发布文号: 青政办发[2002]37号
各有关区和市人民政府，市政府各部门，市直各单位：
市政府同意市体改办、市计委、市财政局、市农业局、市卫生局、市物价局制定的《关于农村卫生改革与发展的实施意见》，现转发给你们，望认真贯彻执行。
二○○二年四月二十五日
关于农村卫生改革与发展的实施意见
为深化我市农村卫生改革，加快农村卫生事业发展，促进全市农村经济发展和社会稳定，根据《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于农村卫生改革与发展的指导意见的通知》(国办发〔2001〕39号)和《山东省人民政府办公厅转发省体改办等部门关于农村卫生改革与发展的实施意见的通知》(鲁政办发〔2001〕120号)精神，结合我市实际，制定本意见。
一、全面落实农村初级卫生保健工作目标
(一)各级政府要将农村初级卫生保健工作纳入国民经济和社会发展规划，并制定初级卫生保健工作规划。要将初级卫生保健的主要指标作为对各级政府的考核内容，列入各级政府的任期目标。
(二)各区市要统筹安排人力、物力和财力，建立健全适合农村实际的卫生服务体系，为农民提供方便、质优、价廉的卫生服务；重点控制传染病、地方病和慢性非传染性疾病；做好农村基本医疗服务、妇幼保健、老年保健、改水改厕和除害防病等工作，改善农村环境卫生，为农民提供安全、卫生的生活用水；加大健康教育力度，推进“九亿农民健康教育行动”，普及医药科普知识，增强农民健康意识，引导农民养成良好的生活习惯和文明健康的生活方式。
二、改革农村卫生管理体制，健全农村卫生服务网络
(一)各区市政府要按照社会经济发展状况和农民对医疗保健服务的需求，抓紧制定、实施区域卫生规划。各级卫生行政部门要依法行使管理和监督职责，打破部门和所有制界限，对农村卫生工作实行全行业管理；以区域卫生规划为指导，结合小城镇建设，合理设置农村卫生机构，科学调整其结构和功能。根据经济发展、人口分布、交通状况和群众就医习惯等，重新调整和划分中心卫生院和一般卫生院，完善中心卫生院的医疗服务功能，一般乡镇卫生院不向医院模式发展，逐步转向社区卫生服务职能。距离城区较近、交通便利且病员不足的乡镇卫生院，可转向社区服务功能，也可与城区大医院联合作为分支或派出机构。
(二)加强对农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用等方面的准入管理，制定有关标准、服务规范和程序，完善规章制度。加强对农村医疗市场的监督执法，禁止非卫生技术人员进入卫生技术岗位，取缔各种形式的非法行医。乡镇政府要配合区市卫生行政部门，积极做好本乡镇的卫生工作。
(三)积极探索建立适应社会主义市场经济发展和农民健康需求的农村卫生管理体制。将乡镇卫生院逐步上划到区市政府管理，区市卫生行政部门按职责对乡镇卫生院进行管理，合理配置并有效利用农村卫生资源。各区市要根据具体情况，进一步探索和完善乡村卫生服务管理一体化的模式，强化乡镇卫生院对村卫生室的指导与监管作用，密切乡村两级卫生机构的纵向协作关系，提高乡村卫生组织的综合服务能力和工作积极性。
(四)乡镇卫生院和计划生育服务机构要按照职能，突出服务重点，共享资源，避免重复建设。有条件的区市可将计划生育服务机构并入乡镇卫生院，乡镇卫生院应设置专门机构，配备专职人员，落实工作职责。卫生行政部门和计划生育管理部门按照各自权限对乡镇卫生院的工作分别进行管理。鼓励区市、乡镇、村卫生机构开展纵向业务技术合作。乡镇卫生院和村卫生室原则上按“一乡一院、一村一室”设置，乡镇卫生院、村卫生室承担农村疾病控制、妇幼保健、健康教育等社会卫生工作。
(五)区(市)级医疗机构要加强对乡镇医疗机构的技术指导，可以与乡镇医疗机构组建医疗集团，开展连锁式服务；要贯彻城镇医药卫生体制改革精神，落实对农村卫生技术指导的责任，发挥培训农村卫生人才的作用。乡镇医疗卫生机构要加强对村卫生室的技术指导，帮助村卫生室为辖区农民提供常见病和损伤的治疗、疾病控制、妇幼保健、康复、计划生育技术指导、健康教育等社区卫生服务。
(六)充分发挥区(市)级中医医院的龙头和指导作用，积极开展与乡镇卫生院的中医药业务技术合作。推广农村中医药工作先进县(区)建设经验，加强乡镇卫生院(医院)中医科教建设，以中医(中西医结合)专科(专病)建设为突破口，提高农村中医药服务水平。抓好农村中医药人才培养，开展乡村医生的中医理论与技能培训，推广农村中医药适宜技术，提高现有人员运用中医药防病治病能力，同时鼓励高水平中医药人才向农村流动。村卫生室应至少有一名达到中专水平的中医或能用中西医两法防病治病的乡村医生。
(七)各区市政府要抓紧完善区(市)级卫生监督和疾病控制体制改革，理顺工作关系，建立健全工作制度，形成合力，加大卫生行政执法力度。要重点加强乡、村两级防病机构建设，提高农村公共卫生和疾病控制水平。区(市)级卫生监督与疾病控制机构要把卫生监督和疾病控制工作深入到农村基层；要根据卫生监督体制改革的精神和原则，充实力量，加大巡回监督力度。有条件的区市卫生行政部门，可在乡镇设立卫生监督与疾病控制机构，派驻卫生执法和疾病控制人员，加强对农村公共卫生的监督和对卫生机构及从业人员的监管。
三、建立以公有制为主导，多种经济成分共同发展的医疗机构格局
(一)乡镇卫生院由政府和集体举办，村卫生室可以集体举办、村医联办，也可以个体承办。允许社会、个人投资举办医院和医疗诊所。有条件的区市可实行乡镇卫生院防治职能分离，分离后的乡镇卫生院可改为乡镇医院或社区卫生服务机构，可试行不同形式的合资、合作经营。无论采取哪种改革方式，各级财政部门、卫生部门都必须按国家有关规定，加强对国有与集体资产的财务监管，防止国有与集体资产流失。
(二)乡镇卫生院要协助进行农村卫生执法工作。要坚持预防保健工作与医疗服务相结合，确保公共卫生工作的落实，提高基本医疗服务水平，尤其要增强产科、计划生育、急救等服务功能。加强村卫生室建设，使之能够为农民提供安全、方便的常见伤病诊治服务，并承担公共卫生和预防保健任务。
(三)各区市卫生行政部门可参照《青岛市城镇医疗机构分类管理实施办法》(青卫发〔2000〕125号)，结合当地区域卫生规划和医疗机构经营目的、社会功能、服务任务等，确定农村医疗机构的性质。乡镇卫生院或实行防治分离后的乡镇医院、村卫生室和符合标准的农村社区卫生服务机构为非营利性医疗机构，其他医疗机构的性质根据其经营目的和当地实际情况合理确定。
四、加强农村妇幼保健工作
各区市政府要加强对妇幼保健工作的领导，积极探索科学合理的管理体制和运行机制。妇幼保健机构与计划生育技术服务机构应在政府的统一领导下，按照各自职责做好各自分管的工作。各区市卫生行政部门要认真贯彻落实《母婴保健法》，依法加强对辖区内专业机构和从业人员执业资格的管理。继续加强区(市)、乡(镇)、村三级妇幼保健工作网络建设。按照《青岛妇女发展纲要(2001一2010)》、《青岛儿童发展纲要(2001一2010)》，有步骤、有计划地开展有关母婴保健专项技术服务和其他生殖保健服务，提高妇女儿童系统保健管理率，加强产科建设，巩固爱婴成果，降低孕产妇死亡率、婴儿死亡率、婴儿出生缺陷发生率和妇女儿童常见病发病率，提高人口素质。
五、推进乡镇卫生院和公立乡镇医院运行机制改革
(一)进一步建立和完善乡镇卫生院院长负责制。实行院长负责制要与党管干部和接受职工民主监督相结合，决策应做到科学、民主。乡镇卫生院和乡镇医院院长，应按照公开、平等、竞争、择优的原则，在全区市或更大范围内公开招聘，作风好、懂业务、善管理的优秀人才担任。乡镇卫生院院长的任用，由区市卫生局负责，可以实行聘任、选任、委任、考任等多种形式。要完善对院长的考核与监督制度，实行院长负责制和任期目标责任制。对不称职的乡镇卫生院院长应予以解聘，并取消相应的待遇。
(二)建立以聘用制为主体的新的用人机制。各区市政府要积极推进农村卫生事业单位改革。乡镇卫生院要本着按需设岗、按岗聘人、竞争上岗的原则聘任工作人员，实行全员聘用合同制，建立起职工能进能出的新的用人机制。各区市人才服务机构要对辖区内各医疗卫生单位的职工实行人事关系和人事档案代理制度，为农村各医疗卫生单位人事制度改革创造必要的条件。
(三)改革工资分配制度。各区市卫生行政部门要按照《青岛市卫生事业单位分配制度改革实行意见》(青卫发〔2000〕94号)精神，结合各地实际，积极推进分配制度改革。在坚持按劳分配和生产要素参与分配的原则下，扩大农村卫生机构分配自主权，进一步搞活内部分配制度。逐步建立重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。
(四)完善规章制度，加强内部管理。对乡镇卫生院的主要财务人员和审计人员可试行由区市卫生行政部门委派的办法，加强对乡镇卫生院的财务监督，确保国有和集体资产保值增值。乡镇卫生院要积极引入竞争机制，加强成本核算，降低医疗成本，提高收费透明度，规范医疗行为，提高服务质量。
六、加强对口帮扶和培训指导，提高农村卫生技术人员素质和医疗水平
(一)各区市卫生行政部门要制定规划，加强对乡镇卫生院院长管理技能和卫生技术人员知识与技能的培训。要制定和完善培训考核制度，对各级各类卫生人员进行严格培训。要按照资格认证、技术准入的原则，广泛吸纳经过正规职业训练、无处就职的卫生大中专毕业生参加农村卫生工作，为他们就业提供必要的政策帮助。对现有的农村基层卫生人员实行末位淘汰制，以优化农村卫生队伍结构，提高卫生技术人员素质。
(二)继续搞好卫生下乡、卫生支农活动。区(市)级以上医疗机构都要选择一至两处医疗技术条件较差的偏远乡镇卫生院，结为对口帮扶单位，每年制定具体帮扶计划，采取人员培训、技术指导、巡回医疗、知识讲座、设备支援等多种方式，为农民群众健康和农村卫生事业发展提供人才、技术、管理、设备等方面的支持，帮助农村卫生机构提高服务能力。各级卫生行政部门要制定具体的考核措施和考核标准，加强对卫生下乡工作的管理和考核，使卫生下乡支农工作走上制度化、规范化的轨道。
(三)建立农村继续医学教育制度和农村卫生服务临床培训基地及社区培训基地，加强对农村卫生人员的培训，努力提高其政治与业务素质。各区市卫生行政部门要根据农村卫生服务的具体需求，开展规范化培训，实行学分制和持证上岗制度，并与乡村卫生技术人员的聘任、执业注册挂钩。乡镇卫生院医生在3年内达不到执业助理医师资格的要转岗分流。力争用5年时间在全市农村完成乡村医生向执业助理医师的转化。今后新进入村卫生室的卫生技术人员均应具备执业助理医师资格。加强对农村卫生技术人员中医药知识与技能的培训。村卫生室至少有一名达到中专水平的中医或能应用中西医两法防治疾病的乡村医生。
(四)改善农村卫生人员的生活、工作环境，采取优惠政策，鼓励卫生人员到农村基层工作，引导城镇医务人员到农村服务。凡毕业后自愿到乡(镇)、村卫生机构服务的医学院校本科以上学生，可优先申请国家助学贷款；凡赴边远贫困地区农村基层服务的毕业生，可直接定级，并享受高定一级工资的待遇。对志愿到乡镇工作的县以上城市卫生专业技术人员，给予保留原工作地户口、高定工资和增加生活补贴等待遇。
七、落实农村卫生经济政策
(一)各级政府要按照公共财政的要求，规范对农村卫生事业补助的范围和方式，并随着经济增长和财政收入的增加，调整农村卫生支出结构，加大对农村卫生的投入力度，以保证实现政府管理公共卫生事务的各项职能。
(二)农村卫生工作所需经费由各区市财政安排。市级财政要根据需要，安排一定的农村卫生专项资金，重点用于经济发展水平比较落后区市的传染病和地方病防治、基础卫生设施条件改善、人才培养等工作。同时，各区市要动员社会力量，广泛筹措资金，发展农村卫生事业。
(三)乡镇卫生机构上划到各区市政府管理，经费预算指标相应上划到区(市)级财政。对政府举办的乡镇卫生机构给予定额和定项补助。定额补助主要包括计划免疫、妇幼保健、传染病和地方病控制、健康教育和贫困人口的基本医疗服务。定额的制定以当地经济发展水平、卫生状况、居民收入情况、服务人口、服务面积、服务数量等为依据。定项补助主要包括基础设施建设、设备购置和离退休人员费用。对符合区域卫生规划的基础设施建设和设备购置的补助，要根据工作需要、项目论证结果和市政府规定程序合理安排。对乡镇卫生院原属全民和集体所有制离退休人员的离退休金，按国家规定给予专项补助。对村级卫生机构和卫生人员承担预防保健任务的补助按财政有关规定执行。对民办公助卫生机构给予适当补助。
(四)疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需的经费，由同级财政预算和单位上缴的预算外资金统筹安排。疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构取得的各项收费收入按规定全部上缴财政专户，实行“收支两条线”管理，同级财政按照其承担的责任和提供公共卫生服务的数量和质量给予补助。把卫生执法监督收入纳入财政预算管理，所需经费由同级财政预算安排。各区市政府要单列出中医事业费，并根据经济发展和财政收入的增长，逐年增加对中医事业的投入和专项经费补助，任何单位和个人不得挪用或截留。市财政、卫生部门要建立和完善监督机制，定期检查各区市落实农村卫生经济政策的情况，确保对农村卫生机构的投入和经费的有效使用。
(五)乡镇卫生院和村卫生室为非营利性医疗机构。农村非营利性医疗机构的医疗服务价格执行政府指导价，营利性医疗机构的医疗服务价格放开。市和各区市价格主管部门要会同卫生行政部门加强对医疗服务和药品价格的监管。农村卫生机构的税收政策按财政部、国家税务总局《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》(财税〔2000〕42号)的有关规定执行。禁止向农村卫生机构和村个体医生乱收费。
八、加强农村药品供应与使用管理
(一)支持、鼓励大中型批发企业兼并、改造区市批发企业为农村基层配送中心。支持、鼓励向农村发展药品连锁经营，促进农村卫生机构集中采购药品。无药品经营企业的或延伸网点的，可经当地药品监督管理部门同意后，委托乡镇卫生院统一采购。
(二)市药品监督和卫生行政部门要根据国家基本药物目录和乡村卫生工作职能，制定乡村医生基本用药目录，规范用药行为。除省、市卫生、药品监管部门审定的常用和急救用药外，村卫生室和乡村个体诊所未经批准不得从事药品经销活动。
九、探索建立多种形式的农民健康保障办法，解决农民因病致贫和因病返贫的问题
(一)有条件的区市，提倡以区市为单位实行大病统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。各级政府的农村卫生专项资金，要有一定数额资金用于对农民健康保障办法的引导、支持和奖励。逐步建立适合农村经济状况的筹资机制和管理体制，并通过宣传教育，提高农民自我健康保障意识，解决农民因病致贫和因病返贫的问题。
(二)各区市要按照自愿量力、因地制宜、民办公助的原则，继续完善和发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶持，政府予以适当支持，坚持财务公开和民主管理。合作医疗的方式、筹资标准和报销比例可根据不同地区的实际有所差别。
十、加强对农村卫生工作的组织领导
(一)各级政府要从“三个代表”的高度出发，重视农村卫生事业发展和农民的健康问题。各区市要成立农村卫生改革的领导机构和工作班子，并根据本意见，结合实际，抓紧制定具体落实措施，把发展农村卫生事业纳入各区市国民经济和社会发展规划，把反映农村卫生事业发展和农民健康状况的指标纳入党政领导干部年度任期目标考核内容，真正把中央和省、市关于农村卫生改革与发展的要求落到实处，抓出实效。
(二)各区市体改部门是农村卫生改革的牵头部门，应加强有关政策调研和方案论证工作，同时要搞好综合协调和监督检查工作。各级卫生行政部门是农村卫生改革的主体，要主动加强同各有关部门沟通和联系，勇于开拓，努力推进乡村医疗卫生改革。各级计划、财政、物价、国资、建设、规划、人事、编制、民政、农业、劳动和社会保障、药品监督、税务、工商、水利、环保、文化、新闻宣传等部门要积极参与农村卫生改革工作。按照职责分工，制定并落实有关农村卫生改革与发展的配套政策和措施，保证农村卫生体制改革的顺利进行。
市体改办
市计委
市财政局
市农业局
市卫生局
市物价局
二○○二年四月十日
