我国民间慈善组织发展困境及对策的探析
发布日期：2022-08-16 文章来源：互联网
关键词：民间慈善组织；法律法规；外部监督；内部提升
我国民间慈善组织发展困境及对策的探析
改革开放以来，我国的慈善事业取得长足进步，慈善组织在政府职能部门与企事业单位之间扮演着“第三部门”的角色，并逐渐被社会公众接纳认可。但是，当前我国的慈善事业也面临着诸多问题，尤其是几年前的红十字会郭美美事件，既让红十字会失去了公信力，也为其他慈善组织的发展造成了很大的负面影响。像红会这种巨无霸的官方慈善组织尚且伤筋动骨，而缺乏官方背景的民间慈善组织更是步履维艰。
但是，透过表层现象探究问题的本质，我们不禁需要认真思考，红十字会这种拥有强大的官方背景的慈善组织尚且存在着制度的盲点，那么数量众多的民间慈善组织岂不是有着更多的缺陷？这里以壹基金为例，作为中国首家民间公益基金会，由著名演员李连杰创立，属于中国红十字会名下的一个慈善项目，在发展过程中面临着一系列诸如资金来源有限、缺乏专业管理人才、外部监管不到位的问题，且壹基金身份相对尴尬，不能够独立运作，只能借助红会的名义进行慈善活动，因此难以有效的将组织功能最大化。以上的这些内容，都在不同方面反映出我国民间慈善组织所受到的各方面制约。因此，对我国民间慈善组织所面临的困境进行理性的思考，借鉴国外民间慈善组织发展的经验，探索出一条合理的道路，是具有重要的现实指导意义。
一、我国民间慈善组织的特征
在我国，民间慈善组织属于非营利组织，具有非营利组织的一般性特征。但是，由于中国的社会环境相对于其他国家较为特殊，因此我国的民间慈善组织不仅具备非营利组织的特征，还有其他的一些特点。
(一）公益性特征
我国的民间慈善组织，虽然发起人不同，组织成员来自社会各界，但归根到底，它们的最终目的都是一致的，就是通过组织运作，募集社会资源，接受社会捐助，并有计划、有组织地利用所获取的资源，秉承人道主义精神，对社会弱势群体实施救助。无论是古代的乡绅、寺庙施粥救民，还是现在的民间慈善组织积极救灾抗灾，其活动的最终目的都不是为了某个人或者某个群体的私利，而是为了救助弱势群体，实现整个社会的公共利益，而以公共利益为组织目的，在保障社会稳定、发展的过程中发挥了无可替代的作用。公益性特征是我国民间慈善组织区别于其他营利性组织的一个重要特征。
(二)民间性特征
我国的民间慈善组织社会公众自发组织，活动经费自行筹集，不依赖于政府的财政支持，因此而具有民间性特点。我国的民间慈善组织，由于有独立的资金来源和管理人员，因此不受制于政府部门。民间慈善组织的日常管理运行都是由本组织成员负责，按照组织的规章制度进行，政府不对其进行控制。民间慈善组织的财务监督、活动组织、项目审查，都是由慈善组织的成员自主完成，不受官方公权力的干预和影响，具有自我负责、自我管理、自我监督的特点。民间慈善组织自主开展组织活动，不受行xxx力的强制干涉，且组织的救助群体和慈善项目也都是由组织根据章程自己制定，具有很强的针对性和灵活性。也正是因为我国的民间慈善组织具有民间性的特点，因此很少受到政府行xxx力的强制干预。
（三）自愿性特征
自愿性特征，是我国民间慈善组织的一个基本特征，主要指我国的民间慈善组织从成立、招募组织成员到募捐、收集社会信息和组织相关活动，均以自愿作为大前提，而不受到相关法律的硬性规定，具有非强制性。我国民间慈善组织从发起人到组织基本成员，都是受人道主义精神的感召，自发形成的一个有组织的群体，并为社会上的弱势群体提供物质和精神双重援助。正是由于自愿性的特征，我国民间慈善组织的组织结构相对松散，但也给了组织成员足够的人身自由。
（四）自治性特征
民间慈善组织的规章制度由组织发起人和基础成员制定，进行自我的管理、培训、监督和控制，而且民间慈善组织组织的活动、援助的方式以及救援的对象，都是由组织自行决定。在遵守国家相关法律法规的前提下，我国的民间慈善组织享有相对充分的自治权，可以自行对组织进行治理而不会受到行xxx力的过多干涉，而民间慈善组织以自律的形式实现对其自身的管理。国家法律法规的规定属于一级红线，在不触及这一红线的前提下，也就是在不违法的前提下，民间慈善组织的自治权可以得到充分的保障。
（五）非营利性特征
非营利性，主要指我国民间慈善组织无偿地为社会弱势群体提供服务，而不是将营利作为组织援助活动的目的。我国民间慈善组织的活动，往往是受到人道主义精神的感召，慈善组织成员为了实现社会的公平公正，无偿向社会弱势群体提供物质和精神的双重援助。非营利性特征是我国民间慈善组织与其他的一些营利性组织本质上的区别，换句话说，民间慈善组织并不能获取私人收益，而只能把组织活动取得的收益转换为物质和精神的援助，并无偿提供给受援助群体。
二、我国民间慈善组织的作用
（一）缓和社会矛盾冲突
改革开放以来，社会经济高速发展，人民生活水平不断提高，贫困人口的数量也得到有效的控制并逐年减少。但是，由于我国人口基数较大，在这个基数之上进行计算，贫困人口的数量依旧很多。由于政策的差异性，加之发展的区域不均衡性，整个社会的贫富差距也不断的扩大。这部分数量众多的贫困人口，是我国社会稳定的一个不确定因素，愈来愈大的贫富差距，是社会矛盾不断激化的一个重要原因。面对这种情况，我国民间慈善组织的及时出现和发展，恰恰成为了减少社会矛盾的缓冲剂。由于慈善组织以公共利益为目的，募集资金对社会弱势群体提供物质援助和精神帮助，总体上来看，它一定程度上缩小了贫富差距。而且，我国的民间慈善组织拥有一定的社会资源，因此有能力去改善贫困人口的生产、生活、教育、卫生、交通等，减少了社会冲突，逐渐成为构建社会主义和谐社会的一支重要力量。
减少贫富差距是一件任重道远的事，不可一蹴而就。但是，较大的贫富差距的存在，会对社会的稳定产生很大的负面影响，必须给予以足够的重视。在政府资源有限、不能在短时间内解决贫富差距的情况下，民间慈善组织扮演了一个缓冲剂的作用，在调合着社会矛盾，预防大型群体性事件上，发挥着巨大的作用。
（二）填补政府职能缺位
由于民间慈善组织的成员多数来自于社会普通公民，因此相对于政府职能部门，它能够更准确而迅速地了解到相关人民群众的利益需求，能够弥补政府职能部门提供社会保障时的程序固化、行动迟缓、保障不全面等缺点，有效的利用了社会性的民间资源，使社会保障的主体和对象得以明确，社会保障的范围得以扩大，填补了政府相关部门由于职能的缺位所导致的保障缺位和职能真空。不同于官方公益组织，我国民间慈善组织在组织的规章制定、活动规划、资金获取、成员招募及管理等多方面，都更加独立自主。而且，由于民间慈善组织灵活性强，工作效率高，对社会弱势群体扶持力度大，具有相对深厚的群众基础，因此在救灾济贫、发展教育、安老助孤、美化环境等工作领域都发挥了积极的作用，进而填补了政府职能缺位的真空。
除此之外，相比于政府职能部门，我国的民间慈善组织能够更加迅速、灵活的对社会弱势群体进行帮扶、救助，在合理分配社会资源、健全我国社会保障体系、缩小贫富差距等领域发挥了重要的作用。与官方慈善组织不同的是，我国的民间慈善组织能够更加直接、有效地促使社会整体的慈善事业与社会的保障、保险、紧急救助以及福利工作进行衔接，使整体社会实现自我的保障、完善、更新，既为我国公益事业的可持续发展提供了有力支持，又在促进我国社会保障体系完善等方面起到了至关重要的作用。
（三）构建社会价值体系
自古以来，慈善精神就是我国民族文化中非常重要的一环。据《周礼·地官》记载，周王采取六项措施来保障民政工作的开展，包括慈幼、养老、赈穷、恤贫、宽疾、安富，这些正是现代慈善概念中的具体内容，表明我国有着进行慈善事业的历史传统。
在现代社会生活中，民间慈善组织能够普及慈善文化，强化基层公民的社会责任感，并为社会主义道德价值体系的构建提供支持。相比于政府职能部门或官方慈善组织，我国的民间慈善组织更贴近社会基层人民群众，能够切身了解民间百姓疾苦它的存在，既能够为为慈善人士提供交流的平台，又能有效培养社会公众的主人翁意识和命运共同体的观念，进而增强社会成员的凝聚力和向心力。
党的十八大提出要积极培育和践行社会主义核心价值观，而我国的民间慈善组织，正是践行社会主义核心价值观的主力军。现如今，社会经济水平的不断提高，然而不和谐的是，许多道德滑坡问题也常常诉诸报端，人们不禁开始质疑：当前的社会价值体系是否存在着缺失的环节？不断被曝光的社会焦点事件，一次又一次的挑战着社会人民群众的道德底线。而针对这一情况，政府的积极引导是一个方面，而政府部门手所触及不到的地方，则需要民间慈善组织加以完善。
三、我国民间慈善组织的发展面临的困境
（一）缺乏相对完备的法律法规
首先，缺乏针对性的相关法律法规。慈善事业随着经济的发展而发展，但是与此同时，我国的慈善立法却呈现出了一定的相对滞后性。“目前，我国制定了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，但现行的法律法规尚不足以规范、保护和促进民间慈善事业的发展”。[张强.当代中国民间慈善事业的发展探微.[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版)，2012，第4期。.]这部法律法规，在制度的层面为慈善组织的发展提供了保障，创造了有利的法律环境，但其作用范围相对有限，难以满足民间慈善组织发展的需要。因此，现在需要制定一部针对慈善事业的基本法，从法律层面统一慈善相关的概念和原则，为相关问题做出法律解释，有效解决冲突。
其次，我国民间慈善组织的准入门槛相对较高。在我国，一个慈善组织要想获得合法资格，必须获得目的事业主管机关和登记管理部门的双重许可，但是许多民间慈善组织因找不到相应的的业务主管部门，从而无法获得合法的地位。而就算是找到业务部门，民政部门对民间慈善组织的会员人数、组织最低资产等方面，都有非常高的要求。这种高门槛和双重管理体制，虽然能够加强对民间慈善组织的监督和管理，但同时也伤害了成立民间慈善组织的积极性，弊大于利。
最后，缺乏完善的税收优惠制度。税收方面的优惠，能够直接有效的促进我国民间慈善组织进行资金募集，但是，目前我国针对民间慈善组织税收制度还不够完善，具有免税资格的民间慈善组织仍旧是少数，缺少统一的税收优惠税率，程序上也过于呆板，缺乏灵活性。
（二）缺乏行之有效的外部监管
首先，缺乏完善的行政监督。“我国政府对民间慈善的监管一般是年审和递交财务报告等方式进行，这种监管具有滞后性和盲目性，应该更多的采取事前的监管和日常实地考察的监管”。[侯林.我国民间慈善行为中的政府监管.[D].华东政法大学2013，第16页。]由于政府的注册门槛较高，很多小规模的民间慈善组织难以拥有合法地位，不在监管体系内，政府部门对其监管缺位，既无法保障其利益，也很难约束其行为。很多民间慈善组织缺少募捐活动的法律依据，限制了其发展，募捐市场缺乏秩序，导致一些民间慈善组织通过不正当竞争行为争夺社会捐助的资源，而募集到的资金使用缺乏监督，使一些别有用心的人从善款中谋取个人私利，既造成了组织者的贪污腐化，也使受助者获得不当得利。
其次，缺乏健全的司法监督体制。目前我国司法机关对民间慈善组织的监督，仅仅局限于事后监督，而这种监督方式往往是被动且静态的，当事后监督出现时，组织已经产生了不可逆转的损害。而且我国司法机关缺乏司法独立性，难以独立对民间慈善组织进行全方位的监督，从而导致司法监督缺位。因此，需要通过提高司法独立性来强化对民间慈善组织的监督，建立完善的前中后的独立监督机制。
最后，公民对民间慈善组织的监督存在缺失环节。每一个公民都有责任或义务去主动关心社会慈善性公益事业的发展，但是当前公民普遍对慈善公益事业漠不关心，缺乏对社会慈善公益事业监督的积极性。在现实生活中，公民的法律意识相对淡薄，既不主动维护个人合法权利，也不去履行应尽义务。因此，需要加强公民的思想道德教育、培养公民的法律意识、调动广大人民群众参与民间慈善组织监督的积极性，既能够降低政府职能部门的监督成本，又能促使我国的民间慈善事业走向规范化、合法化。
（三）民间慈善组织自身能力有限
首先，我国民间慈善组织还不完全具备稳定的资金来源。我国民间慈善组织主要通过个人、企业、社会的捐赠获取资金，而这样的资金来源既不够稳定，也相当局限。很多民间慈善组织在成立之后，由于缺少长期、充足且稳定的资金支持而宣布解散。还有个别民间慈善组织由于资金短缺，虽能够勉强运行，但却无力承担社会责任，很难发挥出组织的能力，实现组织的目的。这种现象的出现主要是广大人民群众自身慈善意识不足以及慈善组织的募捐能力有限。目前，我国民间慈善组织自筹资金，这种做法导致募资成本过高，降低了资金的使用效率。
其次，缺乏有力的内部财务管理机制。民间慈善组织由于具有非营利性，且用于组织活动的专项资金有限，缺少专业的管理人才，使其不重视财务的管理，往往考虑不到到资金的有效使用，对活动成本难以控制。“由于这些民间慈善组织以个人或家庭为依托，内部管理也基本采取家庭式管理方式，没有一套系统、严格的管理制度”。[余全有.试析民间慈善组织存在的问题_基于对一个民间慈善组织的调查.[J].天中学刊，2013，第4期。]尤其是不重视组织的财务规章制度建设和完善，有些民间慈善组织虽然重视财务制度的制定，但是却不能对财务制度的执行效果进行有效的监督。由于根据现有的法律法规，我国民间慈善组织既不需要定期的向外部的社会公众通报组织的财务状况，也不需要接受政府相关职能部门和社会群众的的财务审计和行为监督，这样就导致了我国的民间慈善组织财务透明度较低，影响了外界人士对组织资金使用情况的了解，也很难保证民间慈善组织募集到的资金切实的遵照资金捐赠者自身期许被使用，进而对民众的捐赠积极性造成了负面影响，不利于民间慈善组织的长期发展。多数民间慈善组织的财务工作分工不明，一人身兼多职，这样就使财务工作人员之间缺乏有效的监督，慈善组织活动资金审批不透明，财务工作漏洞较大，为财务风险的爆发埋下了隐患。
最后，缺乏专业的经营性管理人才。我国民间慈善组织虽然是非营利组织，但是却拥有自有资金。然而许多民间慈善组织对组织的管理不够重视，尤其是财务的管理，既缺少专业财务人员，又对资金募集和保值、增值缺乏相对应的管理。由于我国的民间慈善组织多数是自发成立，又缺少完备的慈善从业制度，且慈善组织从业人员的自身待遇得不到切实的保障，因此，很难引进专业的管理人才。但是，从发展的角度看问题，管理的核心是人，只有补充专业人员，才能保证民间慈善组织的长远发展。
四、发展我国民间慈善组织的对策
（一）完善相关法律法规
首先，制定慈善事业基本法。总体而言，我国现有的慈善事业相关法律相对滞后，针对民间慈善组织的相关规定还很不完备，立法层次较低，无法切实保障民间慈善事业的长远发展。因此，应加快制定一部《慈善事业法》，积极引导各种社会力量投身于公益性慈善事业的建设，在法律制度层面扫清影响我国慈善事业发展的障碍，从立法角度明确我国民间慈善组织的合法地位，保障民间慈善事业良性发展。与此同时还要调整和完善其他与民间慈善事业相关的各类法律法规，使之能够与基本法相适应。
其次，降低我国民间慈善事业的准入门槛。目前我国很多民间慈善组织缺少合法的身份，因此，对于这些组织来说，能够得到政府的认可相当重要，换句话说，解决民间慈善组织身份问题是个当务之急。针对这一现象，政府职能部门需要降低民间慈善事业准入门槛，减少有关的政策限制限制，完善民间慈善组织登记制度。在通过民政部门审核的前提下，及时予以登记认可，进而提高民间慈善人士从事慈善事业的积极性。“申请登记时成员、资金和申请地域的限制对于慈善社团的发展百害而无一利，建立高效的慈善组织准入机制是制定新的慈善法律时着重考虑的”。
最后，完善税收优惠政策。这样的举措，既能够增加民间慈善组织的资金积累，又能够激发民间慈善人士从事慈善事业的积极性。针对我国民间慈善组织的现有情况，可以从降低民间慈善组织税收优惠制度门槛、加强对民间慈善组织的税收管理以及提高减免民间慈善组织税务的可操作性这三方面着手，切实给予民间慈善组织合理合法的税收优惠，提高其资金积累，减少运行成本。
（二）加强有效外部监督
首先，完善政府职能部门对民间慈善组织的监督机制。建立专门的慈善组织行政监督机关，以统一的标准对民间慈善组织进行监督，防止出现对少数组织的政策倾斜。“税务机关通过审核慈善组织是否具有免税资格从而监督慈善组织的资金状况和财务审核，这是非常有效的监督手段”。而负责民间慈善组织登记的民政部门，在负责登记审查的同时，也可以的组织的活动进行监督。
其次，完善司法监督机制。司法机关应当建立全方位的司法监督体系，及时发现问题，避免损失。而相对应的，民间慈善组织也应当定期向检察机关、监管机关汇报组织的活动计划、资金使用、人员调动、援助结果等。如果因为司法检察机构对民间慈善组织监督不力，并因此造成重大损失，也需要对相关负责人及时问责，防止此类情况的再度发生。
最后，建立公民个人监督机制。当前，我国的基层民众还缺乏对民间慈善组织的捐助积极性，因此，应当引导社会公民树立社会慈善观念，加强对民众的思想道德建设以及法律意识教育，激发社会公民投身民间慈善事业建设的积极性，让公民能够及时了解自己的权利和义务，既要按照规定履行义务，又要积极维护自己的合法权益，二者并重。
（三）提高民间慈善组织自身实力
首先，扩大我国民间慈善组织的资金来源。我国民间慈善组织的活动资金主要来自于自筹，获取资金的能力和范围相对有限，这也制约了民间慈善组织有效发挥自身功能的能力。而要想扩大民间慈善组织的资金来源，一方面，要积极引导群众进行捐助，促进社会公民积极参加慈善事业的良好风气的树立，另一方面，中央财政和地方财政必要的时候应当给予民间慈善组织一定的资金支持，表明政府对民间慈善组织发展的支持态度，在得到充足的资金支持的前提下，促使民间慈善组织合理、有序地发展。
其次，完善对民间慈善组织内部的财务管理控制。民间慈善组织内部应当设立一个独立的财务监管部门，这个部门不受其他部门或者个人的干预，能够独立自主的监督组织资金的使用情况、组织活动的审批程序以及组织人员的变动规划等。组织内应当实行职务分离，防止出现一人身兼多职的情况的出现，要在组织成员和其所属部门之间建立互相协作、相互制衡、相互监督的机制，既能够保证部门职能的有效发挥，又可以通过有效的监督机制来防止徇私舞弊、中饱私囊现象的出现。
最后，建立专业人才引进机制。由于我国民间慈善组织由于资金有限，吸引力不足，面临着专业人才短缺的困境，很多民间慈善组织内部缺乏专业的管理型人才，因此要改进人才引进策略，吸引更多高素质人才的加入。应当依据组织的规章制度，做好人力资源规划，提高组织对优秀人才的待遇，并建立完善的人才后续培训机制，加强对引进人才的生活保障，确保人才能够进的来，留得住，从而实现组织的可持续发展。
当前，我国的社会贫富差距在不断加大，社会矛盾也在不断激化，而在政府职能部门涉及不到的地方，民间慈善组织顺应时代的潮流，扮演了一个润滑剂的角色，对社会的稳定和发展，起到积极的辅助作用。然而，虽然我国的民间慈善组织地位非常重要，但是由于制度的缺失，民间慈善事业的发展依旧面临着诸多困境，仍然存在着各种阻碍其平稳发展的问题。因此，我们需要在了解民间慈善组织现有问题的基础之上，采取有效的方法，从完善相关法律法规、加强有效外部监督以及提高民间慈善组织自身实力三个方面出发，保障民间慈善组织的发展，从而为社会的和谐稳定创造有利的条件。
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