发布文号: 鲁政发[2005]81号
各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为进一步加强社会救助体系建设，整合救助资源，提高救助水平，保障贫困群众的基本生活，解决贫困群众的突出困难，经省政府同意，现提出如下意见：
一、加强社会救助体系建设的重要性和紧迫性
(一)社会救助体系，是指国家为保障困难群众的基本生活，帮助他们解决住房、医疗、教育等方面的突出困难而建立的救助制度，是保证制度实施和有效运行的管理体制、工作机制、组织网络、物质技术条件等因素构成的有机整体。
(二)社会救助是社会保障体系的重要组成部分，与广大人民群众特别是贫困群众的切身利益密切相关。加强社会救助体系建设是实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民的具体体现；是落实科学发展观，坚持以人为本，全面建设小康社会的根本要求；是推进平安山东建设、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会的重要保证。
(三)当前和今后一个时期，随着改革的深入和利益关系的调整，各种社会问题和社会矛盾不断出现，社会救助工作面临许多新情况、新问题。随着社会主义市场经济的发展和现代企业制度的建立，城市居民已经从“单位人”变成“社会人”，一些原来由单位承担的救济职能逐步转移给政府和社会。农村实行税费改革后，乡镇财政弱化，集体积累减少，基层救助能力减弱，社会救助能力亟待加强。从我省的现实情况看，一方面，目前仍有相当一部分群众生活还很困难，特别是在医疗、住房、教育等方面的困难还比较突出；另一方面，社会救助制度还不够完善，救助面较窄，救助标准偏低，救助资源分散，整体救助能力不强，难以满足城乡困难群众的保障需求，迫切需要进一步加强和完善。
二、社会救助体系建设的总体思路和基本原则
(一)我省社会救助体系建设的总体思路是：坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照以人为本、统筹城乡经济社会发展、构建社会主义和谐社会的要求，从解决贫困群众最关心、最迫切的问题入手，以政府救助为主导，以社会互助为补充，以制度建设为重点，努力构筑以城乡低保、灾民救济、五保供养等基本生活保障制度为主体，以医疗、住房、教育救助和就业、法律援助等专项救助制度为辅助，城乡一体化、管理规范化、组织网络化、服务社会化的多层次、广覆盖的新型社会救助体系，维护贫困群众的基本生存权益，促进全省经济发展与社会和谐稳定。
(二)我省社会救助体系建设应坚持以下原则：
1.政府主导、社会参与的原则。社会救助是国家和社会对贫困群众实施的一种单向、无偿的援助行为，是各级政府的重要职责。社会救助体系建设是一项复杂的社会系统工程，要广泛动员社会力量，调动各方面的积极性，共同参与，合力推进。
2.统筹城乡、协调发展的原则。社会救助体系要统筹规划，制度建设要统一，政策设计要兼顾城乡差别，配套联动，协调发展。允许在不同时期、不同地区、不同群体中实行不同的救助标准。
3.量力而行、稳步推进的原则。根据政府财力，尽力而为，量力而行，从解决贫困群众最急需解决的问题入手，有步骤、分阶段地组织实施，由点上突破到面上扩展，由单项突破到系统完善，逐步形成全面、规范的社会救助体系。
4.法制保障、规范管理的原则。要加快制定和完善社会救助的各项政策法规和管理制度，按照公开、公正、公平的原则，规范救助程序，推行阳光救助，使社会救助工作逐步走上规范化、制度化、法制化的轨道。
三、进一步规范和完善社会救助制度
(一)规范和完善城市居民最低生活保障制度。做好低保日常受理和定期复核工作，确保进出口畅通和补助水平有升有降，保持动态管理下的应保尽保。根据经济发展和物价指数及财政承受能力适时调整低保标准，健全和完善与经济发展水平相适应的低保标准动态调整机制。逐步推行“分类施保”，对重病、重残、一户多残、孤儿、孤老及双失业低保家庭，适当提高保障标准，进一步缓解他们的实际困难。
(二)规范和完善农村特困户救济制度。根据“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的救助原则，已经建立农村居民最低生活保障制度的地区，要认真总结经验，加强规范管理，逐步提高保障水平；其他地区要进一步规范和完善定期定量救济制度，做好农村特困户救助证的发放管理工作，确保农村贫困群众的基本生活，并积极创造条件，推动定期定量救济制度向农村居民最低生活保障制度过渡。
(三)规范和完善自然灾害应急救援和灾民生活救济制度。落实救灾工作分级管理体制，健全灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督检查机制，完善自然灾害应急预案体系，落实救灾物资储备制度，提高对重大自然灾害的响应能力，确保重大自然灾害发生后24小时内灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施到位。加强对灾后恢复重建和荒情救济的规范管理，全面推行灾民救济卡制度，突出重点，分类救济，粮款结合，阳光操作，切实保障受灾群众的基本生活。
(四)落实农村五保财政供养制度。建立和完善省市县乡四级财政联保的农村五保供养长效机制，依法、科学、合理地确定供养标准，按标准应保尽保。加强敬老院建设和管理，逐步提高集中供养率。改善分散供养五保对象的供养条件。有条件的村，要在资金、服务等方面积极承担五保供养义务。
(五)完善流浪乞讨人员救助制度。认真落实《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，加强救助管理设施建设，建立救助管理工作规范，按照“自愿受助、无偿救助”的原则，转变工作作风，创新工作方式，发挥救助功能，依法维护流浪乞讨人员的合法权益。
(六)建立和完善医疗救助制度。对低保户、五保户、特困户和其他有突出医疗困难的城乡居民，通过定点就医、费用减免和专项补助相结合的办法给予救助。符合救助条件的城市居民，一般疾病患者在定点医院就医，实行费用减免政策，大病患者除享受优惠减免政策外，根据个人实际支付的医疗费用数额，按比例给予限额救助。符合救助条件的农村居民，由政府资助加入农村新型合作医疗，对造成家庭生活困难的大病患者，除享受新型合作医疗报销外，根据个人实际支付的医疗费用数额，按比例给予限额救助。对生活特别困难的重度残疾人视情况给予特殊照顾。
(七)建立和完善教育救助制度。对义务教育阶段的特困家庭子女实行“两免一补”(免杂费、课本费，补助寄宿生生活费)政策；对特困高中生适当减免学杂费，并提供必要的学习和生活补助；对特困大学生，在实行限额救助的基础上，建立健全校内奖学金、贷学金、勤工助学、学费减免、国家助学贷款等扶助制度，帮助他们完成学业。动员社会力量，大力实施希望工程、春雨行动、春蕾计划、金秋助学、扶残助学、爱心助学等教育救助计划和措施，确保学生不因家庭生活困难而失学、辍学。
(八)建立和完善住房救助制度。按照一般不超过当地城镇人均住房面积60%的标准，合理确定家庭廉租住房保障标准，以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅，保障城镇最低收入家庭的基本住房需要。对孤老或丧失劳动能力等特殊困难家庭，要采取更为优惠的政策，通过实物配租的方式解决其住房困难。对城市低保家庭的冬季取暖费用，采用财政补贴、社会救助和个人负担相结合的办法予以解决。对住房困难、无建房能力的农村低保户和特困家庭，政府给予适当资金补助，减免有关费用，由村集体帮助建设和修缮，解决其住房困难。
(九)规范和完善法律援助制度。认真贯彻落实《法律援助条例》，明确法律援助的对象、范围和形式，完善经济困难当事人证明制度和具体操作程序，畅通援助渠道，简化审批程序，扩大援助范围。对符合援助条件的城乡困难居民的涉法案件，法律援助机构提供无偿法律援助。
(十)建立和完善就业援助制度。认真落实中央和省关于促进困难群体就业再就业的扶持政策，以新增就业岗位为目标，以强化就业服务为手段，以加大资金投入为保障，支持和鼓励困难群体就业。对享受城市低保的就业困难人员，优先落实帮扶政策，优先提供就业培训和职业介绍，帮助其尽早实现就业和再就业。实行救助渐退等鼓励性政策，低保对象就业初期一定时间内，可继续享受低保补助。加强残疾人就业保障金收缴、管理以及残疾人职业技能培训工作，落实国家对福利企业的扶持政策，促进残疾人就业。对符合救助条件的优抚对象、老年人、残疾人，给予优先、重点救助，维护其合法权益。
四、加强领导，全力推进城乡社会救助体系建设
(一)建立政府领导、归口管理、部门协作、社会参与的社会救助管理体制。各级政府要切实加强领导，统一组织、协调本地区的社会救助工作。各有关部门、单位要分工负责，各司其职，积极参与，密切配合。民政部门是社会救助工作的主管部门，要认真履行综合协调和管理职能，协调有关部门搞好各种困难群众的评定、审核、统计等工作；财政部门要做好政府投入的社会救助资金预算安排，对资金的管理使用进行监督；卫生部门负责落实医疗救助定点医院，制定并督促落实医疗减免政策；建设部门负责城市困难群众的住房救助工作；教育部门负责教育救助政策的制定和落实；劳动保障部门负责就业援助工作，为困难群众提供就业信息和培训服务；司法部门负责困难群众的法律援助工作；公安、交通、城管、卫生等部门要积极配合民政部门做好城市流浪乞讨人员的救助管理工作，工会、共青团、妇联、残联等有关部门和单位，也要结合自身工作，充分发挥职能作用，帮助困难群众解决实际困难。
(二)调整财政支出结构，切实保证社会救助资金的必要投入。各级政府要按照建立公共财政的要求，调整财政支出结构，将社会救助资金列入同级财政预算，加大社会救助支出比例和对欠发达地区的转移支付力度，落实社会救助必需的资金，保证各项社会救助工作正常开展。要引导和组织社会力量积极参与社会救助，发挥慈善等公益性社会团体的作用，为社会救助提供必要的补充。要加强对社会救助资金的宏观调控和管理监督，保证各项社会救助资金的正确、有效使用。
(三)建立和完善基层社会救助管理服务网络。按照属地管理原则，依托乡镇、街道办事处现有的社会保障和民政工作机构，整合功能，明确责任，充实力量，建立城乡基层社会救助工作网络，并以乡镇、街道办事处社会救助管理服务机构为平台，实行救助对象一个口向上申请、救助款物一个口向下发放，救助信息一个口统计汇总，整合救助资源，提高救助效益。
山东省人民政府办公厅
二00五年六月十日
