我国海权发展面临的困境与解决路径
发布日期：2021-05-02 文章来源：互联网
关键词： 海权发展模式; 海洋经济法制; 经济海权; 合作共享海权; 绿色海权;
Abstract： To realize the transcendence of sea power development mode in the era of “sea power” in China, we put forward the following suggestions. First, we should revitalize marine economy and implement the transcendence of traditional military sea power development mode by developing the economic sea power pattern. The specific ways include perfecting the related legal system of exploitation, utilization and protection for sea area(rights), fisheries resources, marine mineral resources, coastal zone resources, and formulating port investment, shipping civil-military integration law, so as to build a complete marine economic legal system in China and promote the development of marine economy. Second, we should actively fulfill China's responsibility as a major country, put our concept of win-win cooperation and development into practice and surpass the model of unilateral interests and sea power development through the model of cooperation and shared sea power development, achieving win-win results in development, demonstrating China's belief in peaceful rise, and honoring China's commitments. Finally, while developing sea power, we should also pay attention to environmental protection and governance in marine development and utilization, take the development path of green sea power, and combine prevention with governance to realize sustainable development of marine economy.
Keyword： development model of sea power; legal system of marine economy; economic sea power; cooperation and sharing sea power; green sea power;
海洋实力的强弱在一定程度上决定了一国的综合实力,影响着一国的发展方向。自党的十八大首次将海洋发展提升到国家战略的高度,标志着中国开始逐步向海洋强国的目标迈进。在“当今世界正面临百年未有之大变局”[1]的背景下,中国海权发展的方向该如何选择已经成为中国实现海洋强国梦的关键一步。权益的维护与发展最重要的是通过“推动务实合作”来实现,而海洋领域的“务实合作”实践则更为丰富多样。中国在发展海权的道路上要逐步通过海洋繁荣、绿色发展、海上安全、创新增长以及合作治理等各个方面来推进海洋领域的国际合作,从而推动中国海洋权益跨越式发展的实现。[2](P16～48)
一、现有海权发展模式的分析
(一)“海权”概念的界定
“海权”一词最早诞生于19世纪末,是由美国海军理论与历史学家马汉(Alfred Thayer Mahan)和英国海军理论与历史学家科洛姆(Philip Howard Colomb)提出来的。传统意义上的“海权”主要是指“制海权”,通过拥有并运用优势的海军和其他海上力量去控制海洋以实现己方的战略目的,是一种“海军制胜论”。[3](P30～35)而在“海权时代”的今天,“海权”这一概念已经被时代赋予了崭新的意义,愈发重视海洋经济的发展,与几个世纪前的海洋权益相比,海洋军事权益有所弱化,海洋经济权益等海洋发展权益有所上升。[4](P16)这充分体现了当下世界和平秩序构建的需要。[5](P93)当今中国的崛起坚持走和平发展的道路,中国对于海洋权益的追求是一种依照相关法律法规、依照历史事实对海洋正当利用的前提下的一种海洋权益的追求,诸如包括保障国家主权完整在内的海洋政治权益、海洋安全权益、海洋经济权益、海洋通道权益、海洋科研权益等。[6](P59～62)通过“生产竞争来代替武力竞争”,[7](P44)从而可以“提高海洋经济对国民经济的贡献率”,[8](P94)实现以海洋经济发展对海洋话语权的提升。中国海洋权益的发展是遵循经济与科技兴海、可持续发展、合作互惠等原则,并在充分维护好自身海洋权益的前提下,尽量降低中国和平崛起对国际社会带来的不良影响,使得国际社会更能接受中国的海洋和平崛起。[6](P70～90)
我国海权发展面临的困境与解决路径
(二)现有海权发展模式
1.《联合国海洋法公约》中的海权发展模式
1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)作为海洋“大宪章”,为各个国家在海洋上平等地享有权益与履行义务提供了一种全新的保障。《海洋法公约》在序言第一段1中就表明其欲创设一种和平的海洋利用模式,它提供了一种“合作、互助、守信、共享、共赢”的海权发展模式,是一种“以善致善”的新型海权关系。[7](P46)这种海权发展模式充分体现了国际社会追求和平、实现人类资源共享的美好愿望,主张海洋作为人类的共有资源,各国平等地享有与利用海洋权益。《公约》为当代海权发展提供了新模式、新理念,为海洋发展由霸权走向共享提供了坚实的支撑依据,其所倡导的海权发展模式符合当下国际社会“和平发展”的潮流与主题,是国际社会不断进步与发展的产物。
2. 各国海权发展模式的选择
现有的一些海洋强国,发展海权的道路上基本都经历了两个阶段:第一阶段是领土扩张时期,海洋强国都注重发展海洋霸权。正如马汉曾这样评价当时的海权发展状况:希腊人首先掌握了海权概念,罗马人初步实现了它,在进入世界海洋之前,海权先后被葡萄牙和西班牙、荷兰、最后是英国所掌控。[9](P685～692)各海洋强国在其最初发展海权的时候基本上都选择了军事海权模式,试图走海洋称霸的道路:14、15世纪的西班牙依靠其强大的海军扩展殖民地,一度是欧洲最强的国家。[10](P50)17世纪英国崛起,先后打败西班牙、荷兰、法国,主要依靠的就是其强大的海军力量。在之后的一百多年时间里,英国形成了日不落帝国,最终确立了世界殖民霸权和海上霸权。[5](P65)
第二阶段是随着海上霸权的时代成为历史,“和平”与“发展”成为当今国际社会的两大主题,各海洋强国将发展的重心逐步转向海洋资源的争夺,并通过完善海洋经济法制来为本国海洋权益的争夺提供依据支撑。例如,加拿大在1996年就制定颁布了《海洋法》,2002年又制定了《加拿大海洋战略》;[11](P1～5)美国在2000年制定了《海洋法案》,2004年又出台了《美国海洋行动计划》,为改变美国软弱无力的海洋管理体制和科技支撑体系,加强各部门之间的统筹协调,提出了上百条建议;[12](P96)俄罗斯也在2001年出台了《俄罗斯联邦至2020年期间的海洋政策》,规定了国家在各海洋领域相关权益的保护措施。[12](P209)从以上各国的立法中不难看出,当下各海洋强国更加注重海洋经济的发展,制定了较为完善的海洋领域法制体系,为海洋权益的维护提供了强有力的依据。这对中国在摒弃海洋霸权道路的基础上,通过海洋经济法制完善来维护海洋权益提供了良好的借鉴。
(三)现有海权发展模式的利弊
传统的军事海权发展模式在当时社会就有其成功的必然因素,它为当时的海洋国家扩张领土、争夺霸权提供了有力的支撑。然而,其只能是盛极一时,在当下追求和平发展的国际环境中就很难立足。传统军事海权发展模式主张以“武力”来争夺权益,不仅是对国家主权的践踏,更是会对社会产生巨大的破坏,如两次世界大战给人类造成了惨重的代价,造成了社会的严重倒退。[13](P32)这种模式破坏社会的同时也无法保证一国长久的强盛,随着时代的进步必然会遭到摒弃。
另有一些海洋强国在发展海权的时候,对陆地与海洋的控制欲望同等强烈,欲实现两者皆为其所控的目的。然而,历史的经验表明,在希望陆海同步发展的国家中,鲜有能真正做到海陆兼顾的国家,其最终的结果都是以失败而告终。[14](P81)因为一国的国防实力总是有限的,一个国家无法强大到可以海陆兼顾,国防与海防的力量必须合理统配。[15](P29)海陆采用不同的发展模式才能真正实现海权与陆权的同步发展。正如美国在海洋权益发展计划中所言:要在有限的区域冲突中在前沿部署决定性的海上力量,也要不断促进和维护与更多国际合作伙伴的合作关系。[16](P54～61)通过这些手段,美国试图采用强有力的军事力量作保障以维护国家主权完整,并融合合作共赢的发展模式来维护自己的海洋权益。
二、中国海权发展模式及其困境
(一)关于中国海权发展模式的探讨
“鱼与熊掌二者不可兼得”2是在海权发展模式中最宝贵的经验教训。凡是在海权发展中追求“海陆齐头并进”的国家最终都以失败告终。因此,在研究陆海同步发展的国家权益维护模式的时候,杰克·列维(Jack Levy)和威廉·汤普森(William Thompson)在他们的文章中就这样评价现在的海洋强国:它们已经没有威胁他国国内政治秩序的能力与动机,因此更有可能成为潜在的对抗海陆威胁的同盟,而非它们之间的平衡对抗。他们关于“平衡陆地和海洋”联盟理论的深刻认识对中国认清国际海权发展环境、寻求海上合作伙伴,提供了极为有力的理论支撑和指引依据。[17](P190～202)
我们应该清楚地认识到,中国的国情完全不同于传统上的陆海复合型国家,如法国、俄国等,中国所处的时代也完全不同于以往的海洋强国,中国有条件、也有能力成为陆海复合型的强大国家,实现海陆的同步和平崛起。[18](P24)“历史上的海洋强国之所以失败不是因为发展海权,而是因为帝国的过度扩张才导致其必然失败。”3因此,中国就要打破这种困境,找到突破口,坚持走和平发展的道路,就是要在保障陆权的前提下充分发展海洋经济,达到“以陆保海,以海促陆”的效果,实现海权发展与陆权发展的良性互动。中国所要倡导的和平发展是一种全新理念的和平发展,不单单是反对战争、反对使用武力,[19](P39)中国的和平发展是一种要通过自身的崛起,发挥自身的优势,从而可以通过吸引而不是用胁迫或依靠贡献来获得预期结果的能力,它是中国国家发展的强大软实力;其基本特征是一个国家能够通过调整形势,来发展本国的偏好或以符合本国利益的方式来确定自己的利益。[20](P115)中国海权发展模式的定位与传统海权发展模式的本质区别就在于,传统的海权发展模式是“改变别人做什么”,而中国的海权发展定位则是“塑造别人想要什么”。[20](P119)有关于中国的海上宣言已经初步表明,中国现在已将海洋强国定义为“具有开发、利用、保护和控制海洋等权能为一体的包含深海勘探、滨海外交、渔业发展[2](P43)等各项活动在内的强大综合能力的国家”。[21]
(二)中国海权发展模式的困境
1.中国的地理位置因素
中国的地理位置一面临海、三面环山,东无面向大洋港口,西无出海口,东北亦无出海口,我国进入世界海洋,需要通过其他国家的海上要道。[6](P67)随着经济全球化与中国“走出去”战略的实施增强了对海上航道安全的关注,但中国维护海道安全的政策准备和能力建设仍处于起步阶段。[22](P13)一些地缘政治学家们指出,中国被西太平洋的岛链包围,这些岛链可能成为外国侵略的跳板,附近的海峡和水道可能成为切断供应的咽喉。[2](P18)因此,中国的地理位置成为中国海权发展的一种桎梏,打破地域条件的藩篱将会使中国的海权获得更进一步的发展与跨越。
2.国民海权意识薄弱
正如科比特(Corbett)所说:“人们生活在陆地上,而不是在海洋上。”[23](P714)中国受“重陆轻海”政策的影响,对海洋资源一再忽视,从明朝实行的“禁海令”更是对中国海洋经济的一种抛弃与践踏,正如有学者将中国海洋经济落后的原因归咎于中国的早期统治者:在本来占据先机的时候,中国却在15世纪背弃了海洋,最终的结果是在20世纪,当其他国家已经在利用海洋财富、权力和声望等各方面都取得了很大进步的时候,中国却在争夺权利和影响力的比拼中迟到了。[2](P38)其导致的最终后果就是中华民族整体的海权意识薄弱,中国海权发展落后,整体综合国力不强,难以有突破性的提升。
3.现有法律体制的束缚
中国现有海洋法制体系对海权发展的束缚主要体现在以下几个方面:首先,中国海洋法律的制定历史起源较晚,并且是在被动情况下,受各种不平等条约的推动而制定的。[24](P130)其次,海洋法律体系不完善、不健全。对于海洋经济相关权利的行使办法缺少明确的、具有可操作性的规定。[25](P95)海洋法律规范仍然较单一,法律之间存在着交叉和冲突,使得中国海洋法体系的结构缺乏完整性和合理性。[26](P35)再次,海洋法律政策层级总体偏低。虽然中国也有实施海洋开发、合理利用海洋等基本政策,但都没有上升到法律的层面,致使海洋开发活动失去行动准则,缺乏实施综合管理的法律基础。[27](P97)复次,中国海洋立法与国际对接立法相对滞后。中国是《公约》缔约国之一,然而,对照《公约》规定,中国尚在十多个领域中存在着法律制度或配套法规制定上的空白。[28](P115)最后,在全球海洋治理体系的变革中,中国一直是国际规则的被动接受者。如在第三次联合国海洋法会议中,无论是在议会的议题设置还是在约文的起草方面,中国都没有主动提出相关议案并积极申明中国的海洋主张。这些因素导致了目前中国海洋维权的被动局面。[29](P17)
4.国际社会压力
深受经济全球化和世界一体化进程的影响,中国的海洋崛起深受国际社会的高度关注。[30](P9)一些强国惧怕中国的崛起会撼动自己的世界霸主地位,所以对中国重重施压,不断插手中国的国内外事务。而另外一些发展中国家听信“国强必霸”的威胁言论,担心中国强大后会导致世界动荡不安,于是在强国的支持下不断挑衅中国,对中国海洋崛起的国际社会环境的营造增加了大量的负面因素,使得中国海洋权益崛起的道路变得步履维艰。与此同时,一些周边国家正在等待机会侵夺中国的传统海域,以保护他们已经取得的成果。而其他一些国家则试图与相关海域以外的大国合作,以开发石油和天然气资源。中国的海洋权益问题从来没有像今天这样严峻。[22](P35)
三、中国海权发展模式的超越及其实现路径
“工欲善其事必先利其器。”4先进的理念思想是中国海权发展实现超越的引航灯,决定了中国海权发展模式的价值取向。有学者指出:中国如果不走出近海,就不能像人们经常要求的那样为国际和平与安全做出贡献。[31](P177)在当今全球海洋问题突出、海洋权益争夺日趋激烈的情况下,中国深度参与全球海洋治理体系的变革,积极提出“海洋命运共同体”的倡议,是应对国际格局的变化和因应“逆全球化”趋势的应有之义,[23](P363)是中国面对世界大变局,向国际社会提出的有关海洋的中国方案和战略选择,必将为中国海洋权益的发展与维护带来巨大的行动力与丰硕的实践成果。[32](P98)正如有学者曾这样描述预想中的中国海洋强国景象:海洋产业应该在中国整体经济中占相对较大的比例,大批海洋专业人才实现科技突破,海洋资源的开发应以可持续的方式进行,国防力量足以维护国家主权和海洋权益,为维护和平、促进国际海洋事务发展发挥出重要的作用。[2](P39)
(一) 经济海权为主的发展模式
中国通过经济海权为主的发展模式,促进海洋经济复兴,实现对传统军事海权发展模式的超越,既要完善海洋相关经济产业,有层次、分重点地发展独具海洋特色的产业经济,加强海洋渔业、交通运输业、海盐业、海洋油气业[33](P88)等相关产业的发展建设,不断进行产业的升级与更新换代,加大新型海洋产业的培养力度,满足不同主体的市场需求;[34](P58)又要完善海洋经济法制,为经济海权模式的跨越发展提供坚强的后盾。
中国海洋经济法制的完善要从宏观与微观两个层面上来实现。从宏观上来讲,首先,“相比世界大多数国家,我国目前‘海洋’二字并未入宪。”[35](P158)这就使得在涉及国家根本利益的根本法中对海洋权益没有保障,海权的建设与发展于法无据,国民对其发展缺乏认同感,国外对中国海权发展虎视眈眈。其次,由于缺乏一个统揽海洋事业发展的《海洋基本法》,导致我国单方面的海洋立法冲突较多,在综合管理与整合协调方面存在立法空白,[36](P60)成为制约中国海洋经济发展的一大弊端。[37](P11)因此,中国急需制定一部完备的《海洋基本法》,来保障中国海权的和平与快速发展,明确海洋权益类别、海上事业的发展以及权利的保护等内容,推动中国海洋经济的健康有序发展。通过研究不难发现,一些海洋大国不仅对自己国家的海洋权益都做出了明确的规定,而且还有完善的基本法保障。[31](P179)例如,加拿大1996年的《海洋法》是加拿大海洋权益保障的总纲领,[25](P42)日本2007年4月通过的《日本海洋基本法》以法律法规的形式对日本海洋经济发展的整体规划加以规范。[26](P33)在制定了《海洋基本法》的基础上,还要注意完备《海洋基本法》的系列配套规定、实施细则等相关内容。从而不仅可以细化《海洋基本法》的规定,还能够进一步提高《海洋基本法》的可操作性。[36](P63)
从微观层面上来看,首先,在海域范围上,1992年《领海及毗连区法》中对中国依照《公约》享有海域范围的规定仅为原则性规定,属主权性声明,还应在基本法中明确规定中国的海域范围,包括具体四至,申明中国与周边海域的界限等。在必要的时候还可以采用原则性划界与具体列举相结合的模式,如“中国领海基线采用直线基线法,自领海基线量起十二海里是中国的领海范围,其中包括中国的南海诸岛”。为避免对自身造成限制,可在国内的公报或政策性文件中进行详细说明,以便中国海洋权益在官方文件中有记载,有利于国民海权意识的提高,还可以加强中国对相关海域控制与权益保护。其次,在海洋权益上,我们对海洋权益的认知仅停留在渔业资源捕捞、石油开采和海洋旅游等基础方面,却无法充分列举中国所享有的各项海洋权益。因此,要以法律形式明确规定中国所享有的海洋权益,明确相关的海洋事业,如石油开采、海水化学、药用生物、渔业捕捞、交通运输、科学研究等。[38](P258)海洋权益立法可采用不同的形式,在《海洋基本法》中以海洋功能分类规定海洋权益的类别,如对石油、天然气的开采、对渔业资源的捕捞、海上通行、观光旅游等权利;[39](P96)并且在《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)中以权利的类别对其加以规定,如公民依法享有对海洋资源的使用管理、对海域使用权的抵押等权利。将以上海洋权益以法律的形式规定下来,既可以促进国民对海洋权益的认识,又可以做到海洋权益维护有法可依。
1.完善海域(使用权)资源开发利用与保护
第一,海域使用权取得与填海制度。
海域使用权的取得规定在《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域法》)第16条,5但是《海域法》在规定海域使用权取得的条件时却未规定提交环境污染评估报告,而《中华人民共和国环境保护法》6中明确规定了环境影响评价制度的适用情形。应当在《海域法》中增加申请海域使用权时需要提交环境评估报告的规定,这样对海洋环境就起到了先行保护的作用。对于海洋利用方式除了海域使用权外还可以适用填海制度,而《海域法》中却缺乏有效的填海造地管理权限与使用权利立法,对于违规填海造地也没有明确的惩戒性规范,使得在填海造地领域内出现了法律空白。对于填海制度的规范可以鼓励更多的公民进行海洋的开发与利用,因而建议增加以挂牌方式取得海域使用权的规定;同时,为了鼓励农村集体经济组织或村委会成员以及其他海域使用权人对海洋进行开发,建议我国《海域法》比照土地承包经营权建立海域使用权合同制度,既可以提高海洋的利用效率,又可以扩大就业,增加生产。[40](P16)
第二,海域使用权登记制度。
依照我国《物权法》规定,物权的取得应当进行登记。7海域使用权固然是物权的一种,其取得应该符合物权取得的一切要件。而依照《海域法》第19条、820条9规定的海域使用权的取得要件却各不相同,依照招标或拍卖的方式取得的海域使用权无须登记,而依申请取得的海域使用权虽需在政府部门登记造册,却不是物权取得的登记要件。因此,应当在我国《海域法》中明确区分独立的海域使用权登记与变动和审批制度,海域使用权应该由不动产登记机关制定专门的海域使用权登记簿,海域使用权自不动产登记薄记载之时发生法律效力。
第三,海域使用权流转制度。
在《物权法》第122条10中将海域使用权作为与建设用地使用权、土地承包经营权等相并列的用益物权,但《物权法》第180条11规定可以设立抵押权的财产除土地承包经营权与建设用地使用权以外,并没有直接列明包括“海域使用权”。[41](P55)针对海域使用权流转问题的规范,在《海域法》中应当明确规定:当事人可以以出租、抵押、出资的方式流转海域使用权;或在修改后的《物权法》第180条中可以抵押的财产增加依法取得的海域使用权;并增设一章作为第十三章:海域使用权,从而形成完整的海域使用权法律体系。完善海域使用权的抵押制度,鼓励海域使用权人通过抵押的方式获得贷款支撑,保证资金投入,促进海域使用权人对海洋的开发与利用。
第四,海域使用权终止和收回制度。
对于建设用地使用权和土地承包经营权,《物权法》都列出了权利取得或丧失的条件,而《海域法》中对于海域使用权终止的前提规定存在不完善之处,《物权法》中则更是没有提及。对于海域使用权依法终止的情形应该采用列举式进行明确规定,例如,造成严重污染的,没有依照规定使用海域的,从事违法违规生产的。国家或地方政府可以依照法律的规定对海域使用权进行收回,并具体化对海域使用权收回的补偿问题的规定;同时也要注意避免相关部门在收回的过程中违规操作,损害海域使用权人的权利,挫伤公民申请海域使用权的积极性。[42](P88)还要逐步探索建立对海域使用中的监管制度,以便发现不当使用情形时可以及时处置,从而可以保证海域使用权的有效充分利用。[43](P69)
第五, 有关海域使用的其他权利类型。
首先,《海域法》未能对填海所造之地的使用期限做出规定。依照《物权法》的规定,依法取得的用益物权都有一定的使用期限,如耕地为三十年,草地为三十年至五十年。12填海所造之地也应具有一定的期限,但是由于填海造地的周期本身就比较漫长,故可以参照《中华人民共和国农村土地承包法》第20条13的规定,亦可将填海造地的使用期限适当地给予延长。其次,我国《海域法》未明确海岸滩涂的归属。应当就海岸滩涂的性质定位为土地,适用土地的所有权制度及用益制度,同时可以参照滩涂的使用功能,将其进行归属与划分。再次,现有立法把不同性质的养殖权与捕捞权不加区分地一并在“准物权”条款中规定并不合理,[40](P16)针对此问题应该通过分析各权利的属性与权能,对其进行分类,适用不同的物权制度,以使其能够得到最大的利用。最后,我国《海域法》对海域矿业权,即探矿权、采矿权及取水权没有明文规定,存在法律空白,应该加强相关领域的立法,构建完善的海域相关权利体系,提高海域使用的效力。
2.渔业资源开发利用与保护
渔业资源的捕捞与养护相关法律制度的完善是渔业资源实现可持续发展的重要保障。美国为保护其在专属经济区内的渔业资源,1976年就颁布了《马格努森-史蒂文斯渔业养护和管理法》(以下简称《马格努森法案》),其目的是为防止过度捕捞、恢复捕捞的渔场、确保实行保护并发挥国家渔业资源的最大潜能。[12](P288)此后,该法案几经完善与修订,如减少了外国捕捞的配额,增加了外国捕捞费用;确立了对专属经济区内渔业资源的主权等,扩大了渔业管理的主体,建立了国家标准和指标,进而使渔业管理体系合理化。[26](P35)
相比之下,我国1987年颁布施行的《渔业法》虽已经过两次修改,但是《渔业法实施细则》的滞后性却使得修改后的《渔业法》的一些条款缺乏可执行性,致使现有制度未能全面执行。14因此,首先应尽快修改或重新制定《渔业法实施细则》,提高《渔业法》的可执行性;尽早制定诸如捕捞限额等制度的具体实施办法。[14](P69～75)严格执行现有的较为完整的法律制度的规定,特别是渔具数量、规格的限制性管理以及有关幼鱼保护技术管理的规定。注重渔业资源的保护,建议在宏观计划中注重对渔业保护方面的计划要求,同时为保证计划的有效实施,在各地按照计划制定相关政策时,明确各行政主体的作为性义务规定,并规定计划的制定周期和需要制定计划的具体情况。[44](P67)建立渔业社会团体组织管理养护渔业资源机制,以相关法律确定渔业社会团体的法律地位及运作的体制、机制,充分发挥渔业社会团体的自律组织与辅助作用。[45](P101)
3.海洋矿产资源开发利用与保护
海洋蕴藏有储量可观的石油、天然气等矿产资源,但海洋矿产是不可再生资源,要对海洋矿产资源实现可持续开发利用。《公约》允许各国通过国内法律,划定专属经济区周围的天然气和石油平台的安全区。[31](P165～176)例如,英国、法国和加拿大都非常关注东亚海域的经济价值,并不断增加对海中石油和天然气勘探的技术和财政援助,以及深化与有关国家的联系。[22](P19)在中日东海油气田争议明显的背景下,日本逐步加快了海洋立法步伐。2009年3月,日本综合海洋政策本部制定了海洋资源与矿物资源开发计划,[12](P290)2011年又修订了采矿法,以促进其在近海地区的钻探工作。[31](P199)为有效合理开发海底矿产,韩国于2011年通过对1970年海底矿产资源开发法的修正案,从法律的角度明确了海底矿产、海底矿业、海底原矿区的含义,以及明确了海底矿业权、海底出矿权等法律授予的权利,又在2008年2月29日修订了海底矿产资源开发法实施令,进一步增强了韩国海底矿产资源开发的实施性与可操作性。[12](P291)
相比于以上海洋强国对海底矿产资源的立法,当前我国海洋矿产资源领域内的法律法规存在滞后性的问题,缺乏对矿产开发的国际性合作规范,矿产开发利用与保护的管理体制混乱,矿产开发利用生态损害补偿机制不够完善,公众参与度低。首先要密切跟踪“采矿法典”的立法进程,以便进一步完善2016年颁布实施的《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》等相关海底资源开采法律。[46](P26)其次,我国应该逐步加强国际合作,进一步创新海洋国际合作方式,开拓新的海洋国际合作交流领域,强化矿产资源的国家管理,[47](P23)一方面可以保障国家资源安全,另一方面更有利于海洋矿产资源的安全、高效开发。还要推行生态补偿制度,重视矿产资源开发的生态环境保护管理,遵从矿产开发补偿机制的基本思路,将矿产资源开发生态补偿制度化,[48](P56)同时还要健全公民参与制度,以例最大限度地开采海洋矿产资源。
4.海岸带资源开发利用与保护
海岸带最基本的特征就是资源丰富与生态脆弱并存,不少国家对海岸带也都制定了较为完整的专项立法。2001年委内瑞拉制定了旨在保护和管制其沿海地区的《海岸带法》,详细规定了构成海岸带的部分及其向陆地和海洋延伸的范围。[49](P1320～1325)美国也早在1972年就出台了《海岸带管理法》,鼓励沿海州制定海岸带管理计划,开展沿海资源管理,平衡竞争性利用。并在1980年的修正中引入了业绩评价系统,定期对沿海州海岸带管理计划和全国河口科研保留地计划的实施和管理业绩进行评估和审查,以确保海岸带资源的合理有效利用。[50](P35)1987年韩国通过了韩国沿岸管理法,规定了沿岸的综合管理和整治事业,以谋求沿岸的可持续发展,维护社会的整体利益。[51](P321～335)在各国不断完善海岸带相关立法的时候,我国对于海岸带的相关法律规定却还处于空白状态,对海岸带的开发利用与保护并没有得到应有的重视。国家应制定一部有针对性的《海岸带管理法》,以形成完备的海洋综合管理法律制度,改变部门分散管理的方式,逐步建立多部门合作、社会各界参与的海洋和海岸带综合管理制度。[52](P168)同时还应该针对海岸带当前面临的问题,及早建立保护措施,树立风险“预防预警”意识。[53](P563)
除去以上传统的几个领域之外,还应当注重以下领域相关法制的完善。首先,要完善港口投资的经济法制,进而可以带动港口腹地区域经济的发展。[54](P23)推动与国际港口间的互为友好港协议的签订,加强港口合作。[55](P66～74)逐步建立新型港口经营市场价格机制,推进港口反不正当竞争法、反垄断法的立法,防治在港口的经营过程与港口经济联盟发展的过程中容易出现的行业保护性质的价格垄断;[56](P132～136)进一步推进我国《航运法》的出台,保障港口建设的健康有序发展。其次,完善班轮运输联盟的经济法制。中国应加快与航运大国之间的国际合作联系,完善相关的法律制度,保障运输联盟企业之间的有效合作与交流。[57](P96)通过法律形式促进班轮运输联盟的构建,保障联盟中各方的权利,对联盟经营的合同协议做进一步的规范,对其运行形式以及经营范围等在给予充分自制的基础上进行全面的监管,以防止其在经营的过程中出现非法经营的情形;建立联盟行业协会,依法规制行业协会的行为,发挥行业协会的督促作用;实行和完善运价备案及运价管理制度,完善对价格的监督机制,防止在经营过程中出现价格垄断行为的发生,以法律形式规定行业协会在运作过程中不得过度参与承运人价格的制定,在必要的时候逐步发挥国家的宏观干预机制保证班轮运输运价市场的正常发展。[58](P32)最后,完善航运军民融合的经济法制。要不断完善具有中国特色的军民融合法律体系的思考,完善班轮运营、租船运输、船舶作业以及拖航救捞的军民融合法律制度;完善航道港口军民融合法律制度;形成专业成熟的涉海领域军民融合法律体系。抓紧制定和颁布军民融合的综合性法律,如修订《国防法》,在其中增设一章“军民融合”,在该章下专设一节:“涉海军民融合相关规定”或单独专设一章“涉海军民融合”,并制定相关的《军民融合促进法》在其中专设“涉海军民融合促进规定”一章;[55](P70)或制定完善的《海洋领域军民融合促进法》对不同领域的涉海军民融合进行规定,如“班轮运营军民融合章”“租船运输军民融合章”等。同时,加大军民融合专项立法制度,将涉海企业与军民融合的发展专项规定,重点突出、权责义务明晰、完整规范。例如,针对拖航救捞的军民融合关系,通过专项法律明确民营企业在“拖航救捞”相关领域中“参军”的准入门槛,准入制度与条件等,将民营的人力注入到政府救捞队伍中来,实现“强强联合”,从而可以大大提高海洋救捞成功率,也实现了军民企业双方的价值提升。
因此,通过以上海洋各相关领域的专项立法分析,中国当前应优先推进两大任务。一是政府相关部门尽快制定21世纪中国的海洋战略,这一战略将勾勒出中国海洋企业的发展方向,将海洋企业提升到国家战略层面,也将巩固海洋企业的规划和协调,如维护海洋权益、海洋经济的发展、海上力量建设、国际海上合作、海洋科学和技术的发展,提高中国综合治理能力,防止和避免海洋灾害造成的损害等。二是建立和完善与之相关的基本法、行政法规制度等内容,为实施国家海洋权益维护提供支持策略。[22](P20)
(二)合作共享的海权发展模式
中国向来是一个追求和平的国家,崇尚合作互赢,提倡资源共享。在海权发展模式上亦坚持走合作共享为主的海权发展模式,来实现对单边利益海权发展模式的超越。中国提出“主权属我、搁置争议、共同开发”的海洋战略方针,只有加强合作,才能实现资源共享与共建。美国在标榜“国际合作”的2007版新战略中认识到“没有任何一个国家能够单独拥有充足的资源保障整个海域的安全”。[16](P56)这个新战略呼吁各国政府、非政府组织、政府间国际组织和私人机构为了共同利益发展伙伴关系,以应对频繁出现的新威胁。[16](P60)于中国而言,在发展战略上中国始终坚持“共谋合作、共同建设、共享成果”的合作原则。要坚持在“全球海洋命运共同体”理念背景下进一步加强双边、区域等多层次的全球海洋治理合作,兼顾各国利益,为全人类谋福利,从而最终形成海上合作的利益共同体。[59](P18)
1. 完善海上搜救的合作法律制度
恶劣的天气、多变的海况、遥远的距离以及有限的搜救资源带来了长期存在的海上搜救挑战。[60](P26)因此,有组织的海上救援是海洋发展的先行保障。当下应加快海上搜救立法进程,推进国内法规和国际相关公约的接轨。例如,修改相关海上搜救法律,制定全国性的海上搜救条例,明确海上搜救中心的性质,强化海事管理机构在海上搜救中的作用;完善补偿机制,充分调动社会救助力量积极性。推动中国—东盟海上搜寻和救助合作协议或条约的达成,择机与周边国家和地区组织开展海上搜救桌面推演或实战演练,以建立交流合作机制;推进海上交通立法、海上事故处理立法等的修订和完善,并将《海洋法公约》《国际海事组织公约》中有关于海上搜救、海难救助的相关规定尽快纳入国内立法。[61](P27)优化完善海上搜救法律保障体系的建设布局,加强海上搜救国际交流合作与沟通协作,提升合作层次,提高搜救效率。[61](P15)
2. 完善海运便利的合作法律制度
各个国家应严肃对待涉海公约中规定的各项责任,为国际海洋事业的发展提供一种积极的力量。[62](P78～97)首先要完善《海关法》,实现电子申报、便捷通关模式的法律意义,便于海关申报的“一站式服务”体系的构建,并且可以提高行政效率,有利于随时监控与管理;进一步完善海关贸易便利化的信息公布、单一窗口等制度;推进电子口岸制度在内的电子商务法的立法,便于信息的有效共享与实时交流。
其次,要完善港口国监督立法(Port State Control,以下简称“PSC”),提高履约水平和PSC的执法能力,加快PSC检查官培养,加强对航运企业的管理和监督,巩固与其他社会团体的合作与联系。美国PSC项目的发展模式已被公认为是这类项目在世界范围内的典范,其主要目标就是消除进入美国的所有不合格船舶。[62](P85)日本也对其海岸警卫队的法律不断进行修改。例如,日本现行有效的PSC相关立法规定,允许使用武力来防止可疑船只的海上入侵,并明确在某些特定情况下,日本海上保安厅船只的船长就有权作出这样的决定。[31](P236)中国当前在海运制度方面由于海运发展尚不成熟,各个环节与机构之间的信息共享难度大,导致信息更新滞后,影响相关的业务进程,同时各部门之间的业务协同能力也比较弱,办事效率不高。要试图打造资源整合、服务运作集成化的协同共生型物流服务运作模式,[63](P5～10)逐步提升海运本质安全水平。15
3. 完善海底光缆保护的合作法律制度
海底光缆对一国的通信安全与畅通至关重要,一旦被破坏,不仅是财产的巨大损失,更可能导致一国生产与生活的瘫痪。因此,第九届金砖会议进一步强调了保护海底电缆的重要性。根据《铺设海底电缆管道管理规定》和《海底电缆管道保护规定》的要求,要推进建立东海区护缆工作联系机制,切实加强海底光缆保护工作,制定海底光缆突发事故应急协调和处置预案,将破坏海底电缆的国际犯罪国内法化,加大对海底电缆破坏行为的打击力度。与周边海域的相关国家达成合作协议,针对相关海底电缆的保护分工负责,制定合作协同机制,合理调配各自的船舶与飞机等力量,确保巡护区域有效覆盖海底光缆路由海域。[64](P12～13)
4.建立区域海洋经济发展合作制度
因地理位置因素,我国与海上相邻的国家之间的海洋争端不断,在海洋争端有效解决以前,各争端方可以先搁置争议,就海洋资源的共同开发与利用达成合作协议,共同开发利用海洋资源。我国与周边争端国家可以试图达成海洋资源开发区域合作制度,实现搁置争议下的经济上的共赢。中国已经采取相关措施来提高自身的价值,加强与东盟成员国和地区组织的联系,以增强作为地区伙伴的吸引力。[20](P116)要以此为契机,加强国际海上合作、国际海上组织之间的交流,以和谐共生理念为指导,通过国际协调、合作和自身能力建设,实现对海洋的探索和利用。[65](P33)
前已述及,美国新的海事战略明显不同于“1986年版”的将重点放在“战争”上的规定,在战略执行一节中新的美国海洋战略明确规定要通过各区域的合作进行预防。[16](P54～61)中国也要努力完善与周边国家对话合作机制。中国更倾向于通过双边对话处理与邻国的海上争端,来充分发挥其谈判与协商能力。相较于在多边论坛中更容易受到排斥或联合而言,通过双边对话与协商的方式能够为中国争取到更多的话语权与潜在的权益。[2](P28)
(三)绿色海权的发展模式
发展海洋的过程中难免会对海洋环境造成一定程度的污染,这就需要各国在发展海洋经济的同时一定要做好海洋环境的保护工作。中国坚持走绿色海权为主的发展模式,同步做到发展海洋、治理海洋、保护海洋,实现对传统海洋治理模式的超越。
据监测,超过80%的中国海洋环境处于半健康或不健康状态,并且跨境海洋污染是造成这一结果的主要原因。[22](P20)中国要积极借鉴国外立法对海洋环境保护的成功经验,如美国早在1972年就制定了《联邦水域污染控制法》(通常称为清洁水法),以及1972年《海洋保护、研究和自然保护法》,明确了保护水质是其主要目的,通过该法案可以看出其旨在保护那些迄今为止还未受到污染影响的水域。[12](P301)2000年美国政府通过的《2000 海洋法令》,进一步提出了 21 世纪海洋发展的新原则,即保护海洋环境、防止海洋污染,促进海洋资源的可持续利用。我国要在借鉴外国先进立法的前提下不断加强海洋环境保护,进行沿海流域管理,实现海洋经济的可持续健康发展。[26](P35)建立和完善海洋管理有关法律制度,加强海洋环境保护,积极借鉴国内外先进的海洋治理模式,如加拿大的海洋生态区环境变化监测网,日本的定期向外界公布海洋环境监测结果的制度,加强公众对海洋环境的监督。[66](P65～68)
1.《海洋环境保护法》的贯彻
美国1972年的清洁水法通过减少污染物以实现控制污染的目的,从而起到把责任从管理者身上转移到污染投放与排放者身上的作用,这为我国海洋环境立法的发展提供了极为有益的借鉴。[12](P311)我国应进一步贯彻落实《海洋环境保护法》,制定相关的配套实施制度,建立“污染者受处罚、保护者受奖励”的海洋环境保护政策,提高对海洋环境保护的意识。积极推进《海洋环境保护法》中规定的各项制度,例如,对海洋环境监测情况的及时公布与汇报,防治陆源污染、海洋环境工程对海洋环境的损害,做好环境工程施工前的环境污染评价制度,加大对海洋环境污染的惩处力度,严厉打击环境污染的行为。[37](P76)海洋环境监测的建立不仅是一项对环境保护有益的措施,更有利于说明我国的主权主张,是我国主权存在的一种有力证明。中国的海洋监测必须发挥其存在的作用,并对其管辖海域实行有效管辖。[31](P296)
2.探索建立海洋环境巡视制度
海洋生态环境脆弱,受损后恢复困难,恢复周期漫长,海洋环境的先行保护制度就显得尤为重要。探索建立海洋环境巡视巡检制度也成为做好海洋环境监测的重要一环。国家应该建立一支专业的海洋环境巡视队伍,对海洋环境进行定期的巡航与监测,划分巡视区域,制定巡视标准与制度,及时公布巡视结果,并健全相应的惩罚机制,加大惩处力度。[67](P20)
可以将我国的海域做好分区域、分重点的治理与保护,分别采取不同的巡视保护措施。对主要作业区域加大人工的干预工作,采用技术设施等方式进行海洋生态环境的恢复与治理,预防与治理双管齐下,针对不同海洋作业产生的海洋污染,分类别、分等级进行治理,有针对性地制定应急响应机制;对非主要作业区域,可以采用以自然恢复为主,人工干预为辅的手段,注意预防因地区偏远、不易被发现而发生的向海洋倾倒垃圾、排放污染等行为,工作内容主要以海洋环境监测系统的布控为主,对远海的海洋环境做好实时的监测,以便在发生海洋环境污染的时候能够及时地进行治理。[68](P90)
3.完善海洋环境污染公益诉讼制度
在环境公益诉讼制度的基础上,可以探索建立海洋环境公益诉讼制度,作为环境公益诉讼制度的特别法,实行更为严格、更为严谨的海洋环境公益诉讼程序与惩戒机制,由专门的机构组织或个人,亦可由建立的专门海洋环境巡视队伍承担海洋环境诉讼的职责,对海洋环境污染行为提起公益诉讼,确保对海洋生态环境的保护与恢复。由于海洋环境污染的情况调查困难,取证不便,所以需要对海洋污染情况的调查取证建立一支专门化的队伍来进行,或由相关机构予以配合,并以法律的形式予以明确规定,对取证规则、取证程序、配合机制予以明确。此外,还要对海洋环境污染程度进行等级划分,分别适用不同的惩处力度,通过法律威慑来提高公民对海洋环境保护的意识。[69](P17)
4.保障海洋资源的可持续发展
绿色海权发展模式中除了要做到对海洋环境的保护与治理之外,还要注意对海洋资源开采的保护。海洋虽物产丰富,但并非取之不尽用之不竭,尤其是对于矿产、石油等非再生能源要防止过度开采,实现资源的可持续发展。我国海洋发展战略已经深刻地认识到了这一点,并明确将海洋描述为“生命摇篮、资源宝库”,同时也认识到了过度开发资源所造成的环境退化将严重制约中国的长期发展。[70](P83)因此,中国应该在尊重自然规律的前提下注意资源开采规模的控制,防止污染、保护珍稀海洋物种、恢复湿地,以确保海洋发展的可持续性。[2](P40)
结 语
在世界进入“海权时代”的时候,为中国海权的崛起与海洋强国梦的实现提供了良好的契机和广阔的发展空间。中国坚持走和平崛起的道路,选择以经济海权、合作共享海权、绿色海权发展为主建设有中国特色的海权发展模式,实现对传统海权发展模式的超越;通过海洋资源开发与利用法律制度的完善,为海洋经济的发展创造良好的环境与制度保障,做好海洋开发者与利用者的坚实后盾,为海洋经济的发展提供强有力的支撑。中国海洋权益维护模式的发展与超越任重而道远,无法一蹴而就。中国要立足根本,彰显决心,通过一系列制度安排与法制完善实现中国海权发展模式的超越,决胜中国海洋强国的建设。
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注释
1《联合国海洋法公约》序言第一段:本着以互相谅解和合作的精神解决与海洋法有关的一切问题的愿望,并且认识到本公约对于维护和平、正义和全世界人民的进步作出重要贡献的历史意义。
2孟子.《孟子·告子上》。
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4《论语·卫灵公》。
5《中华人民共和国海域使用管理法》第16条:单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。申请使用海域的,申请人应当提交下列书面材料:(一)海域使用申请书;(二)海域使用论证材料;(三)相关的资信证明材料;(四)法律、法规规定的其他书面材料。
6《中华人民共和国环境保护法》第19条:编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。
7《中华人民共和国物权法》第6条:不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让,应当依照法律规定交付。第9条:不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。
8《中华人民共和国海域使用管理法》第19条:海域使用申请经依法批准后,国务院批准用海的,由国务院海洋行政主管部门登记造册,向海域使用申请人颁发海域使用权证书;地方人民政府批准用海的,由地方人民政府登记造册,向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起,取得海域使用权。
9《中华人民共和国海域使用管理法》第20条:海域使用权除依照本法第十九条规定的方式取得外,也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订,报有审批权的人民政府批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案,应当征求同级有关部门的意见。招标或者拍卖工作完成后,依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起,取得海域使用权。
10《中华人民共和国物权法》第122条:依法取得的海域使用权受法律保护。
11《中华人民共和国物权法》第180条:债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押:(一)建筑物和其他土地附着物;(二)建设用地使用权;(三)以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权;(四)生产设备、原材料、半成品、产品;(五)正在建造的建筑物、船舶、航空器;(六)交通运输工具;(七)法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。抵押人可以将前款所列财产一并抵押。
12《中华人民共和国物权法》第126条:耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。
13《中华人民共和国农村土地承包法》第20条:林地的承包期为三十年至七十年,特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。《中华人民共和国物权法》第126条第二款也做了同样的规定。
14专家称我国渔业基本制度缺失严重[EB/OL].[2011年7月1日],//www.chinanews.com/2011-07/01/content_2116147.html,于2019年12月23日访问。
15何建中.推动海运业更高水平对外开放,着力打造高质量发展海运强国[EB/OL].//www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/201811/t20181107_3119511.html,2019年10月29日访问。
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