发布文号: 锡政办发[2006]235号
各市(县)和各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
市财政局、人民银行无锡市中心支行《无锡市全面推行乡镇财政国库集中收付制度改革的指导意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
二○○六年十一月三十日
无锡市全面推行乡镇财政国库集中收付制度改革的指导意见
市财政局、人民银行无锡市中心支行
为深化我市乡镇财政国库管理制度改革，推动乡镇财政实施国库集中收付制度，逐步构建与公共财政相适应的乡镇财政管理体制和运行机制，推进我市乡镇财政的改革，根据《江苏省财政厅、人民银行南京分行关于印发<苏南地区乡镇财政国库集中收付制度改革的指导意见>的通知》(苏财基层(2006)25 号)精神，特制定以下指导意见。
一、改革的必要性
随着乡镇经济社会的快速发展，乡镇财政收支规模不断扩大，财政保障和覆盖范围不断扩大，乡镇特别是中心镇集聚生产要素和经济社会功能不断增强，乡镇财政已经由过去单纯的农村财政向城市结合型财政转型，但传统计划经济背景下形成的财政资金收付管理方式，需通过预算单位各自开设的过渡性存款账户层层上缴拨付，造成账户多头、收入入库不及时、拨付环节冗长、资金大量沉淀等不规范现象，这种管理模式已不能适应新形势下公共财政发展的要求，其弊端越来越突出。主要表现在：一是预算执行过程监督控制乏力，不能有效地预防、遏制和纠正资金使用中的不规范操作和违规问题；二是预算执行透明度不高，无法完整、准确、及时反馈财政资金运行信息；三是资金运行效率低下，难以降低财政筹资成本和提高资金使用效益。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
二、改革的指导思想和基本原则
实施乡镇财政国库集中收付制度改革的指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，树立科学发展观，围绕社会主义新农村建设的目标，加快建设农村社会主义公共财政体系，逐步建立起以国库单一账户体系为基础、国库集中收付为主要形式的新型乡镇财政资金管理制度和机制，规范收支行为，加强财政监督，提高财政资金使用效益。
实施改革的基本原则是：
(一)透明管理原则。财政资金所有的收支都按规范的程序在国库单一账户运作，收入和支出的运行过程处于财政有效监管之下，增强财政收支活动的透明度。
(二)运行高效原则。财政收入直达国库或财政专户，支出直达供应商或个人，加快资金运行速度，提高资金使用效率。
(三)“三权”不变原则。一是预算单位的会计主体不变；二是预算单位的预算编制、预算执行的权利不变；三是预算单位理财机制不变，资金使用权和审批权仍在各单位。
(四)因地制宜原则。要充分考虑本地区乡镇财政管理的实际，要因地制宜确定各地具体的改革模式和操作办法，在符合国库集中收付制度基本规范要求的前提下，稳步推进，取得实效。
(五)配套改革的原则。在推进改革的进程中，要结合我市建立乡镇财政五项管理机制的要求，与其他几项改革工作相互衔接、相互推进，全面提升乡镇财政的管理水平。
三、改革的主要内容
按照财政国库管理制度改革的要求，建立“单一账户、集中收付、统一核算”为主要模式的新型乡镇财政管理机制。乡镇所有财政性资金均通过国库单一账户体系实行国库集中收付，预算单位不再设立会计机构，只设报账员，由会计结算中心统一负责各单位的会计核算。
(一)建立健全国库集中收付执行职能
乡镇财政部门应建立健全集中收付执行职能，确保国库单一账户体系的管理、预算单位用款计划管理、财政直接支付的审核和支付、非税收入的管理、会计核算、资金清算等职能的履行。国库集中收付执行机构可以采取在财政所增设集中收付岗位的模式，也可以采取与会计核算中心合署办公、集中支付加集中核算的模式。但不论采取何种模式，均应明确国库集中收付机构、会计核算中心二者的职能，有效整合现有资源，将原会计核算中心的财政管理职能整合至国库集中收付执行机构，保留代理会计核算职能，形成既相互分离、又同时并存、有机整合的工作架构。
(二)建立国库单一账户体系
设立乡镇金库的地区，应按规定开设账户。未设立乡镇金库的地区，乡镇财政所应选择一个商业银行作为国库代理银行，并按规定开设账户，乡镇财政国库单一账户体系原则上由以下五个账户构成：
“国库单一账户”，也称国库存款账户，用于记录核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出的活动，并与财政所在同一银行开设的零余额账户进行清算。
“非税收入资金专户”，用于记录、核算和反映政府非税收入的收支活动，并与零余额账户进行清算。
“财政零余额账户”，用于财政直接支付，支出与国库单一账户、非税收入资金专户清算，做到零余额管理。
“单位零余额账户”，由财政所为会计结算中心开设，用于核算备用金提取等暂未实行财政直接支付款项的拨入和支出，并与国库单一账户、非税收入资金专户进行清算，做到零余额管理。已实行会计集中核算的，该账户不分单位设立。如现有账户能满足工作需要，也可不设立。
“特设专户”，用于记录、核算和反映财政特殊专项资金的拨入和支出活动。
国库单一账户体系建立后，所有财政性资金均通过国库单一账户体系统一存储和实行国库集中支付，统一撤销单位银行账户，实行会计集中核算。
(三)建立部门用款计划制度
部门使用财政资金按年初批准的预算实行用款计划申报制度，在财政批复的计划额度内使用资金。部门预算下达后，预算单位根据财政直接支付和授权支付范围，基本支出按年度均衡原则，项目支出按项目实施进度原则，科学合理并规范地编制用款计划，经财政所批复同意后，作为向国库集中收付机构办理用款申请的依据。
(四)建立规范的资金收支办法
1.规范收入收缴。乡镇各项收入采用直接缴入国库或财政专户办法，各预算单位的非税收入均实行收支两条线管理。纳入预算管理的收入按有关规定办理，未纳入预算管理的收入，在取得时，一律开具财政部门监制的财政票据，在取得的当日缴入非税收入资金专户。
2.规范支出拨付。乡镇财政资金原则上实行财政直接支付。发生支付时，由财政集中收付机构在“财政零余额账户”中直接将资金支付给商品、劳务供应者和个人等。
对于小额零星经费的支出，由财政所授权会计结算中心在“单位零余额账户”中以支付备用金的方式进行报支，实行授权支付。
3.规范支付程序。
(1)财政直接支付程序：预算单位按照批复的用款计划，在批复的可使用资金额度内，向财政集中收付执行机构提出支付申请，财政集中收付执行机构根据预算对申请审核无误后，向代理银行发出支付通知，在财政零余额账户中，直接将财政资金划拨到收款人(即商品和劳务供应者)或者用款单位账户。代理银行将当日实际支付的资金按预算科目进行汇总，由财政集中收付执行机构和财政总预算会计审核确认后，预算内与国库单一账户，预算外与非税收入专户进行清算。
(2)财政授权支付程序：单位小额零星经费的报支，由单位申请，会计结算中心在单位零余额账户中提取备用金，用于现金报支。备用金的提取和使用按有关规定办理，并结合实际情况研究制定相应的办法。代理银行将当日实际支付的资金按预算科目进行汇总，由财政集中收付执行机构和财政总预算会计审核确认后，预算内与国库单一账户，预算外与非税收入专户进行清算。
(五)制定配套办法
各地应根据国库集中收付制度的有关规定，结合乡镇财政管理实际，制定规范的国库集中收付实施办法、操作流程、会计核算办法、资金清算办法、票据管理、账户开设、政府采购等相应的配套制度和措施，确保改革顺利实施。
四、改革的相关要求
乡镇财政实施国库集中收付制度改革，是一项全新的工作，各市(县)、区和各乡镇财政部门要高度重视，确保改革顺利进行。
(一)加强组织领导。乡镇财政国库集中收付制度改革意义重大，各级财政部门要统一思想、高度重视。市(县)、区级财政部门要认真做好指导、组织、协调工作，要按照本意见精神，结合当地实际，制定切实可行的改革实施方案和改革实施办法，确保2007年 1 月 1 日起试点乡镇改革工作进入实质性运行。各市(县)、区的关于乡镇财政国库集中收付制度改革的实施方案和实施办法于年底前报市财政局备案。
各乡镇财政所作为负责推进这项改革的组织者和实施者，要采取多种形式加强宣传和组织发动工作，积极向当地乡镇党委、政府宣传汇报此项改革的重要意义，充分听取党委政府的意见，争取他们对该项工作的重视和支持。要成立乡镇财政国库集中收付制度改革领导小组，加强对改革的组织领导。
(二)完善部门预算。部门预算是做好财政集中收付的前提。目前，有些乡镇已实行了部门预算改革，但仍有部分乡镇的预算编制随意性较大，编制缺乏严肃性，支出标准不统一，降低了预算的约束力。因此，财政集中收付改革要与部门预算改革相互配套、相互衔接，要全面推行和完善乡镇部门预算制度，为有效开展财政集中收付制度改革创造条件。
(三)建立内部规范。各乡镇除制定乡镇财政国库集中支付管理制度和操作办法外，还同时要建立健全内部制衡机制，财政所内部相关部门、业务岗位和工作流程之间要形成内部监督制约。
(四)健全核算体系。实行国库集中收付制度改革后，财政资金的运行方式必将发生变化，相关的会计核算必须符合改革要求，总预算会计、财政集中收付中心、会计结算中心三者职能相配套的会计核算办法，加强会计核算工作。
(五)加强统一培训。乡镇财政集中收付制度改革，是财政制度的重大创新，涉及到财政业务的各个方面，为保证改革的规范运行并取得实效，必须加强乡镇财政干部的业务培训。各市(县)、区在推进这项改革时，一定要把培训工作作为改革的一项基础性工作抓紧抓好。要重点培训财政集中收付的业务流程、操作办法和信息系统等，通过多形式、多层次、有针对性的培训，为实施改革奠定基础。
五、实施时间
从 2007 年 1 月 1 日起，由各地区选择的试点乡镇首先进行改革试点。在试点的基础上，总结各试点乡镇的成功经验，从 2007 年 7 月 1 日起在全市范围内全面推开乡镇财政国库集中收付制度改革。
