南京市社会养老多元化服务体系的构建

摘要：南京市人口老龄化形势严峻，由老龄化带来的养老问题亟待解决。现代经济的发展不断冲击着传统的家庭养老，社区养老和机构养老因此应运而生。南京市的养老服务体系主要以家庭养老为主，社区养老和机构养老发展还不完善，机构和养老院的数量远远不够满足日益增长的养老需求，并且养老资源分布不均，存在资源闲置和浪费现象。总体而言，南京市的社会养老服务体系存在一系列问题，为了完善南京市的养老服务体系，政府需继续发挥主导作用，加强养老政策的执行力度，加大资金投入力度，加快养老服务基础设施建设。养老服务体系的构建单靠政府的力量是不现实的，社会各界也应该积极投身于社会养老服务体系的构建，吸引更多的社会资本进入养老服务体系，促进养老服务体系向多元化、产业化方向发展。
　　关键词：人口老龄化；居家养老；社区养老；机构养老
南京市社会养老多元化服务体系的构建
　　一、引言
　　（一）研究背景
　　南京市作为江苏省省会城市人口老龄化问题非常突出。2012年，南京市60岁以上的老年人口数量已突破120万，剔除高校学生和驻宁部队人口数量，老年人已达常住人口的1/5以上,“十二五”期间，老年人口平均将增长7万人以上，年均增长率高达5.36%，是同期总人口年均增长率（2.68%）的两倍。预计到2015年60岁及以上高龄老人将超过150万人，占老年人口的16.42%。所以，南京市面临着人口老龄化飞速发展的严峻形势，为了积极应对人口老龄化问题，南京市必须加快养老服务体系的构建和研究，大力发展老年服务产业和事业。
　　（二）研究意义
　　近年来，通过南京市政府的努力，养老服务体系虽然有了长足发展，但是仍存在一些问题，比如说养老服务制度建设比较落后、社区和居家养老发展不成熟、机构养老资源分布失衡以及补贴标准偏低等。针对这些问题，我们需继续研究并提出解决的方法。养老服务体系的完善和创新不仅能有效弥补传统家庭养老的弊端，而且对南京市社区，机构养老服务质量的提升具有重要的帮扶作用，除此之外也有利于增强南京市应对人口老龄化挑战的能力，提高南京市广大老年人的生活质量和幸福指数。所以，研究南京市养老服务体系的构建是非常具有现实意义的。
　　二、社会养老多元化服务体系概述
　　（一）社会养老服务体系的内容与构成
　　社会养老服务体系由居家养老、社区养老和机构养老三部分构成。居家养老服务是涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式，社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务，机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能，养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构，其核心是重点建设基础设施。今后，我国将致力于建设以居家为基础，社区为依托，机构为支撑的社会养老服务体系。
　　（二）社会养老服务体系的理论基础
　　社会养老服务体系的理论基础有积极老龄化理论，福利多元化理论，马斯洛需求层次理论，选择、完善和补偿理论，象征性相互作用理论等，下面主要介绍马斯洛需求层次理论和选择、完善和补偿理论。
　　马斯洛需求层次理论将人的需求分为五个层次，当低层次的需求得到满足后，人们就会寻求高层次的需求。我们可以用马斯洛需求层次理论来解释老年人需求的变化，随着经济的快速发展，老年人低层次的物质需求逐渐得到满足，于是他们开始寻求高层次的需求，比如精神上的慰藉，情感上的需求，老年人希望儿女们能多抽出点时间陪陪他们，弥补心灵孤寂，享受天伦之乐；尊重需求，老年人希望自己一直能够得到他人的尊重和认可；自我实现需求，一些退休的老年人希望能够继续发挥余热，更大限度地实现自我价值，继续为社会作贡献。由此可见，老年人的需求正向高层次和多层次方向发展，而现有的社会养老服务体系远远不能够满足他们的这些需求，所以加强社会养老服务体系建设是不容懈怠的，马斯洛需求层次理论为此提供了重要的理论支撑。
　　选择、完善和补偿理论是老年社会心理学理论中辩证研究的一个比较新的范例。选择、完善和补偿理论认为，人是一个活跃的，变化的有机体，并且人始终与活跃并变化的环境处于一种持续的互动之中。在人生的每个阶段，在心理上都会产生相对于这个阶段的得与失。总体来说，人在老年阶段，正常情况下其所得到的一般远远小于其所失去的，因为在这个阶段，社会的支持不可能补偿老年人在行为能力上的缺损以及伴随的心理结构上的衰退。但是，老年人通过选择、完善和补偿的策略也可以驾驭生活，并能获得一种积极的晚年生活。由此可见，在老年阶段为老年人提供尽可能多的一系列的补偿支持，并交由老年人自主自由选择，同时鼓励老年人适应并融入到这个环境中去。建设以居家为基础，社区为依托，机构为支撑的社会养老服务体系，创造良好的养老环境，可以补偿老年人主观与客观上条件的种种缺位，保证老年人积极健康的生活状态。
　　三、南京市社会养老多元化服务体系的现状
　　社会养老服务体系包含的居家养老、机构养老和社区养老都有了一定的发展，下面主要描述一下它们各自的现状。
　　（一）居家养老的现状
　　居家养老是针对那些不愿意去养老院而子女又不在身边，无力赡养的独居、空巢老人，主要由社会、机构、政府等组织为他们提供生活照料，家政服务，心理慰藉等上门服务。目前，南京市的居家养老服务得到了长足发展，在南京各个区设置了多个居家养老服务中心，为有需求的老年人提供日常配餐，家政，生活照料，照顾生病的老年人，陪老人聊天，排除心灵寂寞等服务。以鼓楼区的心贴心服务中心为例，2003年，服务中心受鼓楼区民政局的委托和指导下，建立了居家养老服务网，承担了为鼓楼区独居，困难老人及部分空巢家庭提供生活照料，精神慰藉等方面的服务。2005年又受建邺区民政局委托，承接了该区的独居困难老人的援助工作，拓展了服务范围，以政府购买服务，非政府组织运作的模式探索“居家养老政府、社会共同扶助”的养老新机制，免费为独居老人，困难老人提供生活照料和精神危机服务。除此之外，政府还为有生活困难的老年人提供“安康通”呼叫器服务，保证能够及时地为老年人提供服务，而且会安排专业服务人员进行“家庭探访”，实时实地地了解老年人的需求，为他们提供服务，解决生活难题。
　　（二）机构养老的现状
　　从养老机构和工作人员的数量上看，截至2013年6月，全市共有各类养老机构293所，建筑总面积879539平方米，床位数37626张，各类养老机构的工作人员总计4312人，其中管理人员722人，医生护士852人，工勤人员2738人。从机构性质来看，公办公营（国家）性质包括敬老院73所，占29.1%，公有民营（集体）性质的55所，占18.8%，由社会力量投资兴办经营的有165所，占52.1%。
　　从养老机构补贴标准来看，目前南京市规定新建养老机构，按城区，郊区，县每张床位分别给予5000、4000、3000的一次性资助，改扩建的减半资助，对收住南京籍老人的养老服务机构，根据收住老人的具体情况，给予每月80—120元不等的运营补贴，其中自理类80元每月，半失能类100元每月，失能类120元每月。
　　从养老机构服务范围来看，目前，南京市养老机构内容基本上以生活照料、文化娱乐、康复护理为主，层次偏低，技术含量不高，属于较低水平的养老照护。养老除了要保障老人的日常生活以外，还需要大量适合老年人心理、医学等方面的专业护理服务。如今，南京市能为入住老年人提供医疗服务的养老机构少之又少，并且民营养老机构普遍缺乏医疗配套设施，医疗服务不足。同时，现有养老机构在老人心理咨询，精神慰藉，权益保护，临终关怀等方面的服务非常缺乏，还有很大的提升空间。
　　（三）社区养老的现状
　　从社区养老的普及性看，据2013年的调查数据显示，南京市居民对于社区养老服务体系有了解的是3.6%，有粗浅认识的是58%，而仍有38.4%的人群根本不了解社区养老。
　　在政府领导下，南京市许多社区逐渐建立了社区养老服务中心，在社区为老年人提供日间照料，娱乐康复护理等养老服务，提高了老年人的生活质量。但是由于经济方面的原因，一些老旧小区的养老服务条件并不达标，基础设施不完备，不能很好地为老年人提供及时、全面的养老服务，甚至有些社区养老形同虚设，根本不能为老年人提供养老服务。而且，鼓楼，秦淮、玄武等区的部分社区虽然开办了养老服务中心，但是资金来源渠道单一，只靠政府的财政拨款，经济补贴，出现了支多收少，入不敷出的局面。
　　四、南京市社会养老多元化服务体系存在的问题及成因分析
　　社会养老服务体系在发展和构建过程中已经取得了一定的成绩，但仍有不完善，有待加强的地方。接下来主要阐述养老服务体系存在的一些问题，并针对这些问题进行成因分析。
　　（一）南京市社会养老多元化服务体系存在的问题
　　1.服务主体及资金方面
　　（1）社会养老服务制度建设落后
　　《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》中指出“要加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，加快社会养老服务设施建设”。但是，目前南京市政府对养老服务制度建设方面仍比较落后，比如说：南京市养老服务的基础设施建设还不够完善，公办和民办的养老机构数量偏少，“一床难求”的现象仍然存在，而且一些社区的养老服务设施非常缺乏，甚至有些社区没有养老服务；社会资本在养老服务制度建设方面也发挥着重要作用，但是南京市养老服务制度建设的资金主要来自政府，社会资本所占比例较小；养老机构准入门槛过低，许多养老机构游离在监管体系之外，小型的养老机构效率低下，各项服务质量更是令人堪忧，这都是安全事故的隐患，致使老年人的合法权益难以得到很好地维护。
　　（2）养老金存在缺口
　　南京市基本养老制度的养老金存在很大缺口。首先，人口老龄化的快速发展使得南京市在职人员数量不断下降，在职人员的减少直接导致了个人账户养老金的减少，养老金缺口形成。其次，人口老龄化导致了南京市老年人口数量增加并且呈现持续增加的趋势，这样就导致了需要发放的养老金数量日益增长，在这种情况下，社会统筹储备的养老金已不足以发放，需要挪用个人账户的养老金，长此下去，个人账户就会出现“空账运行”的现象，缺口增大。最后，随着医疗水平的不断进步，南京市公民的人均寿命延长，这样就会增加退休人员领取养老金的年数，大大增加了养老金的发放需求，给基本养老制度带来了极大的压力，使得养老金缺口变得更严重。养老金缺口的存在并不断扩大，增加了老年人领取养老金的风险，老年人可能少领养老金或者延后领取养老金。而养老金是老年人养老的重要资金来源，如果养老金的领取受到影响，那么势必会影响老年人接受的养老服务，比如说老年人可能没有钱购买上门养老服务或者支付不起住养老院的费用等，间接地也会制约居家养老，机构养老的发展。因此，我觉得只有妥善地解决养老金缺口问题，才能更好地完善和建设社会养老服务体系，从而提高养老服务的质量。
　　2．服务运行方面
　　（1）社区、机构养老发展不成熟
　　社区是对居家养老服务提供最多支持的地方，目前，为解决家庭核心化，小型化给老年人居家养老带来的矛盾，大力发展社区助老，为居家养老的老年人提供全方位服务已经成为国际养老业发展的新趋势。机构养老作为社会集中供养老年人的一种方式，最主要的特点是能够相对集中资源，给服务对象提供有针对性的服务。所以我觉得社区养老和机构养老可以很好地弥补传统的居家养老模式的弊端，可以为老年人提供更多，更广，更好的养老服务。虽然通过政府和社会的共同努力，南京市的社区养老和机构养老有了一定程度上的发展，养老院和社区服务中心的数量不断增加，覆盖面日益变广，养老服务基础设施也在不断完善中，机构，社区配备的专业服务人才队伍在不断壮大。但是仍有不足之处，还远远不足以满足日益增加的老年需求，“一床难求”的现象仍普遍存在。所以我觉得南京市的社区养老和机构养老建设仍处于起步发展阶段，还没有达到成熟发展的地步，仍需继续完善和构建社区、机构养老模式。
　　（2）南京市养老机构和医疗服务尚未实现衔接
　　目前，南京市养老机构普遍不能为入住老人提供医疗服务，因此老年人一旦身体出现了问题，就不得不去医院治疗，给家庭和老年人带来了极大的不便。而且有些身体已经康复，满足出院条件的老年人由于家庭、社区养老机构的医疗条件不好而不愿出院，继续留在医院，占用床位，把医院当成了疗养院，这样更加加剧了医院看病拥堵，一床难求的现象，也是一种医疗资源的浪费。设想一下，如果养老院能提供医疗服务的话，那么老年人就不用跑去医院看病了，可以直接在养老院接受治疗，这样不仅老年人可以在养老院同时满足“养”和“医”两种需求，方便了老人的生活，而且在一定程度上可以缓解医院看病压力以及避免医疗资源的浪费。所以我觉得养老机构不能提供医疗服务是养老服务体系构建过程中的一个很大的缺陷，亟需解决。
　　3．服务效果方面
　　服务团队专业化程度不高。从事养老服务的人员普遍缺乏专业知识，他们大多数来自外地或农村，文化水平普遍不高，在上岗前没有接受过专业的培训，对基本的护理知识了解甚少甚至不了解。而且，许多养老机构为了节省经营成本，没有开展定期培训活动，在护理知识不断更新的情况下，培训的缺失将会导致服务人员知识和技能水平不断降低，因此，大大降低了从业人员的服务质量，阻碍了养老服务向高质量，专业化方向发展。综合各种因素，目前养老服务团队普遍存在专业化程度不高的问题。
　　（二）南京市社会养老多元化服务体系存在的问题成因分析
　　1．政府投入资金力度不够且政府职能还存在缺陷
　　目前，南京市养老服务的基础设施还不够完备，这说明政府的资金投入力度不够，政府在养老服务体系建设中发挥主导作用，所以政府需加强资金投入力度，政府虽然发挥主导作用，但是也不能完全依靠政府，现在，养老服务中的社会资本所占比例较小，这说明政府在吸引和鼓励社会资本投入到养老服务中这方面还有许多不足之处，没有做好养老服务社会化这项工作。除此之外，政府的职能还存在一些缺陷，比如监管不严，没有建立起严格的养老机构监管机制，致使一些不合格的养老机构混入市场；政策落实方面还存在不足，虽然有些地方制定了养老服务政策，但是落实不到具体，一味地拖延，政策没有很好地被实施，说明政府没有很好地履行其职能。
　　2．南京市与养老金相关的财税政策不健全
　　我国的基本养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的制度，但是，它们之间没有划分明确的界限，许多地区包括南京市对社会统筹和个人账户的资金管理比较混乱，还不够完善，这样就出现了管理漏洞，不断挪用个人账户资金导致南京市养老金缺口越来越严重。除此之外，从2001年到2011年间的十余年间，在通货膨胀等因素的影响下，中国养老保险基金实质是“缩水”近6000亿元。南京市养老金的主要投资方式是将资金投放银行，从中获取利息。养老保险基金投资方式比较单一和保守，投资获得的收益弥补不了通货膨胀带来的损失，这也是造成养老金缺口的又一重要原因。
　　3．南京市养老服务观念落后
　　每个国家都有自己特定的养老文化，“养老文化”是指家庭或社会在为老年人提供生活照料、物质赡养。精神慰藉等有关养老资源方面的社会伦理、思想观念、制度规范和价值取向的总称。南京市乃至全国的传统养老文化是居家养老，推崇“养儿防老”。如今，南京市还是有很多人宁愿在家里养老也不去养老院，他们认为如果住了养老院，就表明子女对自己不孝顺，这样会让他们很难堪。这种观念相对而言比较落后，已经跟不上现代社会发展的步伐。正是由于这种传统的养老观念仍然存在并且影响着南京市民的生活，所以在一定程度上阻碍了社区和机构养老的发展和壮大，导致南京市社区和机构养老发展不成熟的现象出现。
　　4．南京市缺乏养老服务人才培训机制
　　人员培训对于任何岗位而言都是非常重要的，因为当今社会知识更新换代速度非常快，只有通过安排定期培训的方式，才会让每个在岗人员的知识适应社会发展的需要。而南京市从事养老服务的人员大多数学历较低，对护理知识知之甚微，在这种前提条件下，南京市大多数养老机构为了节约运营成本，不重视人才培训，缺乏完备的人才培训机制。大多数从业人员无论在入岗前后都没有接受过专业的培训，对专业知识掌握的太少，这样就降低了他们的服务质量，最终也会导致整个服务团队的专业化水平不高。
　　五、南京市社会养老多元化服务体系的构建和完善
　　虽然经过多方努力，养老服务体系的发展有了一定的成效，但是仍存在一系列问题，养老服务体系的建设任重而道远，针对这些问题我提出了几点构建和完善多元化养老服务体系的建议。
　　（一）政府需加强资金投入力度并完善其职能
　　在加强资金投入力度上，一方面政府应加大财政拨款，完善相关基础设施建设，建立更多的养老机构，另一方面各级政府要通过政策扶持、经费补贴、行业指导、宏观调控等手段，采取“民办公助”的方法，支持引导社会力量采取独资、合资、合作、股份制、个人承包等形式兴办养老福利机构，形成养老服务投资主体多元化格局。除此之外，对养老机构的监管也是不容忽视的，因为养老机构提供的服务关系到老年人的人身安全和切身利益，优质的服务可以提高老年人晚年生活质量和幸福感，所以监管是必不可少的一个环节，在这方面，政府的职能还需完善。政府在支持和发展机构养老服务的过程中，必须依法对从事养老服务产业的举办人资格、养老机构设立的条件和标准、申办、程序等实施前置性规则，纳入依法监管，规范管理的轨道。有了严格的监管机制和法律保障，不合格的养老机构就会被踢出市场，这样不仅完善了养老服务体系，而且养老服务的质量有了保证，养老服务体系就可以更好地为老年人服务。
　　（二）运用财税政策解决养老金缺口问题
　　针对养老金个人账户“空帐”运行的问题，政府应当做实个人账户，界定个人账户产权，明确个人账户产权归个人所有，任何部门都不得挤占挪用。个人有权选择竞争性的基金管理公司为其投资。这样做可以保障个人账户基金的安全性，使“统帐结合”真正落到实处。至于社会统筹部分的基金缺口可以通过投资增值来弥补，政府在对保险基金进行投资时，应该拓宽投资渠道，不能只靠存放银行获得利息来增值，因为货币是会贬值的，几年后货币的购买力和几年前同样数量的货币的购买力是有很大差别的，如果获得的银行利息不足以弥补货币贬值的话就会出现养老金亏损的现象，于事无补。所以，拓宽投资渠道是必然选择，比如说可以投资证券、股票、金融债等。在投资上，政府可以委托专门的投资机构进行投资，这样可以有助于降低投资风险，获得更大投资收益，实现养老金的保值增值，从而在一定程度上解决养老金缺口问题。
　　（三）加强社区、机构养老模式的宣传，转变传统养老观念
　　中国人传统的养老观念是住在家里养老，俗语“养儿防老”就是这种观念的体现。但是，现代家庭逐渐呈现出“4—2—1”结构，家庭核心化，如果完全只靠家庭力量养老的话是远远不够的，所以传统的家庭养老观念已适应不了现代社会的发展需求，需要转变，要在此基础上寻求新的养老方式，比如说社区养老和机构养老。社区养老和机构养老能够弥补家庭养老的弊端，缓解家庭养老的压力，同时，也能为老年人提供更高质量的养老服务，益处颇多。所以，政府和社会应该致力于社区和机构养老模式的宣传，让大家知道现在不仅仅只有居家养老这一模式，首先应该让更多人知道社区和机构养老模式的存在，了解它们的优点，然后再鼓励更多人选择这些养老模式。有了市场需求才会促进社区和机构养老模式的迅速发展，社区养老和机构养老这两种模式是对养老服务体系的补充，这样可以避免养老模式单一化，促进养老服务体系向多元化，多层次方向发展。
　　（四）南京市应大力推广医养结合的创新养老模式
　　目前，无锡市已经开始推广了医养结合的模式并且取得了显著的成果，但是南京市在这方面还处于起步阶段，所以南京应多多向无锡学习，采用医养结合的养老模式并在全市全面推广。政府可以给予养老机构一定的资金支持，让他们引进专业的医学服务人员，配备全科医生和护士，不仅能够对老年人提供日常医疗检查服务，而且在老年人出现疾病的时候能够具有医疗条件直接在养老院给老年人治疗。这样的话，养老机构就不再只是简单地给老年人提供养老服务，而且还能提供医疗服务，兼具医院的性质，扩大了养老机构的服务范围，从而养老机构可以满足老年人“医”和“养”两种需求，提高了养老机构的服务效率，进一步地也是对养老服务体系的不断补充和完善，促进社会养老服务体系趋于成熟，向多元化，多层次方向发展。
　　（五）建立专业人才培训机制，加强专业化服务队伍的建设
　　目前，养老服务从业人员的素质普遍偏低，专业化水平十分堪忧，服务队伍的落后会直接影响社会养老服务体系的发展。从养老服务职业教育和培训来看，应以培养专业化，标准化养老服务人员为宗旨，联合高等院校和劳动部门，建立校企合作的培养培训机制，或成立养老服务从业人员职业培训学校，学习相关基础课程，应知应会，规范动作等，加强养老护理人员的职业培训，实现养老服务人员的资格准入制度，提升从业人员整体素质。如果做到了这一点就可以极大程度上提高人员的服务质量，这样也有利于吸引更多的人选择社区养老和机构养老模式，反过来可以促进社区和机构养老的长远发展，一举两得。
　　结论
　　养老问题是每个人不可避免需要面对的问题，处理好养老问题是保障民生的重要一举。本文主要研究了南京市的社会养老服务体系，并提出了一些构建和完善建议。目前，南京市在养老服务体系方面还有许多需完善之处，比如说：养老机构供给资源不足，分布不均；养老金问题；政府的监管等。针对这些问题，我提出了一些自己的观点和建议：政府职能还需完善；社会资本应当投入养老服务；服务人员培训等，希望这些建议能有助于养老服务体系的完善和建设。多元化养老服务体系的构建任重而道远，千万不能急于求成，应踏踏实实地做好每一个环节的工作，保证高质量，高效率地服务于老年人。我相信经过政府和社会多方的努力，终将构建出多元化及社会化的养老服务体系，让每个老年人安度晚年。
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