发布文号: 琼府办[2007]130号
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出：积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本；规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》第十九条规定：起草法规和省政府规章，应当进行立法成本效益分析。为了贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》的要求，今后，各有关部门确定的立法项目要进行立法成本效益分析，对需要进行修改的规章进行实施情况的评估，并在报送立法项目时，将该项目的立法成本效益分析报告或者规章实施情况的评估报告一并报送。省政府在确定当年立法计划时，将对已经进行立法成本效益分析或者规章实施情况评估的项目予以优先考虑。鉴于立法成本效益分析和规章实施情况评估是一项新的工作，其内容涉及立法技术、制度背景和社会环境等多个层面，尚处于实践、探索阶段，现就此工作提出如下意见。
一、 立法成本效益分析的基本涵义和原则
（一）基本涵义。
立法成本包括直接立法成本和间接立法成本。
直接立法成本是指具体立法活动中所耗费的成本即立法过程中人力、物力、财力及时间、信息等资源的支出，如立法调研、可行性论证、立法规划、起草、修改、审查、通过、颁布等过程中耗费的人力、物力、财力等支出。
立法间接成本是指立法后行政机关为实施法规规章投入的人力、物力和财力以及社会为遵守法规规章需要或者可能增加的成本投入。
立法效益是指法规规章实施后所产生的符合立法目的的有益的社会和经济效果，是法规规章实施所取得的成效与立法成本间的比值，包括经济效益和社会效益两部分。它是立法所追求的最终目标。
立法的经济效益是指法规规章实施后在经济上的收益。
立法的社会效益是指法规规章实施后在政治、文化、道德等方面的效果。
立法成本效益分析就是对立法的总成本与立法的效益进行分析论证的过程。
（二）立法成本效益分析的原则。
1. 实事求是的原则
（1）立法成本效益分析应以科学方法收集的信息和法规规章实施中暴露出的问题为依据，客观地进行分析；
（2）要把被分析的法规规章与目前的社会、经济发展的客观形势结合起来，与制定当时的环境和历史背景结合起来进行分析；
（3）要针对法规规章拟设定的主要制度、机制，结合现实情况，分析其是否具有可操作性及有效性以及执法、守法的成本和可能产生的效益，把握客观性与针对性，动态地分析该法规规章各项制度和机制。
2. 合法性原则
合法性是地方立法的生命线。只有坚持合法性原则，才能对拟制定的法规、规章有一个正确的认识。目前，一些部门从本部门权力和利益出发，动则立法。国家出台一部法律或者行政法规，地方或者部门就要制定一部实施细则或者办法，盲目追求立法上的“大而全”，不仅浪费立法资源，而且增加了执法、守法成本。坚持立法成本效益分析的合法性原则，就是要促使起草部门按照法制统一原则，统筹协调，避免盲目重复立法、越权违法立法，减少立法成本，提高立法质量和立法的可操作性。
坚持合法性原则必须把握好以下几个方面：
（1）分析拟设定的制度、措施是否符合《宪法》、《立法法》等上位法的规定，是否与上位法律、法规相抵触；
（2）分析拟设定的制度、措施是否与其他同级的法规规章相协调、相一致，是否存在重复管理、交叉管理的现象；
（3）分析拟设定的制度、措施是否存在超越立法权限的情况；
（4）分析特区立法对上位法原则的遵循及对上位法具体制度的创新情况。
3. 实效性原则
这是立法成本效益分析的核心原则。根据经济和社会发展的状况，将立法拟达到的目标的各种实现途径和可能实现的程度、措施的可操作性等为分析对象，依据所收集的各种信息，对拟设定的制度、措施可能产生的实际效果进行分析，判断其实效性。通过实效分析，可以对立法的效果进行预测或做出接近实际的评价。一是可以在立法和不立法之间进行选择。因为立法只是调整社会关系的方式之一，如果以道德、舆论、市场等其他方式调整能够达到加强管理、节约资源等目的，就没有必要立法进行规制。二是可以在众多的立法方案中进行比较选择，选择一种最佳方案，以最小的成本获取最大的收益。
二、立法成本效益分析的主要内容和模式
（一）对立法成本的分析。
包括立法过程成本、执法成本和社会成本三项。
1. 立法过程成本：
（1）收集立法信息、立法资料以及形成立法草案的支出；
（2）调研的支出；
（3）专家咨询、论证费用支出；
（4）听证会、座谈会等征询意见的支出；
（5）制作法规规章文本、公布与传播法规、规章的支出；
（6）其他人力、物力、财力的投入。
2. 执法成本：包括执法前期准备和过程支出两部分。
执法前期准备成本包括：
（1）执法机构开办支出；
（2）人员工资；
（3）人员培训费用；
（4）法规宣传费用；
（5）购置设备、建立网络支出；
（6）与其他机构协调关系的支出；
（7）其他各种财务成本。
执法过程的成本包括：
（1）监督检查支出；
（2）检验、检测、鉴定支出；
（3）调查取证支出；
（4）听证、论证支出；
（5）送达执行支出；
（6）其他支出。
3. 社会成本：是基于法律的强制性，社会为遵守法律而产生的经济、政治、文化、资源、伦理道德、生活习惯等方面的耗费, 是社会为遵守法律规定而付出的成本。
社会成本包括有形和无形两个部分，有形可统计的耗费包括：
（1）立法可能引起的经济指标降低的情况；
（2）立法可能造成的税费的减少情况；
（3）立法可能减少企业利润的情况；
（4）立法可能导致新企业的开办或者原有企业的破产倒闭情况；
（5）立法可能导致工人的失业情况；
（6）立法可能导致工人收入减少情况；
（7）其他耗费。
无形的耗费包括：
（1）立法可能导致的社会心理、伦理道德的变化情况；
（2）立法可能导致的居民工作、生活等习惯改变情况；
（3）立法可能引起的社会其他耗费。
（二）对立法效益的分析。
立法效益分析包括对经济效益和社会效益两个部分的分析。
1. 经济效益分析包括：
（1）拟设定的制度、措施促进经济发展、方便交易的情况；
（2）立法可能引起的经济指标上升的情况；
（3）立法可能增加税费收入的情况；
（4）立法可能增加企业利润的情况；
（5）立法可能增加就业岗位、促进就业的情况；
（6）立法可能增加就业者收入的情况；
（7）立法可能节约交易成本的情况；
（8）获取市场信息的收益情况；
（9）节约行政成本（包括执行和监督支出）的情况；
（10）降低救济（复议、仲裁、诉讼等）费用支出的情况；
（11）立法增加违法成本（包括制假售假、投机取巧、坑蒙拐骗、尔虞我诈等）的情况；
（12）立法对优化经济环境、保护生态环境和增加经济活动结果的可预见性方面的情况；
（13）其他。
2. 社会效益分析包括:
（1）立法可能对促进社会公平与正义的情况；
（2）立法可能对促进社会秩序尤其是法治秩序的进步情况；
（3）立法可能对人们普遍遵守法律的影响情况；
（4）立法可能对促进社会道德水平的提高，良好社会风尚形成的影响情况；
（5）立法可能对社会科技教育文化进步的影响情况；
（6）其他。
三、成本效益分析的主要方法和程序
（一）成本效益分析的方法。
成本效益分析的主要方法是分析比较法，即根据拟规范的对象和问题的实际情况，预先设定若干种不同的调整方式，并对每种调整方式所花费的立法成本和可能产生的经济和社会效益依照搜集到的分析、评估信息进行分析，然后将几种调整方案的优劣进行比较，并根据社会和经济发展的需要统筹考虑，选择其中的一个最佳方案。这种方法通过对一定参数的对比分析和对群众、专家、学者的意见和建议的分析相结合的方式，对该项立法做出评估结论。这种方式较为客观，评估结论也比较直观。
分析比较法最基础的工作是采集信息工作。应把分析对象中的最主要的法律制度和机制进行分类和定性，按照一定的思路设计出分析所需要了解的问题，然后进行广泛的材料收集工作。采取这种方法，需要有跨学科专业人员协调配合，具备跨领域的视野与能力。要选择一定的具有不同代表性的地区和一定的目标人群，进行抽样调查，可以采取面对面访谈、填写调查问卷等方式，还需要广泛收集媒体、国际组织和专家对评估对象的看法等信息。
（二）收集信息应当注意的几个问题。
1. 信息来源的广度。信息收集应通过社会调查、网站收集、听证会、专题研究、专家论证等渠道进行；
2. 信息来源的深度。所收集的信息应深层次地反映社会、经济发展的要求，反应立法、行政执法中存在的问题，不应表面化；
3. 信息来源的科学性。收集的信息对分析、评估工作应具有科学导向作用，对非科学和不实信息应予以删除；
4. 信息来源的完整性。所谓完整性，其一是指当一部法规、规章在立项、草案被征求意见时，就应建立资料库，颁布实施后也要对相关的信息资料进行跟踪整理，为从短期效益、长期效益全面评估该法规、规章提供完整的信息资料；其二是指信息不仅来源于国内，而且来源于国外，对国外的信息要进行分类整理，做成摘要储存。
（三）成本效益分析的程序。
成本效益分析的程序是成本效益分析应当遵循的步骤、时限和方式的规则，其对取得正确的分析结论起着重要的作用，一般分三个阶段：
第一阶段：分析的启动和准备。这一阶段首先要确定分析的目标和标准，主要是根据拟规范的对象和问题的实际情况，预先设定若干种不同的调整方式，并针对每一种调整方式确定其分析的方法、内容并制作问卷和调查图表。
第二阶段：分析的实施阶段。主要是进行数据采集、基础信息收集和开展有关调查。首先是通过网站及媒体征求意见、专家论证、由行政主管部门和其他相关部门参加的座谈会等形式收集信息，对收集的信息进行筛选、加工分类，然后分别对几种调整方式各自可能产生的成本效益等方面进行描述性分析，并在分析过程中贯穿征求专家、社会公众的评论与意见。
第三阶段：对采集的数据进行综合整理，形成报告。运用科学的分析方法对调查数据进行比较分析和评价，形成分析结论。根据分析结论建议设置新的立法项目、修改或废止现有法律法规或者建议不修改或废止现有法律法规。分析报告内容应包括：法规、规章所设制度的经济分析、比较过程、结论、是否需要新的立法项目；现有法规、规章的成绩、问题所在，提出改进的建议、改进的措施和方案。它需要对下列问题作出回答:政府为什么要实行该项管理;管理到什么程度;采取什么方法;支出多少成本，谁负担;获得多少收益，谁受益;法规规章产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明。只有预期收益超过成本，才可能进行立法。
分析报告应当尽量使用数据分析的模式，对所需要分析的制度要通过量化分析的过程得出结论，要使用具体的数字客观地说明问题。对少数无法量化、无法使用数据分析的，也可以使用一些文字分析，但也应当尽量客观描述。
对省政府规章实施一定期限后的情况进行评估工作的方法、程序、要求等可以参照立法成本效益分析的方式进行。
二○○七年十二月十日
