打击非法外购砖瓦用粘土的适用法律思路探究

论文摘要：非法外购砖瓦用粘土现象的存在，长期侵犯着矿产资源的国家所有权，持久困扰着辖区内的矿政管理，不断冲击着行政区域内矿业市场的健康、公平、有序发展。但如何运用现行的法律法规加以遏制和规范，成为当前地质矿政部门实际行政管理中比较困惑的问题，为此，积极探索遏制外购砖瓦用粘土矿产资源管理的新途径，明晰矿政过程中适用的法律依据，依法分析和界定在相关过程中的粘土资源产别，抓住重点，找准切入口，研究并找出切实可行、适用高效、清晰明了的法律思路，是必要的和迫切的。前者，法律思路很明晰的，是恢复到违法行为实施之前的状态，后者，情况则较为复杂了，涉及来源地和到达地两处的矿政管理问题，以及来源地利害关系人问题。非法外购砖瓦用粘土，由于购买标的的非法，侵犯了矿藏的国家所有权，导致交易缔结的非法，占有和运输行为的非法，这里为矿政部门牵头打击非法收购行辖区外的砖瓦用粘土打开了方便之门。管理外购砖瓦用粘土法律思路的特点优势及其意义，探究了物权形式依法变化情况，未依法转移的，产权主体不变化，找出了依法打击的切口。
关键词：打击，非法外购，砖瓦用粘土，法律思路，探究


非法外购砖瓦用粘土现象的存在，长期侵犯着矿产资源的国家所有权，持久困扰着辖区内的矿政管理，不断冲击着行政区域内矿业市场的健康、公平、有序发展。但如何运用现行的法律法规加以遏制和规范，成为当前地质矿政部门实际行政管理中比较困惑的问题，为此，积极探索遏制外购砖瓦用粘土矿产资源管理的新途径，明晰矿政过程中适用的法律依据，依法分析和界定在相关过程中的粘土资源产别，抓住重点，找准切入口，研究并找出切实可行、适用高效、清晰明了的法律思路，是必要的和迫切的。

1.海安县外购砖瓦用粘土状况及其管理困惑

以江苏海安县为例，根据县矿产年报统计，目前全县共计40家砖瓦企业，近三年来，平均每年用土量在189万立方，其中通过县矿政部门挂牌上市取得的河道淤泥粘土矿只有29.万立方，占砖瓦企业总用土量的15.56%，则外购粘土矿占总用土量的84.44%。科技论文。如此多的外购粘土，多数采矿企业难以拿出完整合法有效的手续，由此冲击着县辖区内健康、有序、合法运转的粘土矿市场，不利于平衡依法取土企业的心理，给县辖区内矿政管理带来巨大障碍。

属地管理，从来源上属于本行政区域之外的粘土矿产资源，本地矿政部门有没有管理权限，管理会不会越权；采用什么的法律途径进行矿政管理，才不至于越权；如何打消砖瓦企业外购粘土全然不属于本地矿政行政管理的错误念头，这些是矿政部门依法行政而必须研究和探索的问题。

2.对外购粘土实施矿政管理的法律思路探索

2.1砖瓦用粘土产别在自然与社会中转换

对砖瓦用外购粘土实施矿政管理首要目的之一，就是保护矿产资源的国家所有权，分析和弄清砖瓦用粘土的产权类型有着积极而现实的意义。砖瓦用粘土属于动产还是属于不动产，是保护其国家所有权而必须首先弄清楚的基本前提。

根据《中华人民共和国担保法》第九十二条规定：本法所称不动产是指土地以及房屋、林木等地上定着物。本法所称动产是指不动产以外的物。相关民事法规也有类似描述。科技论文。虽然，这样界定动产和不动产很不严谨，但是这里不妨碍本文分析粘土矿分类与归属。砖瓦用粘土是资源还是资产呢。大凡资源，应当是天赐的，不需要人工注入的，但可以为人类生产和生活之类活动而利用的自然物。资产呢，被人类劳动进行了正面价值的附加，更符合人类利用目的，更能达到所期望利用效果的劳动产品。沙土，如果没有人类劳动的赋予，那么只能算是资源，如果经过了人类劳动倾注，变成了粘土等，那么资产即随之而称呼。

粘土是动产还是不动产呢。粘土矿产资源，未被开采前，事实上是土地的物理构成部分，如果属于矿产的，应当是不动产，如果仅仅属于资源的，那么无所谓产不产的，不属于劳动产品，只是在有市场购买潜力的情况下，有着价格上表示的意义，否则，得不到人类关注，不被人类所企图，只能是赋存物。不动产的特点是，与土地不能分离或者不可移动，一旦与土地分离或者移动将改变其性质或者大大降低其价值。粘土一旦离开其原先位置而被取走，就不再有其固定位置处的特定环境而利用于其他用途、进而丧失其原有机会潜能，所以粘土矿产是不动产，而土矿资源呢，由于探矿权的实施后，付诸了人类劳动，在采矿权实施以前、处于未开采前的位置和状态下，也转化为是不动产了。

砖瓦用粘土，不管是资源，还是资产，为了方便起见，统属于砖瓦用粘土矿产资源。是资产的，根据相应过程，界定动产与不动产的分别，而动产和不动产，适用管理的法律、法规是不同的。[1](p14)

2.2砖瓦用粘土在法律、法规中形式变换。

探矿权、采矿权实施或政府依法处置，是粘土矿产资源由于不动产或自然自在物转化为动产的分水岭，但探矿权、采矿权是如何设立的。《中华人民共和国矿产资源法》第三条（第三款）规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。又有《中华人民共和国物权法》第九条之规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。 鉴于此，砖瓦用粘土的探矿权和采矿权归属于不动产物权，是国家以所有者身份让与不动产或自然赋存物处分权的方式。

粘土矿产资源，在采矿权实施后，被从原先的位置空间中开采出来，就成了有人类活动施与过的动产，其所有权归于完整法律文书约定的产权人，本文是指依法购买了采矿权而取得粘土采矿许可证的砖瓦企业。如果，开采不是应采矿权而实施的、而且不为法律所容忍的，那么就开采出来的粘土矿产资源，取购人就有侵权违法之行实，根据《中华人民共和国物权法》之规定：第四十六条矿藏、水流、海域属于国家所有。第三十四条 无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。 第四十一条 法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。第四十五条法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。那么，政府作为所有权人的法定代理人，则有权依法代表国家追回处置，如果还复原位，则回复为资源或不动产性资产。如果适宜于依法公开向特定群体出售，那么就是按动产的方式转移所有权，取得的相应收益归国库。最终修复或实现矿藏的国家所有权。这只是大体的法律适用思路，但适用的条件远非如此简单。

上述分析，显然，依采矿权的实施，砖瓦用粘土转化为动产，否则，实施非法行为，必然要遭到法律、法规对矿产资源的国家所有权予以的救济。这种救济的结果，要么是回归不动产或自然自在物，要么是转化动产。前者，法律思路很明晰的，是恢复到违法行为实施之前的状态，后者，情况则较为复杂了，涉及来源地和到达地两处的矿政管理问题，以及来源地利害关系人问题。利害关系人，有粘土出产地的土地承包经营权人如农户、土地所有人如村委会等。如何界定粘土矿产资源转化为动产的条件，是个比较复杂的法律系统工程，为简便快捷有效的行政，必须抓主线，以本矿政部门不渎职为底限。
2.3许可证是砖瓦用粘土成为动产的要件

砖瓦用粘土采矿许可证是以采挖砖瓦用粘土为客体实施的许可，还是以砖瓦企业资格为客体实施的许可，分析实施许可的客体，有利于行政管理相对人理解和接受许可的内涵，自觉配合行政管理。在砖瓦这个古老的行业中，行政相对人几乎都是实施行政许可制度之前成立的企业，已经有很长的经营历史，按照国家规定应该实施资质许可制度，但在对砖瓦行业企业的许可中，让法律和现实融合起来，则表现为对其资质的确认，所以除了安全生产许可证外，多半没有另行发放砖瓦窑业采矿、生产资格证书，也就是对其资格身份是进行历史认同的。而砖瓦粘土采矿许可证，实际上是对意欲开采的矿藏而实施的许可，其许可客体是砖瓦用粘土，许可的结果就是受让人取得采矿权。

在采矿权实施之后，砖瓦用粘土变成了采矿权人所有的动产，或者说，开采出来的动产所有权就发生了转移，为采矿权人所有。如果取得了所有权，还未缴纳矿产资源补偿费、税收、采矿权出让价款等，那么国家就享有了矿产资源的债权。但不完全是这样，动产所有权的转移时间和地点，具体可视约而定。矿产资源在采矿权实施之前，是不动产，其相关的权利，如探矿权、采矿权都要按不动产产权设立的方式依登记而成立。采矿许可证的功能就是使许可采矿权人开采自然自在的、安于原先环境位置的不动产转化为动产的法律凭证，相应地应该理解成由可供砖瓦用的粘土转化为砖瓦用粘土产品，这个过程就是采矿权实施过程。采矿权所指的客体数量被开采完结或者超时限失效而没有实施，失去了许可的意义，就应当依法注销其登记。

未取得采矿许可证即开采未依采矿权实施，或者开采不是少量地为社会成员基本生活需要而为法律所容忍外，开采形成的砖瓦用粘土，对开采人而言，因非法而不具有产权性质，不形成动产所有权。无论是对国家，还是对于开采人，都不是动产。因为被非法行为实施活动的不动产矿产资源依法应当得到原貌性恢复。被开采出来的矿藏第一种可能就是被用于还复。或出于现实的经济考虑，将开采的矿产品没收出售，对被破坏的不动产矿藏另行投资修复，到底是出售还是还复，其主动权掌握在国家所有权的代表即政府矿政部门手中，视具体情况而定。被没收而拍卖的粘土矿藏，是从非法占有人那里剥夺而来，如依法律程序出售，则变成了受让人的动产。这个过程是外乎许可证的国家所有权人代表依法实施的自主处置行为，而砖瓦用粘土开采人，只有取得砖瓦用粘土采矿许可证，具有了采矿权人身份，才有可能把相应的国有矿藏转化为受让人的动产产权。

2.4处置非法外购粘土的法律构架设计

什么是非法外购砖瓦用粘土，产生非法外购的原因是多方面的，有的是开采人有砖瓦用粘土采矿许可证，开采后而违反国家禁止交易性规定非法出售的；有的是有砖瓦用粘土采矿许可证，擅自扩大开采范围而非法开采的；有的是未取得采矿许可证而擅自开采的，等等这些，都可以归结为没有合法的途径而外购的砖瓦用粘土，拿不出合法外购手续的，统统称为非法外购砖瓦用粘土。非法具体有两种可能的后果，一是承担民事责任，一是承担刑事责任，两种责任都承担时，适用规范就出现竞合现象。所谓规范竞合，是指同一事实符合数个规范的要件，致该数个规范都得适用的法律现象。[2](P558)但本地矿政部门，集中注意在职能内的规范上对待非法外购砖瓦用粘土，是比较得体的。

非法外购砖瓦用粘土，由于购买标的的非法，侵犯了矿藏的国家所有权，导致交易缔结的非法，占有和运输行为的非法，这里为矿政部门牵头打击非法收购行辖区外的砖瓦用粘土打开了方便之门。弄清执法主体的职能分工，是有效打击非法外购砖瓦用粘土的前提。利用合同非法买卖国家财产，其管辖权属于工商部门；非法占有运输国有财产，其管辖权与海事部门或交通运政部门有关；妨碍公务影响治安，其管辖权属于公安部门；而矿政部门属于国家矿藏所有权的代表，为维护其所有权，打击非法外购砖瓦用粘土，维护辖区内砖瓦用粘土市场秩序，责无旁贷。辖区内的砖瓦企业擅自在辖区外实施取土，并运至辖区境内，矿藏属地的和企业所在地的矿政部门，可以依据《矿产资源法》对企业直接针对非法行为地的非法行为实施处罚，至于在运至境内前，当然是有矿藏归属地得到矿政部门予以管辖；不管有没有实施非法取土行为，只要存在非法购土行为的，并运至辖区境内的，对非法主体如何行驶处罚管辖权，这是本文探讨的重点。

首先，本地县级以上人民政府矿产管理部门按照法定的权限根据《矿产资源法》第四十二条（第一款）之规定没收违法所得，处以罚款。第一手卖主往往在行政辖区境外，违法所得为所得矿产资源价款，本地矿管部门无辖区外管辖权，但买方为行政辖区内企业，违法所得为非法外购的砖瓦用粘土，本地矿政部门应当予以没收。从此破除本地砖瓦企业认为本地矿政部门对其外购砖瓦用粘土无管辖权的认识误区。其次，在掌握非法外购砖瓦用粘土合同协议前提下，本地工商部门有权依照国家工商行政管理局《关于查处利用合同进行的违法行为的暂行规定（第二次修正）》第五条第四款鉴定属于“其他利用合同造成国有资产及其收益流失的”，按同规定第九条给予相应处罚。再次，鉴定为偷盗或共同偷盗国有矿藏的，本地公安部门有权按《治安管理处罚法》第四十九条之规定对偷盗人实施处罚。科技论文。最后，两个以上部门联合执法的，应当注意互相配合与衔接，依照《行政处罚法》之规定，一事不得实施重复的同种处罚，具体实行什么样的处罚，由各部门视具体案情，适用适当的法律法规条款。当然有时看情况，在此联合执法过程中，邀请交通、海事甚至司法等部门依法配合也是必要的。

2.5没收非法外购砖瓦用粘土是矿政执法主线
非法外购砖瓦用粘土，由于相关行为的非法，从而不构成所有权的转移，本地矿政部门予以没收后，存在妥善处置问题。这点是比较难的，难点有两个，一是，原产地的矿政部门怕有渎职之嫌而有所忌讳，本地矿政部门发现后，难以沟通而内外联动；二是本地矿政部门没有法律法规的授权难以自行处置。就这些难点本矿政部门处置方法设计如下：

首先，出于对原产地的尊重，即对原产地矿政部门的尊重，和对伤害地环境状况的尊重，发公告函，请求原产地相关部门联合处置，当然公告函对象可泛指，具有寻“根”启事性，从而便于处理好与邻近区域矿政部门的和睦关系，不至于遭其反感。因为是不同地区政府机构的沟通行政事务属于政府体系内部衔接行为，所以没有严格法定公告期限限制，公告期长短只要合理适当即可，公告期满，未有人或外区相关机构予以主张的权利或权力的，再行按法律法规规定公开出售，实现资产变现，或依法作其他处理。其次，本地矿政部门，依照法律法规有处置权的，自行进行处置，若无处置权，则请求本地和原产地共同的上级部门处置或授权处置。

处理以上难点的法律后果不具有排他性的。一般情况下，非法外购砖瓦用粘土，一般是由开采人与当地的农户或村委会签订取土补偿协议，而没有在当地办理许可登记手续，这时，农户或村委会和开采人以及非法购买人，共同侵犯了国家所有权，负连带责任。本地矿政部门依法处理本地非法购买人后，并不等于原产地矿政部门或相关部门没有了追究本地连带责任人责任的权力，只要不重复性处罚，法律法规是允许另行追究的。从而保证了原产地的矿藏在法律上可以得到圆满的恢复。况且，本地矿产部门自行处置、或请求共同上级处置的经济变现值都归于国库，算是为原产地康复矿藏提供了提存。假如有必要康复矿藏，还归其自然赋存状态，此种处置为此提供了经济保障。

打击非法外购砖瓦用粘土，涉及的法律法规是多方面的，涉及的部门也是很多的，作为本地矿政部门为了达到迅速及时打击的目的，降低日常打击的难度和复杂程度，只能抓住重点，在没有得到原产地矿政部门和本地所有相关部门及时配合的情况下，只能以没收非法所得的矿产品配合相应的处罚为重点，尽可能多地协调对没收为目的有最积极意义的相关部门参与配合。这样，使得打击能立竿见影。内外地的部门联合、所有部门的参与，协调起来很难很难，行政资源是有限的，动用起来，也有滞后性。以有限的行政资源，发挥最大的效用，抓主线是切实打击非法外购砖瓦用粘土的明智之举。但是有一点必须注意的，如果情节严重构成犯罪的，应当移送司法机关追究刑事责任。既不要把已构成犯罪的行为仅作为侵权行为处理，使犯罪分子逃脱其应受的刑事处罚，也不能把仅属于侵权行为的违法行为作为犯罪行为处理，从而混淆两种不同性质的行为和责任。[3]（P4）

3.2结论

管理外购砖瓦用粘土法律思路的特点优势及其意义，探究了物权形式依法变化情况，未依法转移的，产权主体不变化，找出了依法打击的切口；顾及区域外的矿藏在经济上的恢复，同时省去了与原产地矿政部门衔接沟通的时间难度；抓住没收和相应的处罚为重点，附带性注意本地部门的配合；让本地矿政部门从众多的法律法规中解脱出来，从众多的政府机构协调难度中解脱出来，做到了不渎职，同时有效地保护和实现了砖瓦用粘土矿藏的国家所有权，同时规范本地矿产市场，使其秩序化、公平化，间接帮助原产地矿政部门遏制矿产非法外流，维护当地的地质地貌环境。


参考文献：
[1]梁慧星，龙翼飞.中国财产法[M].北京：法律出版社，1998.
[2]佟柔.中国民法[M].北京：法律出版社出版，1990.
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