破产管理人的监督制度研究

论文摘要：2007年6月1日开始实施的企业破产法与国际上通行的破产法律制度接轨，引入了破产管理人制度，管理人成为债务人财产人格化的代表。纵观各国，对破产管理人选择与监督机制之构建，均极为重视。还可以分为:法定监督制度和意定监督制度，也就是说重点在于是否设立监督人，如何设立及监督人资格等问题，目前国际上的立法例包括法院监督、债权人会议监督、设立专门的监督机构(代表债权人会议的债权人委员会、专门的行政机构)或者人民法院、债权人会议、债权人委员会均有权监督破产管理人，但各自又有缺陷。
关键词：破产管理人，监督制度，监督机制


0.引言

破产法是指当债务人出现清偿不能情况时，通过国家公权力的介入来解决当事人之间债权债务关系的法律制度，是市场经济中保障达到破产界限的债务人的全体债权人得到公平的最大限度清偿的重要手段，也是市场主体退出市场的重要机制。进入21世纪后，由于市场经济的日趋成熟和国企改革的需要，寻求通过破产解脱困境的企业越来越多，我国破产法立法的缺憾和法条内容的滞后所带来的破产程序操作的混乱之间的矛盾日益突出。2007年6月1日开始实施的企业破产法与国际上通行的破产法律制度接轨，引入了破产管理人制度，管理人成为债务人财产人格化的代表。破产管理人，是指破产宣告后，在法院的指挥和监督之下全面接管破产财产并负责对其进行保管、清理、估价、处理和分配的专门机构。

1.破产管理人监督制度的重要性

破产管理人在破产程序中担任要职，享有从破产程序开始到终结的全面参与破产事务管理的权利，牵涉到财务管理、对外诉讼、处置财产等核心事项，成为破产程序的主要执行者，享有很大的权限，甚至主宰着债务人企业的命运，在很大程度上决定了破产的进程和结果，破产管理人在破产程序中特殊的法律地位，直接关系到债权人及债务人的利益，关系到破产程序的有效进行，是各方利益冲突的焦点，其所承担的民事义务与责任是对破产债权人和利害关系人合法利益的重要保障。可以说，破产管理人是破产程序进行的关键因素，甚至可以说是破产程序的中心。权力有腐败的趋势，绝对的权力，绝对的腐败。换句话说，丧失监督的权力绝对会导致腐败。如果破产管理人在其履行职责的过程中缺少必要的监督，就有可能导致其对权利的滥用，从而使破产程序陷入混乱，严重影响破产程序价值目标的实现。因此，如何对破产管理人的这种广泛而又有决定性的权利进行有效监督，是企业破产法实施过程当中面临的重要问题。实践表明，只有真正实现对破产管理人的监督，才能使破产程序顺利进行的保障。纵观各国，对破产管理人选择与监督机制之构建，均极为重视。综合考察并研究各国立法例，就监督机制而言，不外乎三种机制，即监督人监督、司法监督与行业自律监督。还可以分为:法定监督制度和意定监督制度，也就是说重点在于是否设立监督人，如何设立及监督人资格等问题，目前国际上的立法例包括法院监督、债权人会议监督、设立专门的监督机构(代表债权人会议的债权人委员会、专门的行政机构)或者人民法院、债权人会议、债权人委员会均有权监督破产管理人，但各自又有缺陷。论文检测。

2.我国破产管理人监督制度及其缺陷

新《破产法》的出台，在公平保护债权人、债务人合法利益，切断债务捆绑，保障社会经济秩序，建立社会信用等方面具有重要意义。新企业破产法引入更加通行的破产管理人制度，新《破产法》中确立的破产管理人制度更是本次立法的重大变革，对于发挥破产法的作用、清理破产法的程序、清理公民债权债务、保护债权人和债务人的合法权益、维护市场经济秩序的一般宗旨具有重要的、新的意义。仅从新破产法中选任管理人的范围可以看出，我国管理人任职的积极资格基本与目前世界各国通行做法一致，顺应了世界破产立法发展趋势，体现了明显的职业化、专业化倾向。然而，我国目前的破产管理人监督制度仍存在一定的缺陷。

2.1专门化的监督机关缺位

专门化的监督机关及监督人在国外破产法上是极受人们重视的法律制度之一，已有数百年的历史，这一事实本身就足以说明其所蕴涵的不可替代的制度价值。论文检测。监督人制度对债权人利益的维护是至关重要。遗憾的是，这一在国外实施多年的行之有效的法律制度，在我国的破产法上未能予以明确。

2.2监督措施空泛化

我国现行《破产法》虽然规定破产管理人应当接受法院与债权人会议的监督，同时也规定了债权人会议委员会作为专门的履行监督义务的据够，但缺乏具体有效的监督措施。如未对应经债权人会议同意的行为详加列举；没有明确规定应负的法律义务；在执行职务时应受的约束极为有限，也没有未尽必要的注意而致利害关系人损害应承担责任的依据。而且也对监督主体缺乏监督法律责任制度的设置，所有这一切都使得监督主体欲进行监督而又无从下手，法律失去了其应有的可操作性。

2.3缺乏对人民法院监督权利的约束和制约机制

新《破产法》专章规定了破产管理人制度，该章用8个条文较为详尽地规定了破产管理人的产生办法、法律地位、资格、职责，从而确定了破产管理人中心主义。管理人是债务人和债权人利益的维护者，以管理人中心主义作为我国破产程序中的债务人财产管理的立足点，显然有利于加强债务人财产的管理或保全；同时，管理人还可以相应减轻人民法院的责任或负担，人民法院参与破产程序的事项应该集中于程序方面，而非管理人应为的事务性工作上。通过分析《破产法》我们可以看出，“法院”一词在原破产法中，“法院”一词出现31处，而在新破产法中则猛增至159处。从破产案件的受理、破产管理人的指定、破产管理人的任职资格、权利和责任、报酬的确定、辞职的批准等事项，均体现了人民法院对破产的控制。我国《破产法》却将破产管理人相关事项的决策权配置给了法院，人民法院过度介入破产管理人的选任和报酬等事项，人民法院通过立法为其自身设立巨大权力，获取巨额利益的同时，也将其自身推入了一个非常危险的境地。

3.完善我国破产管理人监督制度的建议

3.1设立行业协会强化自身内部监督

由于破产管理人要公平保护全体债权人、债务人、破产企业职工和第三人的利益，因此，管理人在实际工作过程中就必须要有强大的社会公信力。制度上缺乏完整性和自律性，如果没有一个强有力的行业自律管理和必要的惩戒措施显然是不行的。由于我国破产管理人没有实现职业化，缺乏行业监管和长期职业利益规制，加大了破产管理人不顾职业信用和法律约束，铤而走险实施损害破产程序和有关权利人的利益的风险。因此，我国应当建立破产管理人的自我监督机制，强化自身内部监督，如接受债权人等相关利益人的投诉，制定职业标准和奖惩措施等。这有赖于破产管理人制度的完善发展，形成行会组织，让破产管理人这一群体走向职业化、规范化。

3.2补充设置监督主体并完善监督主体法律责任制度

破产管理人监督机制的完善主要是针对破产管理人的日常监督机制和履职监督机制。日常监督机制方面，国家可设立专门的破产事务管理局，制定有关破产的政策，统计有关破产的数据，负责破产管理人的备案等。结合职业化要求而成立的自律性协会制定准入标准，并负责奖惩，使管理人受专业协会和国家破产管理局的双重监管。在破产管理人履行职务时，可由债权人会议选举产生一名或多名常设的监督人，作为债权人会议的常设机构。论文检测。这些监督人由债权人会议委派到破产管理人中，并从法律角度做出规定:破产管理人对破产企业的事务处理和决策，都应向监督人进行通报。监督人认为有可能侵害债权人利益时，有权向债权人会议汇报，有动议权和代表债权人及时行使诉讼请求的权利。法律在赋予监督机构必要的权利的同时，还应对其规定相应的法律义务。当然，由于债权人委员会人是法定的用以监督破产事务进行的专任机构，在对破产管理人的监督工作中负有特殊的法律责任。

3.3建立破产管理人法律资任制度

法律责任是违法者对自己实施的违法行为必须承担的带有强制性的法律上的责任，一般由民事责任、行政责任、刑事责任三种责任共同构成。目前，在法律责任的规定上，我国有关立法规定了相关的民事责任、行政责任，但还没有直接规定相关刑事责任。因此，我国应参酌国际立法实践，在修订刑法典时，增加专门针对破产犯罪的法律条文，明确规定出刑种和法定刑。唯有此，才能构建出合理科学严密的破产管理人法律责任体系。


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