社会救助公平性问题及对策研究

摘要：随着我国经济的高速发展，人们的生活水平越来越高，但是也产生了贫富差距越来越大的现状，与此同时社会救济的不公平性也逐渐体现出来，只有不断的提高社会救济公平性的水平，才能让更多的弱势群体得到帮助，才能够更好的维护公共秩序的平稳。针对此可通过中央和地方分工明确、国家救助和个人意识自助相结合、各项救助制度和救助体系越来越完善等方式以促进社会救助的公平。
　　关键词：社会救助；公平性；社会救助制度
社会救助公平性问题及对策研究
　　一、社会救助的概念及分类
　　1.社会救助的概念
　　20世纪90年代，我国历经了翻天覆地的改革开放，经济社会发生了翻天覆地的改变，由于经济得到飞速发展，各阶层贫困人口的数量越来越多，除了农村贫困人口，许多都是正值壮年的失业人员，然而我国当时的社会保障制度却不能适应急剧增长的救助需求。这就体现了社会从“救济”向“救助”方向的转变。
　　我国学者陈良瑾对社会救助有这样的定义：
　　“国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人或因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村村民给予的接济和帮助。”
　　笔者非常同意陈良瑾对社会救助的定义，定义中涵盖了救助范围，同时也包括了天生需要救济的人群，以及因社会经济结构改变需要救助的人群。
　　而界定社会救助与国际惯例接轨的时正新、张海鹰他们将贫困人口作为社会救助的对象，依据此他们有以下定义：
　　“社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照相关法律接济款物和提供服务，从而使其生活受到最基本保障的制度。”
　　“在公民的生活不能得到最基本保障的时候，由社会和国家依据相关法律政策向其提供能够满足其最低生活需求的物质及其资金支持的社会保障制度。”
　　2.社会救助的分类
　　通常的社会救助主要分为三类：现金救助、物品救助和收入生成计划。现金救助是指直接以货币现金的形式救助贫困人口或贫困家庭；物品救助是指针对不同的救济人群提供不同的救济物资，具有显著的针对性；而收入生成计划是指鼓励救助人群通过自己的劳动获得自助。
　　二、促进社会救助公平性的重要意义
　　1.促进社会救助公平有助于构建和谐社会
　　社会救助的公平能够实现整个救助群体的和谐安稳。社会救助涉及方方面面，关系到救助群体的划定、救助方式的界定、救助结果的落实等，一个环节做不好都有可能引起救助群体的不满。因此只有坚持社会救助的公平，才能得到救助群体的衷心拥护，才能促进整个社会的安康和谐。
　　2.促进社会救助公平性与我国的经济制度相适应。
　　我国的分配政策注重公平是为了减小收入差距，促进国民经济的平稳运行。然而贫富差距太大与此项制度相悖，这就需要实行合理有效的救济来缩小贫富差距，维护经济的发展。
　　3.促进社会救助公平性是缩小城乡差距、维护社会稳定的需要
　　在改革开放开始初期，工业从农村、农业上获得了巨大的资金援助，同时在面临众多失业人口的同时，城市还向农村转移了进2000万的工业人口，然而农村的各种剩余劳动力却无法向城市转移，在此期间，农村不仅减少了工业人口对城市的压力，同时为城市的工业化进程提供了资金支持。农村在成就他人、委屈自己的同时，却没有获得同等回报，几乎在农村没有人可以有享受公共物品的权利，这与农村所贡献出的价值是十分不相称的，只能导致城乡的差距越来越大。
　　如果任凭差距的无限扩大，将必然会造成诸多严重的问题，众所周知城乡差距问题是我国社会的主要问题之一，只有缩小这种差距，改变偏向城市的政策思想，改变城乡一直存在的二元结构，向无劳动能力、无最基本生活能力的人群提供救助，才能保障他们的基本生活、才能维护我国广大人民群众的利益、才能维护社会稳定、将社会矛盾降到最低。
　　三、我国社会救助公平性的现状
　　1.农村靠的主要还是家庭救助以及自我救助
　　由于对传统二元结构的考虑，城镇人口是社会救助最主要的涉及对象。然而农民在遭遇各种风险的时候依靠的还是最原始的土地和子女，这种自助方式不能抵御自然和社会所带来的各种不确定的风险，然而我国目前70%以上都是农民，这就意味着我国大部分人不能从社会救助中获益，社会救助的这个安全网对于农民来说形同虚设。
　　2.城乡社会救助拨款资金投放比重不合理
　　城乡社会救助的合理救助比重是2.97:1，我国20世纪70年代的城乡社会救助拨款比重是1.75:1，然而近年来比例扩大到4.2:1，比重扩大的趋势十分明显，救助拨款明显向城镇偏移。这种救助比例的实施使得贫困的地区更加贫困，不利于我国逐步缩小城乡差距的改变。也使我国城乡差距在全世界排名中居高不下、城乡差距不断扩大的现状难以改变。
　　3.中央政府在城乡社会救助中所扮角色体现不公平
　　我国中央政府分担了城市社会救助中接近60%的筹资义务，在一些偏远、财力较弱的地区，中央政府对其筹资补助甚至更高，这种做法在一定程度上缩小了地区之间的救助差距。然而农村地区的社会救助所依靠的仅仅是地方政府，中央政府对农村地区的社会救助依然还在试验中，农村如果只依靠单方面地方政府的努力，一定还会存在诸多障碍与困难，城乡社会救助的差距进一步拉大。
　　4.农村社会救助的规范性还有待加强
　　相较城镇而言，农村各种社会救助体系起步较晚，许多制度以及制度的落实还不完善，有数据显示，农村社会救助的给付水平呈现出极大的不公平性，这也是基于传统农村社会救助的非规范性而导致的。然而在不断地探索和试验中，保证规范性的优势已经体现出来，若在对农村地区的拨款筹资和农村救助人群的定位上更加规范，也有助于城乡社会救助在一定程度上实现公平。
　　5.不同地区的社会救助体现不公平
　　由于我国各地区在地理位置、文化风俗方面的不同，导致不同地区社会经济发展程度上的差异，再加上中央政府针对不同地区所制定的政策迥异，使得各地区在救助中的制度标准以及待遇标准差距十分明显，救助制度在各地区间呈现出碎片化的特征。在我国东部发达地区，相对完善的救助体系能够起到“锦上添花”的作用，然而要实现对贫困地区的“雪中送炭”依然存在瓶颈，贫困地区在向社会发出求助时依然困难重重。
　　6.救助制度的偏向性体现不公平
　　（1）针对农村地区的救助对象受到限制
　　在我国达到贫困最低限度申请社会救助是贫困人群的基本权利，这是与我国社会主义性质相匹配的。这项制度在城镇中早已建立起来，并且不断发展、不断完善，然而农村地区对这项制度的建立起步却较晚，甚至即使建立起来因为宣传的不到位，制度形同虚设，广大真正需要救助的人群相当于被排除在体制之外。使农村许多因病制贫、没有劳动能力的孤寡老人享受不到政策所带来的福利。
　　（2）我国社会救助资金拨款在社会保障总体资金拨款中体现不公平
　　依据我国统计局发出的最新报告，我国社会救助发出的拨款资金仅占到总拨款资金的4%左右，而社会保险类的拨款资金却占到了70%左右，差距显而易见。这种严重带有偏向性的拨款原则违背了我国公平分配的原则。社会救助制度在保障程度上存在偏向性。
　　除了社会救助程度普遍偏低之外，我国的社会救助制度还是存在喜乐不均的偏向性。大众观点都认为，社会经济发展较好的地区则不需要太多的社会救助。救助制度与大众观点所认为的差不多，在发展水平较好、人均收入相对较高的地区，救助占居民收入的比重就相对较少；然而在发展水平较弱、人均收入相对较低的地区，救助占居民收入的比重就相对较高。农村曾有过的一项救济原则为“以家庭赡养为主，集体、国家和社会的补助、救济为辅”，这还是将救济主力军放在家庭和个人身上，而在现实生活中，家庭救济和个人救济很难应对生活中所遇的各种突发事件，使整个家庭不堪重负。
　　四、促进我国社会救助向更好方向发展的对策及思考
　　1.我国政府应尽快实现向服务型政府的转变
　　目前我国政府的类型还是主要偏向于经济建设型，改革开放以来，我国经济已获得高速的发展，每年的政府考评指标还是主要依赖于经济指标，这种政绩考评方式就难免使得政府轻于服务，以及保证各项社会救济政策的执行和落实。政府的财政支出结构也应当作相应的调整和改变，使社会救济支出的比重能够在扩大一些，做好社会救济相关工作，保证人民群众最基本的生活是我国政府不可推卸的责任。在落实中也可以将社会救济的完成情况作为政府的考评指标，这将有助于在一定程度上杜绝政府工作人员“不作为，懒作为”现象的发生，以激励工作人员更加注重社会救济各方面的工作。
　　2.不同地区之间采用纵横转移相结合的方式
　　针对我国不同地区之间社会经济发展极为不平衡的现状，我国采用的方式仅仅是纵向转移的方式，即由中央财政直接向贫困、不发达地区给予财务支持，但是如果仅仅依靠中央的财政能力显然是不够的。发达地区普遍都有众多的外来务工人员，这些务工人员大多来自于贫困、不发达地区，这些人员为发达地区提供了充足的劳动力、创造了巨大的财富，因此笔者认为这些发达地区有义务为该地区提供相应的横向转移支付作为补偿。
　　德国就有这样的相应程序政策，主要操作方法如下：首先明确划分出贫困州以及富裕州，再由财政部门明确测算出“州居民平均税收额”以及“国民平均税收额”，然后根据差异程度计算出应当受到横向转移支付的地区以及支付金额。这种方法我国可以用来借鉴，我国可以将人均GDP作为衡量标准，再结合不同地区的情况，制定一个系统性的横向转移支付办法。这将在很大程度上提高社会救助的效率，缓解中央财政救助的压力。
　　3.各级政府应划分出合理的救助支出
　　中央政府是我国最重要的社会救助责任主体，这是由中央政府的财政能力和地位共同决定的。中央政府在进行直接救济拨款中，各级政府享受了中央政府的各种补贴，因此社会救助不能仅仅依靠中央政府的直接救助，各级政府也应当划分出合理的救助资金，根据本地的实情制定符合地区向更好方向发展的救助标准。
　　4.加强管理促进社会救助的公平性
　　我国的社会救助在管理上还存在管理混乱、部门之间衔接不当等影响社会救助公平性的现状。因此针对此现象必须加强管理。
　　（1）完善社会救助的领导体系。没有领导或者领导不当的体系就是一群“无首之狼”，整个执行过程杂乱无章，没有统一的目标和标准。我国的社会救助涉及了诸多领域，是一项综合性强的工作，需要各级组织部门的无缝隙协调配合，因此必须在此方面加强领导。目前我国由于区域之间发展水平差异较大，难以实现在全国范围内的统一领导、统一指挥。但我国可以根据不同地区的实际情况，制定出符合本地区发展的领导体系，成立各级领导小组，固定时间进行领导小组会议，以全方位了解各地区救助群体、救助界定，实现横向救助标准，促进社会救助公平性的实现。
　　（2）加强各部门之间的协调配合。社会救助是一个复杂的系统，没有各部门之间的积极配合难以实现公平。社会救助涉及财政、教育、卫生等各个领域，各部门之间的有效沟通和配合才能完成社会救助的执行。比如说财政部门要做好财政预算、加强管理资金的能力；卫生部门做好各项救助服务以及执行好各项减免政策。
　　5.拓展社会救助的集资渠道促进公平
　　目前我国的救助渠道还是主要以中央财政拨款方式为主，没有将社会各界有救助能力的人和组织发动起来。一方面可以加大宣传、培育和鼓励民间组织对社会救助的支持，这种途径是解决各地区贫富差距较大、资源分配不公平等问题的重要途径，通过加大宣传的方式使各种慈善组织成立起来，号召各界人员乐于做好事、做善事，使有能力的人人人投入到社会救助中来。另一方面要规范社会的救助捐赠体系，捐赠作为社会人士救助的主要途径，一定要避免捐不知所向的现象，这必然会打击整个社会对慈善救助的积极性，只有明确救助捐赠体系，才能使社会组织救助发挥出最大的效益。接着政府部门要加强对社会救助捐赠的扶持力度，政府参与到其中能够使社会救助的渠道更加有序，也能在一定程度上增加民众对该组织的信任感，同时在政府引导的过程中能够避免社会组织盲目救助，能够使社会组织的救助资金用在刀刃上，真正有效缓解各方面救助不公平现象。
　　6.完善农村地区社会救助的各项制度
　　目前我国农村地区的社会救助制度主要涉及救灾制度、“五保”供养、特困户救助等方面，其他的如住房、子女教育等相关制度还是没有建立起来。因此针对此还是要完善各项制度以缩小城乡差距，促进社会救助的公平。
　　（1）严格落实“五保”供养工作。“五保”制度自施行以来取得了巨大的成效，因此针对此项制度应加强落实到位的力度，应该受到保障的群众必须全部列在被保范围内。对于遗漏的对教育方面的救助也应该补充到其中使其完善。目前城镇化进程中，为了使农村土地得到高效利用，民屋多被拆除用作耕地，这使农村土地集中化程度越来越高，有助于农作物的向产业化发展，但是对于农民步入新房仍需要将农民住上房落实到位，切实改善农村以及贫困地区的住房问题。同时也应加强对“五保”资金的监管，务必保证专款专用，严格禁止资金挪用于其他方向。
　　（2）平稳落实特困户生活救助。我国地域辽阔，在偏远地区、农村地区有太多不救助就不能活下去的人群，针对这批人制定了特困户生活救助，但在救助标准、救助内容等方面的差异，也在一定程度上影响了制度实施的效益。因此针对此问题要加强对各地区不同经验的沟通和探索，从而制定出适合本地区的救济政策，以保证特困户生活救助能够长久的运行和发展。在救助资源这方面，有时会缺乏固定特有的救助资源，各级政府也要极力设法将救助资源安排到位，来保证特困户最基本的生活。
　　（3）全面落实医疗救助制度。相较于农村社会救助的其他制度，医疗救助制度又是一项伟大的创新，这使农民不再惧怕病痛。在过去，农村的大部分人口得了重病几乎不敢去医院，就算有的去医院也因病致贫。其实，医疗与解决温饱是同样重要的，都是满足人体生理上的最基本的需求。因此应加强对农村医疗救助的规范化管理，规范各种医疗救助执行过程，同时还应该加强对医疗救助资源的监管和整合，医疗救助资源必须要作为一个专项进行管理，在利用的过程中也要完善相关的投诉渠道，使医疗救助资源能够流向合理的渠道。
　　总之，社会救助是一项对我国生活不能正常进行，生活陷入严重困境的的人群提供救助的制度，其公平性在整个体系中至关重要，只有有效推动社会救助的公平才能使得急需救助的人群获得最基本的安全网的保护，才能维护社会稳定，促进和谐社会的发展。
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