我国宪法监督制度及运行探究

　摘要
随着我国依法治国进程的不断推进，法律成为了不容忽视的治国准则，宪法自然成为了重中之重。从十八大四中全会将12月4日改定为宪法日就可以看出，我国巩固宪法地位、弘扬宪法精神、加强宪法实施和监督的决心。宪法作为我国的根本大法，其地位具有最高性和权威性，其内容与我国政治发展、社会生产生活、公民权利义务等方面都息息相关。因此，重视、弘扬、贯彻落实宪法对于促进社会政治、经济发展具有重要意义。而宪法监督在保障宪法贯彻落实方面的地位和作用是不容忽视的。因此选择适当的宪法监督专门机构就成了我国学者讨论的热点和重点，也是我国宪法监督制度正在面临也亟待解决的问题。

　　关键词：宪法监督制度程序专职机构
　　一、宪法监督的相关理论
　　（一）概念
宪法监督这个词语可以说是社会主义国家创造的，西方国家的宪法中很少使用这一概念。通常把宪法监督分为广义和狭义，广义是指监督的对象包括一切跟宪法有关的行为。监督的主体也包括专门机关、其他国家机关、人民团体以及公民。狭义的是指专门负责宪法监督的机构对有关宪法行为的监督。监督对象主要是立法活动和行政活动。在接下来的讨论中除了明确注明的使用的是广义的范围，其他的都是指的狭义的概念。

2014年通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确表明，宪法监督是必要的。对于那些违反宪法的现象要坚决抵制，加大查处。对于宪法监督，要更加重视，根据决定的要求进行修改和完善。要坚定决心，使宪法监督发挥应有的作用。

宪法是根本大法，这是我们能看到的一面。但是我们看不到的，容易忽视的一面是宪法监督恰恰是我们根本大法的保障。没有宪法监督，可以说宪法就只是一纸空文。我们要法律不是为了看，而是真真正正的落实，宪法亦是如此。国家机关有权利，公民有义务。更加重要的，也更加容易忽视的是国家机关也有义务，公民也有权利。要平衡二者，不可侧重一个，忽视另一个。所以宪法监督就是为了防止我们忽视了国家机关的义务和人民的权利。这就需要一个体系来达成这一目的，使得宪法能够落实，使得条文中的法律不是空话。所以一套行之有效的宪法监督体系是必不可少的。

目前，虽然我们国家非常重视宪法监督，也有一些法条是有关宪法监督的。但是这是远远不够的，因为除了宪法监督主体的内容以外，其他就只字未提。所以导致我们宪法有很多问题，比如说宪法监督的主体过于单一，监督对象的范围较小，而且没有一个专门的机构来负责宪法监督。总的来说，我国的宪法监督还停留在理论层面和法条中。这对于我国推进法治建设是十分不利的。历史上也没有一次提起过真正的宪法监督，这更加说明我国的宪法监督过于形式化。虽然我们国家有自己独特的国情和法律体系，但是在这一问题上，我们还是可以借鉴其他国家成功经验的。发现我国宪法监督无法贯彻落实的原因和问题，找到其他国家宪法监督的优点和模式特征是当务之急。通过借鉴和思考，有针对性的解决我国现存的问题，推行新的宪法监督方式，进而可以不断地完善我国的宪法监督体系，使其具有可操作性和可行性。

　　（二）宪法监督的特征
宪法监督具有多方面的特征，本文从宪法监督与违宪审查、司法审查等的对比中来说明其特征。

1.宪法监督与违宪审查

宪法监督是为了使宪法的实施更加可行，更加准确，使得宪法发挥其应有的价值。宪法监督对象不仅包括在个案中违反宪法的行为，也可能是在立法时，没有充分考虑和理解宪法的本意，导致出现很多偏差需要纠正，但违宪审查是在个案中的应用。虽然都是为了宪法的实施进行检查和监督，但是二者还是有很多不同之处的。比如：（1）概念上来看，宪法监督比违宪审查范围大。违宪审查只是一种制度，但是宪法监督就要广泛正式很多。（2）主体上来看，宪法监督的实施主体相比违宪审查也要大。除了包括违宪审查的主体——国家司法机关，还有全国人大及其常委会等。（3）从审查和监督对象来看，宪法监督更加广泛。

2.宪法监督与司法审查

司法审查，顾名思义说的是法院，主要是通过审判对不合乎宪法的行为进行的审查和纠正。包括个人的所作所为和其他机关的不作为、乱作为。司法审查虽然也审查宪法有关的活动，但是类似违宪审查。在主体上，法院来进行司法审查，但是不能说宪法监督也只有法院来成为主体；在方式上，司法审查更侧重于司法机关，主要是法院，审查的也是具体案件，直接目的是为了解决争议，维护社会的公平正义。但是宪法监督不是仅仅对具体案件的审查，还有更广范围的审查。

　　（三）宪法监督的必要性分析
在法律意识不断增强的背景下，人们对于宪法也是越来越重视，进而关注点就到了宪法监督。宪法监督可以巩固宪法的地位，让社会各界都能真正的信奉宪法，也让宪法值得信任。

首先，一个相对完善的宪法监督体系，带来的直接的感受就是一个公信力强、执行到位的宪法。但是不健全的配套制度和政策反而会阻碍宪法的落实，使得宪法被束之高阁、流于形式，也会使矛盾更加激化，进而影响社会的发展。宪法落实的情况直接影响着整个社会和国家是否能够在正确的方向和轨道上运行。那么宪法监督的作用就在于此。如果宪法监督不能发挥其保障宪法贯彻落实的应有作用，那么社会发展将陷入无序。

其次，宪法监督的结果直接影响的是是否与宪法存在冲突，是否违宪的问题。如果违宪，那么就是一个十分严重的结果，并且必须加以改变甚至撤销。对于特定的国家机关的行为也缺乏一个正确与否的判定标准，甚至没有处罚依据，进而难以落实依法治国这一治国方略，使得法治建设成为空谈。因为无论是立法还是国家机关的行为最终作用的对象都是全体人民。从这里就能看出来，宪法监督的影响是很大的，不仅是对国家，对我们每个个人也是意义重大的。如果宪法监督落实到位，能够大大推进国家的法治建设进程，但是如果宪法监督存在问题，也会严重影响宪法的权威性。

最后，宪法监督事关人权保障，可能很多人觉得这种说法是有夸大宪法监督的作用。但并不是，因为宪法的很多条文都明确写明我们所拥有的权利。其他的法律中关于保护公民权利的条文也都是对宪法的解读所延伸出来的。如果宪法都无法落实或者正确解读，就不用说用其他法律维权了。

足见，宪法对于保护公民基本权利的意义所在。如果宪法被束之高阁或者其他法律与其产生了冲突但是并没有被发现或者废止，那么公民的保障就无从谈起了。如果宪法中的权利都难以落实，又如何要求其他法律能够完善对公民权利的保障。

　　（四）宪法监督的主要制度
1.我国宪法监督的主要制度

首先，现行《宪法》在规定由全国人民代表大会行使宪法监督职权的同时，又赋予全国人大常委会以监督宪法实施的职权。由于常委会是经常行使国家权力的机关，这样就弥补了因为全国人大每年只举行一次会议、会期又不长，从而不可能对宪法实施进行经常性监督的不足。

其次，全国人大各专门委员会的工作之一是审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的各级政府机构所作出的行政法规、决定和命令，提出报告。

再次，立法法规定，人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

2.法国宪法委员会审查制

法国的宪法委员会在法国的权力很大，并且清楚地写进宪法中。其目的当然是为了保证宪法的实施，约束国家公权力的滥用，使各个国家之间达成一种平衡，维护公民权利。法国的宪法委员会具有双重性质：一是具有宪法法院的司法机构，二是充当总统法律顾问和咨询性的政治机关。

法国宪法委员会制度具有很多可圈可点之处，它的地位是具有至高性的，也可以保障它做出的裁决的权威性，对其他的国家机关都具有约束力，这就有利于把政治性和司法性结合，建设稳定的宪政秩序和避免政治危机。但是这一制度也有一些不足：1.宪法委员会不允许公民提起宪法监督。也就是说对于国家机关对公民进行的侵权行为是无法进行救济的，其他能够提起违宪审查的主体也寥寥无几，这难免使得宪法委员会成为一个空架子，起不到实际的作用，对于普通的违宪事件的监督不到位，宪法监督的方向会有些偏颇，效果自然也会有些差强人意。2.宪法委员会不仅对其提起违宪审查很难，而且就算是提起了，其对宪法争议的审查也是不公开、不透明的。因此这样产生的裁决结果就很容易引起异议，很难令人信服。3.宪法委员会的监督不是说在行为之后，有人提出问题才去管，而是在之前就会进行审查。也就是说在审查完，没有发现问题，但是在之后又有问题了，也没有机构能够再次对其合法性提出质疑。即使有质疑也不能对其重新进行审查，只能将错就错，这严重影响了法律的权威性。

　　二、我国宪法监督及运行现状分析
　　（一）宪法及相关法律对宪法监督的规定
我国现行宪法监督的确有法律规定了监督的主体，名义上是全国人大及其常委会。但是在我国，这就意味着人民是具有监督的身份的，因为人民是我们国家最重要的利益群体和权力群体，是不容忽视的力量。这体现了我们对人民权力的重视，即使是宪法也要纳入人民监督的范围，这种想法和做法是十分正确的。而全国人大及其常委会也是人民的代表。《宪法》也赋予它最高的权力，所以宪法监督权赋予它是最合适不过的，是符合我国的社会主义国家的国情和实际的。

除此之外，我国也一直为进一步发展、完善最高国家权力机关负责宪法监督的制度做出努力。在接下来的立法中也有意地重视宪法监督的相关规定，并且做出了一些完善。看上去像是不断进步，事实也是如此，但是我们应该看到的更多的不是他的优点，而是当前存在的问题。

　　（二）现行宪法监督未能有效运行的原因分析
1.宪法监督主体比较单一、不合理

前文也提到了，我国现行宪法监督的确有法律规定了监督的主体，但是这个主体是很特别的。虽然全国人大及其常委会拥有宪法监督的职权是没有问题的，但是具体的实施中却存在很多问题。无论是执行的时间，还是监督的范围都只能停留在表面，很难具体的实施开来。

2.宪法监督对象过于局限

我国宪法对于监督的内容也是有一些规定的，但是同时也表明，其他行为要是违反了宪法也不能不管，存在自相矛盾的问题。而且哪些机关、组织或个人可能成为违宪的主体，宪法没有规定，对违宪行为进行审查的对象具体包括哪些范围呢，这些都在宪法和法律中找不到具体规定。这就使得宪法的这一规定难以落实，并且法条明确的监督对象又不包括违宪行为，只局限于立法。但实践中国家机关的行为是很有可能违宪的，如果不加以监督和纠正必然不利于对公民权利的保障，如果仅仅按照违法层面进行监督，一方面可能产生违宪但是找不到有关具体法条的依据，因为毕竟宪法是兜底法律，这样就起不到宪法的一个底线的作用，另一方面如果将违宪等同于违法处理那么起不到一个违宪的威慑作用，突出不了宪法区分于其他法律的更高的法律地位。都达不到宪法监督的目的。因此，宪法监督对象范围方面也是一个很大的问题。

3.缺乏专门宪法监督机构

在借鉴外国的经验时，我们发现很多国家都是有一个专门来监督宪法的机构，但是我们国家还没有，只是在法律中规定了一个监督的主体。但显然他并不是专门监督宪法的，还有其他的很多工作，甚至无暇顾及宪法监督。因为全国人大及其常委会的职权范围很广，这也就导致其任务繁重。二是现实中也还没有将宪法监督列为人大会议的先例。虽然我们国家有很多的办事机构，但是没有权限是他们自己解决不了的问题，所以也只能心有余而力不足了。由此可见，就算我国法律有规定谁来监督，但落实到现实中，还是没有机关能承担其这份责任。因此，我们可以融入我们国家的实际来设立一个专门的机构，保障宪法监督的落实。

　　（三）我国宪法监督及运行中急需解决的问题
1.宪法监督的社会环境不适应依法治国的要求。社会上有一种心态很普遍：觉得宪法高高在上，离自己很远，甚至觉得宪法规定就是一个宣言，与实际生活无关。对宪法的尊重和宪法信仰的缺失，也是宪法被束之高阁的社会原因之一。值得注意的是，执政党以及领导干部的宪法信仰和对宪法的尊重，是最为关键和重要的。

2.国家权力机关怠于行使宪法监督职能，保证宪法遵守和执行的作用没有真正发挥出来。面对公众和社会关注的涉宪事件，公民或社会组织已提起违宪审查请求，而且社会呼声高涨的时候，作为宪法监督机关不做出积极的、公开的回应，即便是做了很多幕后的协调沟通，促使问题得以解决，人们对立法机关的作为依然是怀疑的、不信任的，对宪法监督机关的权威也是有损害的。目前来看，这方面的程序缺乏，或者说不细、不具体，仅有宪法原则性的规定。当公民或社会组织提起违宪审查的请求时，如何启动相关程序、做出回应或答复，似无可操作的规定。

3.全国人大常委会很少进行宪法解释，国家权力机关的宪法解释工作急需启动。要实施宪法，就必然会遇到对宪法规范的理解问题，这就需要对宪法有关规定的含义做出明确的解释。此外，社会和政治生活的变化，会让宪法文本显得滞后，宪法解释是宪法发展的重要方式。

　　三、现行模式下我国宪法监督制度及运行中应当避免的问题
　　（一）我国宪法监督制度中存在的问题及解决对策
建立专门的宪法监督机构是解决我国宪法监督制度中存在问题的可行对策。宪法监督的问题我们必须正视。虽然宪法也提了这是归谁管的，但是我们也要在现有的法律中多加分析和思考。建立一个专门的宪法监督机构就是这件事的关键所在，可以体现我们对宪法监督的重视，也可以显示这个问题并不是不能解决的。

现在这种呼声还是很高的，并且这种方式是可行的。但是具体要怎么做，选择哪种模式来适应我们国家的发展，也是值得深入研究的。比如国外的那几种模式，我们就可以通过分析进行选择：首先是美国的司法审查，这种模式与我国实际很难适应。因为我们国家是不适用判例法的，但是这种模式依托的就是判例。其次是宪法法院。这种模式给了宪法法院对宪法监督的独权，不容易让国家层面接受。再次是宪法委员会，这个可以说还和我们国家的一些体制比较吻合。但是值得注意的是在讨论设立何种宪法监督机构时要充分考虑我国的基本国情和政治体系。在我国法律框架内进行完善，从实际出发。提到我国国情，不容忽视的就是人民代表大会制度，宪法中已经写的很清楚。全国人大常是主体，那么我们就不能剥夺其权利。从实际出发固然好，但是更不能忘了我们的法条。如果建立的这个机构就是违反宪法的，怎么能让他来监督宪法。

然而，上文也提到了地方人大及其常委会也拥有部分宪法监督的权力，即备案制度。但是毕竟地方人大对宪法监督能做的还是有限，尤其是在法律框架内行事。所以很必要的是在地方设立宪法监督委员会进行区域性监督。和中央的宪法监督委员会形成一个体系，更加全范围的、有针对的解决这一问题。但是既然地方人大是有部分权力的，就不能忽视，而是要平衡其和宪法委员会的职责分工。我认为让二者相互独立是有必要的，由中央宪法监督委员会垂直领导地方的宪法监督委员会，但是考虑宪法监督问题的重要性和复杂性，宪法监督权力也不能无限下放。就是说在省一级设立就足够了，再往下就不要设置了。因为毕竟宪法监督的权力是中央放到下面去的，这就要保证下放的等级是能承担这个责任的。这也有利于中央的统一领导，即使监督地方的实施。但是毕竟备案审查权已经交给了地方人大就不用修改法律来收回这个权力了。而是维持现状，其他的再由地方委员会来进行监督。但是要增设一个地方人大向监督委员会备案的程序，这样地方委员会就可以统计地方的全部活动建议，进一步统一上报给中央宪法监督委员会，由其统一审查。最后再汇报给全国人大，统一审批和决定。这样整个制度就相对比较系统了，使地方和中央联动起来，共同为宪法监督出一份力。

　　（二）我国宪法监督程序中存在的问题及解决对策
1.发挥地方各级人民代表大会监督作用

在实践中，只要有人提到宪法监督主体，一些学者就只知道全国人大及其常委会。这很正常，因为毕竟宪法中明确规定的就是这一个。但是我们的目光也不能过于狭窄，看看别的法条中还是有相关的规定的。就像宪法第99条中指出“地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行”，这是告诉我们了一个新的主体。而且这个主体相比于全国人大及其常委会更加的在现实中有可操作性，更加实际。我们是不能像有些学者对此持否认态度的，前文也说了，全国人大及其常委会固然好，但是实现不了监督这也是事实。我们不应该过于绝对，而是要在法律中尽可能寻找新的依据，找到更加适合的主体，帮助其履行职责、这种前提下，地方人大及其常委会就很合适，因为相比于中央，地方的范围就要更为广泛，而且我们监督的重点也在地方。这就可以保证主体足够针对问题进行处理，最起码数量充足，至于监督的质量就需要中央来进行严格的把关，两个主体相互配合。而且备案审查制是我国宪法监督的一种，对于这个制度，地方人大及其常委会是有资格的。所以不能既赋予了地方人大宪法监督的实体权利，又不给予其宪法监督的主体资格。

虽然我们更希望全国人大及其常委会能承担起这个职责，但是毕竟现实不允许。即使全国人大及其常委会现在可以实现宪法的监督工作，但作为国土广泛的中国，仅仅是中央存在违宪现象么，显然不是，地方才应该是重点的监督区域。因此，我们应该将眼光聚焦于地方人大常委会，让其承担起宪法监督中的重要责任，只有把地方的违宪问题解决好了，才能真正减少全国的违宪问题。所以，无论从那个角度进行考虑，我们都不能只有一个监督的主体，而是应该让地方人大尽快加入进来，共同监督宪法的有关活动。

2.扩大监督对象

关于宪法监督的内容，虽然我们法条中也提了点，但是这是远远不够的。我们应该清楚的是，不仅立法是需要我们监督的，但是立法也不是经常存在的。国家机关、政党的行为才是我们应该关注的重点。因为宪法毕竟是为了保护人民的法律，是以人民的利益为主的。所以将行为纳入范围是必需的，这样才使得我们的监督是有用的，是有针对性的，范围广泛才能实现监督目的。

为什么要将机关纳入进来，是因为她的权力很大。而且这种权力是对人民有很大影响的，在行使时可能存在的偏差。这都会导致违反宪法的现象产生，这是不能容忍的。就像国家机关没有在法律给约定的框架里面进行活动，就有可能对公民的权利产生威胁和损害，这是我们要管的。而之所以将政党组织也纳入进来，也是因为政党组织的行为是直接涉及宪法和法律的实施方向以及国家的方针政策的制定，所以也是存在实施违宪行为并产生很大影响和危害的。但是我们也不能像有些学者一样，不管不顾就将很多的对象纳入进来。比如公民个人的行为就不是我们重点把控的对象，因为公民的权力毕竟有限。日常行为中所产生的违法的行为，就按正常的法院去审判就可以了。因为毕竟公民很少能做出的行为是对宪法对国家产生很大威胁的。不严加处罚就会使得宪法的地位动摇，国家不被信任。我们要知道我们宪法监督的目的到底是什么，显然不是为了约束公民的个人行为，而是对权力大的进行监督。

　　结论
宪法在我国的地位不言而喻，但仅仅看到它外在的地位，而不在乎其具体的落实是错误的，在落实过程中不对其进行监督和纠偏也是不正确的，因此宪法监督的作用和价值是不容忽视的。虽然宪法监督不是包治百病的良药，但却是我国推进依法治国的阶梯。在考虑保障宪法实施中是避不开宪法监督的，恰恰是不能避开，而要重视的。尤其是在发展中国家，更要结合自身的国家法律体系，形成了独特的宪法监督体系。所以我们是可以借鉴的，只是要注意借鉴的方式。要充分考虑我们国家的现状，国情，不照搬。而是融入我们的独特文化，使之成为具有中国特色的模式。但也不可操之过急，我们可以在我国现有的宪法监督体制下先进行完善，再逐步建立起一个系统的宪法监督体系。相信在不久的将来，我国的宪法监督体系能发挥出它应有的作用。

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