发布文号: 甘政办发[2005]87号
各市、自治州人民政府，省政府各部门，中央在甘各单位：
规章和规范性文件备案制度是监督和规范行政行为的重要法律制度。2003年《甘肃省人民政府关于开展规章规范性文件备案工作的通知》(甘政发(2003)56号)下发后，全省规章和规范性文件备案审查工作开始逐步推开。为了进一步规范和完善备案审查工作制度，省政府于2004年发布实施了《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》(省政府第11号令，以下简称《审查办法》)，以政府立法的形式正式确立了我省“四级政府、三级备案”的规章和规范性文件监督体制。《审查办法》实施一年多来，各地、各部门认真贯彻，积极部署，加强对抽象行政行为的监督，初步形成了县级以上地方各级人民政府对其所属工作部门和下级人民政府规范性文件实施备案监督的机制。为了进一步推动此项工作的开展，现将各地、各部门2005年上半年向省政府报送备案规章和规范性文件的基本情况和有关事项通报如下： 一、基本情况和特点
据统计，2005年1至6月，省政府收到兰州市政府报送的规章1件，各市州政府和省政府各部门报送备案的各类文件共58件。省政府法制办代省政府对这些文件进行了审查。经审查，因超过法定报备时限或不属于规范性文件而不予登记的31件；予以备案登记的23件；与法律、法规、规章相抵触，存在违法行为，书面提出备案审查意见的4件。这些文件存在的问题，已经或正在由相关地方和部门予以纠正。从上半年的工作情况来看，主要有以下几个特点。
一是思想认识有所提高，备案的自觉性和主动性增强。备案审查是行政机关内部开展层级监督的重要方式，是抽象行政行为合法有效的重要保障。目前，部分市州和一些部门能够充分认识备案审查工作的重要意义和作用，认真执行《审查办法》，将制发的规范性文件及时报送省政府备案。以前存在的制而不备、备而不审的情况有所好转。今年上半年，省政府收到报备文件的数量较之去年明显增加，已相当于去年全年的报备数量。
二是明确了工作责任，落实了工作人员，建立和完善了相关的配套制度。部分市州和部门按照省政府的要求，切实加强对备案工作的领导，确定专人负责，落实备案工作人员，做到了领导、机构、人员、职责四个确定。平凉、天水、定西等市政府根据《审查办法》的规定，结合自身实际，制定了规范性文件备案审查办法和制定程序办法等项制度。
三是报备的规范性文件质量不断提高，报备格式趋于规范。今年报备的规范性文件，大多数内容具体，针对性和可操作性较强，在合法性方面没有发现明显问题。绝大多数报备文件及相关材料的格式和文本数量符合要求。
四是规范性文件的违法问题得到了纠正。省发改委和嘉峪关市政府在接到省政府法制办的备案审查意见书后，及时对其存在问题的规范性文件进行了修改并重新予以公布，保证了抽象行政行为的合法有效。
二、存在的主要问题
总体来看，今年的备案审查工作有了明显进展，取得了一定成效，备案审查制度的层级监督功能进一步发挥，有效地保障和促进了各级行政机关依法行政。但由于备案审查工作开展时间不长，工作进展很不平衡，还存在许多问题，需要引起高度重视，及时加以解决。
(一)规章、规范性文件制而不备的现象较为严重。一些地方特别是省政府各部门对备案审查工作的重要意义和作用还认识不足，没有认真履行报备职责。今年上半年，全省14个市州政府中，兰州、金昌、张掖、酒泉、庆阳、甘南没有向省政府报备一件规范性文件。省政府各部门报备的规范性文件数量更少，只有省发改委、省物价局、省公安厅等少数几个部门向省政府进行了报备。大多数部门虽然制发了规范性文件，但没有按规定向省政府及时进行报备。制发规章、规范性文件不履行备案程序，导致规章、规范性文件不能及时得到审查，文件中存在的违法问题得不到及时纠正，侵害了行政管理相对人的合法权益，有的甚至引起诉讼，增大了纠正的难度。
(二)部分规范性文件的报备时限和报备格式不符合要求。个别地方和部门不按规定的时限及时报备规范性文件，而是将规范性文件积攒起来，采取一次性集中报备的方式，超过了法定的报备时限，有的文件甚至迟报达一年以上，使备案工作流于形式，失去了备案监督的作用。有的文件在报备时未提交备案报告和起草说明及相关材料，或者文件文本、备案报告和起草说明不足10份，不符合《审查办法》的要求，影响了备案审查工作的进行。
(三)规范性文件制发的前置审查程序不健全、不完备，规范性文件违法现象时有发生。一些地方和部门制定规范性文件时，通常由职能部门或业务处室起草，直接送领导审批后发布，不经本机关法制机构审查把关。有的规范性文件照搬照抄上位法的条文，有的将上位法的条文断章取义、取其所需，移植到规范性文件当中。表现在文件内容方面一是擅自扩大上位法规定的应予处罚行为的范围，违法设定行政处罚。二是违法设定和实施行政许可。有的文件在上位法规定的条件和程序之外，增设行政审批程序。三是在没有上位法依据的情况下，规范性文件擅自做出影响行政管理相对人的合法权益或增加行政管理相对人义务的规定。还有的规范性文件将上级行政机关的审批权限交由本级行政机关行使，或规定的处罚条款适用法律依据错误，造成处罚畸重。有些规范性文件内容缺乏逻辑性，概念不准确，用语不规范，文件质量不高。
三、几点要求
《甘肃省人民政府全面推进依法行政五年规划(2005一2009)》明确提出，“2006年前，全省普遍建立规章、规范性文件监督审查体系，完善备案工作机制，落实备案机构和人员。对报送备案的规章、规范性文件，要依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，确保抽象行政行为的合法、有效。”
(一)进一步提高对备案审查工作重要性的认识。制发规范性文件，是各级行政机关贯彻执行法律、法规和规章，依法履行行政管理职能的重要手段。规范性文件合法与否、质量高低，直接关系到政府机关的形象和人民群众的切身利益。做好备案审查工作，履行备案监督职能，是各级行政机关的法定职责。各地、各部门一定要从实践“三个代表”重要思想的高度，从立党为公、执政为民的高度，从依法行政、建设法治政府的高度，充分认识做好备案审查工作的重要意义，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《甘肃省人民政府全面推进依法行政五年规划(2005一2009)》的有关要求，认真贯彻实施《审查办法》，加强对抽象行政行为的监督，建立和完善备案审查各项工作制度，做到备案工作机构落实、人员落实、责任落实，切实维护社会主义法制的统一和尊严，确保政令畅通。
(二)严格规范性文件的制定程序。提高规范性文件质量，确保规范性文件合法有效，除了事后备案监督之外，更重要的是要从源头上抓起，抓好规范性文件的制定环节。各级行政机关在制定规范性文件时，要严格坚持三项基本制度：一是规范性文件发布前，必须由本机关法制机构对文件内容进行合法性审查，以充分发挥法制机构代表本机关行使内部层级监督职能。二是事关全局和重要的规范性文件必须经过政府常务会议或部门办公会议集体讨论通过，由政府或部门主要负责人签发。三是规范性文件必须向社会公布，未经公布不得实施。
(三)严格遵守报备格式和报备时限，认真履行法定的报备职责，切实做到有件必备。报备环节是备案审查工作的前提和基础，规范性文件制而不备，则备案监督无从谈起。将规范性文件报送上级机关备案审查，是各级行政机关的法定职责，也是文件发布施行后必须履行的法定程序。各级行政机关要确定专门机构和人员负责文件报备工作，不得以任何理由和借口拒绝报备。今年上半年未向省政府报备的地方和部门，必须及时予以改正，按时将制发的规章和规范性文件向省政府进行报备。根据《审查办法》的规定，报备机关必须在规章公布之日起30日内、规范性文件公布之日起15日内，将备案报告、文件文本各10份，以及起草说明、制定依据和其他相关材料提交备案机关。同时，要认真执行年度规范性文件目录上报制度。规章、规范性文件制定机关在每年1月15日以前，将上年度发布的规章、规范性文件目录报送备案机关审查。
(四)强化备案审查，加大对报备文件审查和纠错的力度。对各地、各部门报备的规章和规范性文件，省政府法制办要代省政府依法认真进行审查，努力提高审查质量，做到有件必审，有错必纠。对与上位法的规定相抵触或不一致，存在问题的，要书面提出备案审查意见书。备案审查意见书要做到依据充分，论证严密，结论准确。报备机关在收到备案审查意见书后，要在30日内对文件进行修改或废止，并将结果书面告知省政府法制办。报备机关逾期不对规章和规范性文件作出修改或废止决定的，省政府法制办可提请省政府批准后予以撤消或直接予以撤消。
(五)进一步加强督促检查。省政府将于今年年底前对各地、各部门开展备案审查工作情况组织一次全面深入的检查，重点检查当前备案工作中突出存在的不报、迟报、漏报等问题。对于问题严重的地方和部门，将在全省范围内予以通报批评，以严肃备案纪律。对拒不报备或不按照备案审查意见书进行及时纠正，造成文件违法，损害行政管理相对人合法权益，后果严重的，将追究有关机关主要负责人和直接责任人的行政责任。
附件：2005年1-6月部分规章、规范性文件备案目录 二○○五年七月十五日
