水权交易在我国的发展历程及当前制度建设

1水权与水权交易

　　水是国民经济的命脉，水资源已经成为21世纪稀缺的基础自然资源。但关于水权和水权交易的概念学者们看法不一。一般来说，水权可作广义、狭义之分，广义的水权是指水的所有权，狭义的水权是指水的使用权。我国《宪法》规定水资源属于国家所有，《水法》第3条又进一步明确水资源的所有权由国务院代表国家行使。水权交易则是指水资源使用权的全部或部分转让。水权交易既可以是永久的，也可以是短期的，既可以是正式的，也可以是非正式的，目前正式交易已成为各国水权交易的主流。我国是一个水资源短缺的国家，是世界上贫水国之一，我国的水资源分布极不平衡，呈区域性与季节性的特点，随着经济的快速发展，水资源短缺的问题日益凸显。

　　因此，建立和完善我国水市场，通过水权交易实现水资源的优化配置，提高水资源的利用效率，是化解水危机，调节水资源供需矛盾的有效途径。

　　2水权交易在我国的发展历程和现状
　　
　　优化水资源配置的关键是水权制度改革，水权制度改革的关键是建立水权交易制度。水权制度的提出最早可追溯至21世纪初，2000年10月22日时任水利部部长汪恕诚同志在中国水利学会第一届学术年会暨七届二次理事会上作了《水权和水市场－－谈实现水资源优化配置的经济手段》的重要讲话，在水利系统和社会上引起强烈反响。此后，在水权理论的指导下，各地展开了丰富多彩的水权转让实践活动，其中最具代表性的有三例。

　　第一例是浙江省东阳市和义乌市于2000年11月24日签订有偿转让恒锦水库用水权的协议，开创了我国水权交易的先河。东阳、义乌两市，同饮一江水，共居金华上下游，但境内水资源总量却有很大差异，东阳市水资源丰富，义乌市水资源相对紧缺，为解决两市因水资源配置所产生的矛盾和纠纷，两市曾通过行政协调手段解决问题，但均无果而终。而恰在此时水利部领导的讲话为供需双方提供了理论指导和政策依据，后经双方友好协商最终达成了水权有偿转让协议。东阳—义乌的水权转让是我国利用市场机制对水资源进行优化配置的成功探索，对后来水权交易制度的建立和发展起到了积极的示范作用。

　　第二例是2002年3月水利部作出在甘肃省张掖市率先开展节水型社会建设试点部署，从明晰产权入手，改革传统的水资源管理方式，建立总量控制、定额管理、有偿使用、水权交易等一系列管理制度，完成了用水权在区县、灌区、乡镇、协会和用水户层面的逐级分配，逐户核发水权使用证书，并且首先采用了水票形式。水管单位根据水权总量和来水量制定配水计划，用水户根据用水定额，持水权证向水管单位购买水票，双方实行水票制供用水，剩余水量的回收、买卖和交易也通过水票进行。用户参与式管理，充分调动了其节水的积极性，提高了水资源利用效率和效益，进一步丰富了我国水权交易的形式。

　　第三例是2003年4月和9月间，为解决水资源对经济社会快速发展的制约问题，内蒙古、宁夏两地在黄河流域委员会、宁蒙两区各级政府的支持下，开展了水权转让试点工作，取得了丰硕的成果。宁蒙两区煤炭资源丰富，但水资源极为短缺，唯一的重要水源就是黄河，为此两区经常超标引用黄河水量，几近极限；另外，农业用水结构不合理，灌区浪费严重，更加剧了水资源短缺的矛盾。宁蒙两区在水权理论的指导下，以工业投资农业灌溉节水工程，将节约的水以水权转让的方式由农业用水权转让给工业，极大地提高了水资源的利用效率，优化了水资源配置，探索出跨行业水权转让的新路径。

　　为进一步推进水权制度建设，规范水权转让行为，2005年1月水利部以部委规章的形式发布了《水利部关于水权的若干意见》，提出了水权转让的六项基本原则，即：

　　水资源可持续利用原则；政府调控与市场机制相结合原则；公平和效率相结合原则；产权明晰原则；公平、公正、公开原则；有偿转让和合理补偿原则，同时对水权转让的限制范围、转让费、年限和监督管理等问题作了原则性规定，最后提出了积极探索，逐步完善水权转让制度，推动水权制度建设健康有序发展的目标。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“建设国家初始水权分配制度和水权转让制度”。此后，全国各地陆续开展水权交易实践，并出台了一些有关水权交易的地方性法规。

　　如：2007年宁夏出台《宁夏回族自治区节约用水条例》，规定新上工业项目没有取水指标的，必须进行水权转换，从农业节水中等量置换用水指标。2008年福建省石狮市通过水权交易方式获得晋江用水量。

　　2009年深圳、香港和粤港供水公司之间试行水量指标交易。2010年新疆呼图壁县军塘湖河流域水资源优化配置试点。2011年新疆吐鲁番探索水权交易，颁布实施《吐鲁番地区探索水权转让管理办法（试行）》。

　　综上可见，十几年来水权交易探索从未停息，水权交易试点范围不断扩大。通过对上述水权交易案例分析可以发现，目前我国水权交易主要有两个特点，一是从空间上看主要分布在我国北部内蒙古、宁夏、甘肃、新疆，东部的浙江、福建、广东也有少量交易案例；二是从类型上看，主要有农业向工业转让水权、区域间水库向城市转让水使用权、农户间水票交易、政府向企业有偿转让水权四种。在制度引导方面，2013年11月中共十八届三中全会明确提出要推行水权交易制度。2014年1月水利部印发《关于深化水利改革的指导意见》。7月水利部召开水权试点工作启动会，决定在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东7省开展不同类型的水权试点工作，力争用2~3年的时间，在水资源使用权确权登记、水权交易流转相关制度建设等方面率先取得突破，为全国层面推进水权制度建设提供经验借鉴和示范。11月水利部起草了《取水权转让暂行办法（征求意见稿）》，面向全社会征求意见。

　　3当前水权交易制度建设中应注意的问题

　　十几年的水权交易实践推动了水权交易理论的发展，水权交易理论的不断完善必将推动水权交易实践向更深更广的高度前行。现阶段水权交易制度的建设应注意以下三方面问题：

　　第一，水权交易主体要明确。《水法》规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，国务院水行政主管部门负责全国取水制度和水资源有偿使用制度的组织实施。国家对水资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制。流域管理机构和县级以上人民政府水行政主管部门在各自所辖的范围内负责水资源管理和监督。《取水许可和水资源费征收管理条例》第2条明确规定取用水资源的单位和个人，除法律规定不需要申请领取取水许可证的情形外，都应当申请领取许可证，并缴纳水资源费。可见，作为水权交易的主体必须是从水行政主管部门依法领取了取水许可证并且对水资源拥有合法使用权的单位和个人，否则不能作为水权交易的主体参与水权转让。

　　第二，水权转让要坚持政府调控与市场机制相结合原则，水权转让不能完全市场化。我国《宪法》明确规定了水资源属于国家所有，这就从根本上决定了水市场是“准市场”。由于水资源所具有的有限性、稀缺性和不可替代性，因此对于关乎国计民生的水资源的管理和调控，必须由政府主导，规范市场秩序，制定交易规则，防止完全市场化带来的负面效应。

　　第三，不断完善立法，健全水权交易制度。时至今日，水权交易的实践还在继续，实践的发展需要理论的指导，我国尚未形成完善的水权交易法律制度和系统完备的水权交易体系。诸如水权市场准入制度、水权交易公告制度、水权交易合同制度、水权交易监管制度以及水权交易管理体系、水权交易论证建设体系和水权交易市场体系，需要在今后的工作中不断加以完善。

　　参考文献：
　　1周珂．环境与资源保护法［M］．北京：人民大学出版社，2009.
　　2赵雪涛．水权交易提速［J］．民生周刊，2014（3－4）.
　　3黄本胜．广东省水权交易制度研究与设计［J］．中国水利，2014（20）.