发布文号: 内政办字[2005]290号
各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
自治区财政厅《关于改革苏木乡镇财政管理方式实行“乡财县管”的实施意见》(以下简称《意见》)已经自治区人民政府同意，现转发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
改革苏木乡镇财政管理方式，实行“乡财县管”，对于解决苏木乡镇面临的矛盾和困难，进一步规范和加强苏木乡镇财政管理，切实保障农村牧区基层政权的正常运转，巩固农村牧区税费改革成果，都具有重要意义。各地区、各有关部门要充分认识苏木乡镇财政管理方式改革的重要性和复杂性，切实加强领导，认真组织实施。各地区要结合当地实际，按照《意见》要求，尽快制定具体实施方案，落实责任单位和责任人，确保改革顺利进行。各有关部门要切实发挥职能作用，积极支持和参与改革，做好相关工作。制定的办法和措施要有可操作性，做到既加强对苏木乡镇财政收支的监督管理，又保证苏木乡镇各项工作的正常运转。各地区可根据《财政部关于切实缓解县乡财政困难的意见》(财预(2005)5号)要求，对经济欠发达、财政收入规模小的苏木乡镇，结合本地实际情况探索试行由旗县(市、区)财政统一管理其财政收支的办法。
各地区、各有关部门要及时研究解决改革中出现的问题，认真总结经验，不断完善各项措施，确保改革顺利进行。
2005年9月23日
关于改革苏木乡镇财政管理方式实行“乡财县管”的实施意见
一、指导思想
适应市场经济条件下苏木乡镇政府职能转变的需要，按照巩固农村牧区税费改革成果、建立公共财政体制的要求，改革苏木乡镇财政管理方式，实行“乡财县管乡用”。通过旗县(市、区)财政部门直接管理和监督苏木乡镇财政收支，规范苏木乡镇的财政收支行为，促进苏木乡镇依法组织收入，合理安排预算支出，控制财政供养人员的不合理增长，防范和化解苏木乡镇债务风险，缓解苏木乡镇财政困难，维护农村牧区基层政权和社会政治稳定，促进县域经济和社会各项事业协调健康发展。
二、基本原则
(一)财权和事权相统一原则。根据苏木乡镇政府职能转变后的定位，合理调整旗县(市、区)与苏木乡镇政府间财权和事权的划分，使苏木乡镇政府的财力和事权相匹配。凡属盟市、旗县(市、区)承担的财政支出，同级财政应积极筹措资金予以保障，不得以任何形式转嫁给苏木乡镇财政。盟市、旗县(市、区)委托苏木乡镇政府承办的事务，必须足额保障经费。
(二)资金所有权和使用权不变原则。苏木乡镇财政资金的所有权和使用权归苏木乡镇，资金结余归苏木乡镇所有，苏木乡镇原有的各项债权债务仍由苏木乡镇享有和承担。
(三)财务审批权不变原则。属于苏木乡镇财权和事权范围内的支出，仍由苏木乡镇按规定程序审批。
三、主要内容
(一)以苏木乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由旗县级财政部门直接管理并监督苏木乡镇财政收支。
预算共编。即旗县(市、区)财政部门按有关政策提出苏木乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准，苏木乡镇政府根据旗县(市、区)财政部门具体指导意见编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，苏木乡镇政府提出的预算调整方案，需报旗县(市、区)财政部门审核，调整数额较大的需向旗县(市、区)政府报告。
账户统设。即取消苏木乡镇财政总预算会计，由旗县(市、区)财政局代理苏木乡镇财政总会计账务，核算苏木乡镇各项会计业务。相应取消苏木乡镇财政金库和在银行、金融机构的所有账户，由旗县(市、区)财政在各苏木乡镇或根据实际情况统一开设旗县(市、区)财政专户分账户。分账户设“结算专户”、“工资专户”和“支出专户”等账户。苏木乡镇所有税收收入、非税收入先缴入“结算专户”，其中应上解财政的部分再通过“结算专户”上缴旗县(市、区)国库。苏木乡镇所有工资性支出通过旗县(市、区)国库或“结算专户”拨到“工资专户”，专门用于苏木乡镇人员工资和民政定补人员补助的发放，有条件的旗县(市、区)可以实行苏木乡镇工资由旗县(市、区)财政统发的办法。工资以外的其他支出通过旗县(市、区)国库或“结算专户”拨到“支出专户”，由苏木乡镇按规定开支。
集中收付。即苏木乡镇税收收入和非税收入全部纳入预算管理，各项财政收入就地缴入旗县(市、区)财政开设的“结算专户”，由旗县(市、区)财政根据各苏木乡镇收入类别和科目，以乡为单位分别进行核算。支出拨付以苏木乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。对工资性支出，根据年度预算每月从旗县(市、区)国库或“结算专户”直接拨入“工资专户”，并委托银行统一发放。对苏木乡镇机关事业单位的公务费支出，先由苏木乡镇财政专职管理人员提出用款计划，经苏木乡镇领导签批后报旗县(市、区)财政局，由旗县(市、区)财政根据预算额度从旗县(市、区)国库或“结算专户”拨付到“支出专户”，由苏木乡镇按规定使用。为方便苏木乡镇及时用款，各地可建立公务费支出备用金制度。对嘎查村的财政补助资金，由旗县(市、区)财政在各苏木乡镇开设的财政专户分账户拨入嘎查村资金专户，专款专用。
采购统办。即苏木乡镇各项采购支出，由苏木乡镇提出申请和计划，经旗县(市、区)财政按照预算审核后，交旗县(市、区)政府采购中心集中统一办理，采购资金由旗县(市、区)财政直接拨付供应商。
票据统管。即苏木乡镇使用的非税收入等票据，其管理权全部上收到旗县(市、区)财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。
(二)配合苏木乡镇机构改革，调整苏木乡镇财政所管理体制和职能。根据工作需要，在苏木乡镇党政综合办公室设专人从事苏木乡镇财政管理工作，实行苏木乡镇政府财会人员由旗县(市、区)财政局和苏木乡镇政府双重管理、以苏木乡镇政府管理为主的体制。调整后苏木乡镇财政专职管理人员的职能是：承担所在苏木乡镇财政预决算编制和预算执行、预算调整、税收收入和非税收入收支管理的具体工作；负责苏木乡镇政府预算单位财务核算和监督；负责各项补贴的核定兑现；负责农村牧区社会保障资金的管理；负责嘎查村财政补助资金的专户储存、核拨和监督管理。
四、配套措施
(一)各旗县(市、区)要根据苏木乡镇经济状况和支出需求，区别对待并合理确定苏木乡镇财政管理体制，妥善处理旗县(市、区)、苏木乡镇财政分配关系，保证苏木乡镇政权正常运转的基本支出需要，并保持旗县(市、区)、苏木乡镇财政体制的相对稳定。对自身财力无法保证基本支出需要的苏木乡镇，旗县(市、区)财政要给予补助，保证苏木乡镇机构正常运转和经济、社会事业发展的基本支出需要。要采取切实可行的激励措施，调动和保护苏木乡镇发展经济和组织收入的积极性。
(二)规范苏木乡镇财政支出管理。旗县(市、区)应根据苏木乡镇收支规模等实际情况，明确苏木乡镇支出范围，健全和制定各项开支标准，苏木乡镇公务费开支标准应不低于旗县(市、区)各部门的开支平均水平；规范和完善财务审批程序；明确苏木乡镇财政支出基本顺序，按照“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证人员工资正常发放，严格控制会议、招待、小汽车、电话等费用开支，严禁搞“形象工程”和“政绩工程”。
(三)清理苏木乡镇财政供给人员，严格控制财政供给人员增长。结合苏木乡镇行政、事业单位机构改革，从严管理苏木乡镇财政供给人员；对苏木乡镇机构改革分流人员，要单独造册，落实到人；自治区对全区苏木乡镇机构编制实行以旗县(市、区)为单位总量控制与管理，所有新增财政供给人员一律经自治区人事厅、机构编制委员会办公室、财政厅审批后，财政供给经费。
(四)核实清理苏木乡镇各项债权债务。由旗县(市、区)统一组织，以苏木乡镇自查和旗县(市、区)督察相结合的方式，全面清理苏木乡镇银行账户和票据，摸清苏木乡镇债权债务底数。要进一步明确和加强旗县(市、区)财政对苏木乡镇债务的监督管理职能，对核实清理后的真实债务进行台帐式管理，实行逐笔核销制度。严禁新增负债，并按照谁欠债、谁清理的原则，采取积极有效措施，努力消化现有债务。财力允许的苏木乡镇，在确保人员工资和必要的运转经费的前提下，要安排一定资金用于偿还苏木乡镇政府债务。
(五)加强嘎查村资金管理，保证嘎查村正常支出。农村牧区税费改革取消农牧业税及附加后，嘎查村组干部误工补贴、五保户生活补助和嘎查村办公经费需由财政进行补助。各盟市、旗县(市、区)要结合实际，按照有关规定和要求，统一制定各项补助标准，对用税费改革转移支付资金补助后嘎查村支出仍有缺口的，要用上级财政下达的其他财力性转移支付予以补足。各地在推进“乡财县管”改革时，要将嘎查村财政补助资金与苏木乡镇财政资金分开，单设账户、单独管理、单独核算，确保嘎查村补助资金专款专用和嘎查村组织正常运转。推行和完善“村财民理乡代管”办法和嘎查村财务公开制度，充分发挥嘎查村村民自治组织的作用，苏木乡镇要加强对嘎查村资金的审核监督，确保嘎查村资金合理规范使用。
(六)调整旗县(市、区)苏木乡镇有关部门职责。按照苏木乡镇财政管理方式改革的要求，相应调整旗县(市、区)财政局、旗县(市、区)金库、苏木乡镇财政专职管理人员等部门、单位、人员的职能，明确各方的权利、职责；调整旗县(市、区)财政局、苏木乡镇财政专职管理人员及苏木乡镇行政事业单位会计职责和岗位设置；制定财政、税务、国库、苏木乡镇行政事业单位之间的收支管理等业务工作流程。
五、几点要求
(一)已经开展“乡财县管”改革试点的旗县(市、区)，要按照本意见的要求进行规范和完善，巩固改革成果；尚未开展改革试点但已经做好准备工作的旗县(市、区)要于年内进行改革试点。苏木乡镇机构改革试点旗县(市、区)的“乡财县管”工作必须与机构改革同步进行。其他旗县(市、区)要积极做好准备工作，从2006年1月1日起全面推行“乡财县管”改革试点工作。
(二)改革工作由各盟行政公署、市人民政府和旗县(市、区)人民政府负责，盟市、旗县(市、区)财政部门具体组织实施，有关部门配合。各盟市、旗县(市、区)要切实加强领导，精心组织，周密安排，完善措施，严明纪律，及时解决改革中出现的问题，完善改革办法。
(三)各盟市、旗县(市、区)应根据本意见精神，结合本地实际情况，抓紧制定苏木乡镇财政管理方式改革的具体实施办法，并报自治区财政厅备案。
自治区财政厅
二○○五年九月
