各级人大或者常委会没有发生过一起质询案。

　　我国由于国土面积大、民族文化多样、地域差异明显、改革进程快等具体国情因素，决定了质询案的数量只可能多，不可能少。因此有学者已深刻看到:“与不少地方问题成堆相对照，质询案极少运用这种现象显然极不正常。”

　　在笔者看来，人大质询权的闲置，很大一部分是制度性缺失所造成的。规定质询权的法律主要有:我国现行《宪法》第73条;《全国人民代表大会组织法》第16条、第17条和第33条;《全国人民代表大会议事规则》第41至第44条;《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第25条至第29条);《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

　　第28条、第29条、第40条;《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第13条和第14条;《各级人民代表大会和常务委员会监督法》第34条至第38条。这些法律条文中，对质询权只做概括性的规定，并没有将质询权行使的每一个程序和步骤具体化和明确化，使质询权的行使落实到程序时没有条理和依据，这是束缚质询监督的一个重要原因。具体而言，相关的问题表现为以下几个方面。

　　二、质询权行使不力的法律原因分析

　　(一)相关规定不明确

　　质询权的法律规定不合理，主要表现在质询案提起的时间上。我国《宪法》第73条、《全国人大组织法》第16条、《地方组织法》第28条、《全国人大议事规则》第42条和《全国人大常委会议事规则》第26条等法律条文，都对质询案提起的时间做了相应的规定。质询案在人大及其常委会“开会期间”提出，在一定程度上提高了质询权实施的门槛。

　　一方面，人大的会期均不长，会议上的工作量又十分繁重，这就限制了代表充分质询。另一方面，人大对政府的监督是日常的，政府的违法违纪等行为的发生是随时的，因此人大对政府提起质询案也应该是随时的。然而，相关法律对质询案提起的时间的限制，阻碍了人大对政府的监督。那么，质询案能否在人大会期以外的时间提起呢?目前并没有明确的法律规定。因此，现有的法律同现实的需要之间产生了一道亟需弥合的裂缝。

　　(二)程序性规定空白

　　虽然相关法律中对质询权作出明确规定，但对质询权的制度设计比较“粗线条”。质询是有严格的限定条件的，但现行法律对质询的相关规定过于原则，程序不够完善，操作性不强。例如:质询结果如何规范?质询权的实施范围是什么?质询会上的辩论如何展开?质询结果如何公布?

　　只有完善这些制度，才能使质询活动的展开有章可循，避免造成质询的无果而终以及受质询机关不愿接受质询的心理抵触，为质询权的合理运行扫清制度上的障碍，最后树立起质询监督的权威性。

　　三、完善有关质询权的程序性规定

　　针对我国目前有关质询权规定的法律缺陷和空白，笔者认为应从以下几个方面完善质询权的法律规定:

　　(一)实现质询案提起权日常化

　　根据宪法第七十三条规、《全国人大组织法》第十六条、《全国人大议事规则》第四十二条等法律的规定，可以看出，质询权的行使只能在“开会期间”，这是毋庸置疑的。但是，可否说，质询案的提起权也仅限于“开会期间”行使呢?笔者认为不然。

　　宪法和相关法律规定的是，在开会期间“有权”或者“可以”依法提出质询案。那么，宪法第七十三条及相关法条则应理解为是一种授权性条款，而非限制性条款。所谓的限制性条款，即是把权力行使的范围明确限定在一定领域内，排斥列举范围以外的一切情况。限制性条款的在文字描述上的典型表现是“只能”、“只允许”、“仅限于”等。因此从这个意义上说，宪法第七十三条规定的质询案提起权不能做限制性条款的解读，而应该将其视为授权性条款。授权性条款的特征是规定权力主体“有权”或“可以”做某事。

　　因此，从解释学的意义上说，质询案是可以在会议以外的时间提起的。那么，这是否违反了质询权的集体行使原则呢?笔者认为并不违反。要廓清这个问题，必须弄清质询权与质询案提起权的区别。从性质上看，质询权属于权力的一种，是人大对政府的一项重要监督方式。从人大行使质询权的整个过程来看，质询权主要包括提起质询案、委员长会议或主任会议决定、质询答辩、受质询机关的责任承担、报告公开等环节。换言之，这些环节是质询权有机的组成部分，构成完成的质询权整体。因此，质询案提起权只是质询权的其中一个环节，是行使质询权的必要前提。另外，从行使权力的主体来看，行使质询权的主体是人大及其常委会，是在按照民主集中制的原则下集体行使。质询案提起权的主体是人大代表或人大常委会成员，并且方式是联名提起。因此，质询案提起权是质询权的一个部分，行使质询提案权并不等于行使质询权，不能将二者混为一谈。

　　因此，笔者认为，可以启动宪法第六十七条关于全国人大常委会解释宪法和法律的权力，对宪法第七十三条做一个立法解释，授权各级人大常委会办公室有权在日常时间接收质询案，使质询案能在除开会以外的时间提出，这样不仅可以节约人大及常委会正式会议的时间，也能提高质询案的质量。这是弥合裂缝的关键所在。

　　(二)规定质询结果

　　质询结果主要指在质询活动结束后，质询活动的主持单位就该次质询进行综合性的评价。一般而言，质询的结果分为以下几类:第一，对质询结果表示满意，弄清了相关事实的，应及时澄清;第二，对于情节相对较轻的问题，受质询机关通过质询认识到问题所在，自愿及时纠正的，可视情况采取批评教育，或进行违法违纪处分;第三，质询案的内容经过反复答复和辩论，但问题仍无法达成共识的，则可以考虑转变成其他监督方式，例如《监督法》中规定的组织特定问题调查委员会，对相关问题展开进一步细致的调查等;第四，发现有重大违法违纪行为，则应视情节轻重，依法对相关的责任人采取罢免、撤职，或移送司法机关立案侦查。

　　只有保证质询的结果有章可循，并保证相应责任的承担落到实处，使质询监督长出“牙齿”，才能为质询权的有效运行提供强有力保障。

　　(三)明确质询权行使范围

　　质询权虽然是人大监督政府的宪法权力，但不意味着这项权力是无边界的。换言之，质询权的行使应视具体内容而定，有些方面不适合直接采用质询监督。例如，根据《中华人民共和国保密法》及相关隐私权的规定，人大的质询不宜涉及国家秘密、商业秘密和相关人员的隐私等问题。

　　针对司法机关的监督中，人大不宜对正在审理的案件提出质询，也不宜就案件判决的实体性内容提出质询。任何权力的行使都是有边界的，“有所不为才能有所为”。廓清质询监督的边界范围，才不至于在开展质询活动的过程中混淆对象，才能有利于建立合理有序的质询秩序。

　　(四)完善质询答辩程序

　　质询答辩是开展质询活动最关键的环节，受质询机关必须就相关的质询问题进行合理的答复和说明，提起质询案的代表或相关人员就受质询机关的答复进行追问和辩论，在唇枪舌剑的交锋中将事实弄清楚。质询答辩的程序一般包括会议主持、答复时间、代表提问、回应说明以及最后评议等。在人大会议上，质询答辩由主席团主持;在常委会会议上，由常委会委员长或副委员长主持，这样可以保证质询过程的庄重性和公正性。质询答复的时间，应考虑具体问题的性质及复杂程度，合理地给予充分的答复时间，以利于将问题阐释清楚。一般而言，以30分钟时间为基准，可以视具体情况再作调整。提案代表可再次进行简短追问，时间应控制在5至10分钟以内，若却有需要的，如最新证据的展示和说明等，则可适当延长追问时间。最后，由受质询机关就相关问题再次作出回应和说明。质询答辩是行使质询权的中心环节，只有对答辩程序作出严格的规范，使答辩过程中的任何活动都能在制度的框架内进行，任何行为都于法有据，有章可循，才能使质询活动有条不紊地展开，形成一种庄重和规范的机制，将真理越辩越明。

　　(五)公布质询结果

　　质询的结果应作出明确的公示。结果到底是对受质询机关满意?批评教育?违法违纪处分?决定开展进一步调查?或是转入司法程序?不论作出任何的决定，都必须回应社会舆论的质疑，对社会大众有个交代。公布的途径可采用多元化方式，如可以在各级人大机关工作地点的公示栏公布，也可采用网上公布的方式，将结果公布在人大的相关网站上，以实现社会大众对政府行为的知情权。这里需要强调的是新闻媒体的监督作用，新闻媒体必须具有独立表达和客观报道的法律地位，不能受到外界压力的影响与干涉，否则将对社会造成不利的舆论导向。杜力夫教授就曾指出:“新闻单位不能成为各级国家机关的附属品，各新闻单位和传播媒体应该依法独立开展工作，将各级各类国家机关的活动(除法律需要保密之外)一律置于大众传播媒介的眼皮底下。”

　　只有将质询的结果及时和客观地向社会报道，才能实现一种互动的监督模式。

　　四、总结

　　质询作为人大监督政府的一项重要宪法权力，对保证政府行使国家权力不至于堕落和腐败，起到了很好的安全阀的作用。现阶段，我国处于向社会主义法治国家的重要转型期，发挥人民代表大会的监督作用，真正实现国家权力机关对其他国家机关的监督，是建设好现代化法治国家的关键所在。本文仅就质询权在法律层面规定的完善做一些粗浅的探讨。略陈拙见，希望质询权能够改变长久以来被虚置状态，真正实现人大对政府的有效监督。这不仅是依法治国的题中之义，也是建设中国特色社会主义法治国家的必然要求。

　　参考文献：
　　［1］田必耀．告别“质询恐惧症”［J］．浙江人大，2005．
　　［2］秦洁，郑连虎．积极推行与完善有中国特色的质询制度［J］．人大研究，2004(10)．
　　［3］杜力夫．权力监督与制约研究［M］．吉林:吉林人民出版社，2004:305．