发布文号: 市政办发[2002]75号
市经济体制改革委员会《西安市扩大小城镇综合改革试点工作的意见》，已经市人民政府同意，现转发给你们，请认真组织实施。
２０００年６月１３日
西安市扩大小城镇综合改革试点工作的意见
２０００年是世纪交替之年，也是实施西部大开发战略的起步之年，为了深入贯彻落实党的十五后三中全会和市委九届四次全委会精神，进一步加快我市小城镇综合改革试点的步伐，增强综合改革试点的示范和带动作用，促进全市小城镇改革和发展。现就扩大我市小城镇综合改革试点工作提出如下意见：
一、搞好小城镇综合改革试点，对促进全市小城镇的改革和发展有着十分重要的意义
我市从１９９６年开始进行小城镇综合改革试点。到１９９７年底共有５个试点镇的综合改革方案相继得到批复实施。经过三年多的实践，各试点镇的改革和发展取得了一定的成效，镇政府的经济和社会管理职能得到了进一步完善；小城镇新的财政体制已经基本形成；加大了投资力度，城镇建设步伐明显加快；改善了投资环境，招商引资成果明显；在农业产业化、土地流转制度改革、乡镇企业发展和有效转移农村剩余劳动力等方面都取得了一定的成果。小城镇基础设施建设水平进一步提高，镇区面貌焕然一新，居民居住条件和生活水平上了一个新台阶。小城镇综合改革试点的作用日益显现，有力地促进了县域经济的发展，对全市小城镇的发展起到了示范和带动作用。
我市小城镇综合改革试点虽然取得了一定进展，但与先进省市相比，特别是与党的十五届三中全会《决定》的要求相比还存在着不少差距和问题。一是涉及到县级部门下放给小城镇的部分经济管理权限还不够落实；二是试点还缺少必要的具体措施和配套的政策支持；三是户籍管理制度改革试点范围小，政策支持的力度也不够；四是小城镇规划的实施和管理方式落后，建设起点低，功能差，未能形成特色，镇容镇貌脏乱差的问题还没有得到根本解决。
实践证明，搞好小城镇综合改革试点对深化农村经济改革有着重大意义。一是进行小城镇综合改革试点，促进小城镇发展，是农业和农村深化改革的必然要求，是解决农业长期发展过程中深层次矛盾的战略性选择。小城镇发展是一项十分复杂的系统工程，涉及到方方面面的改革，靠单项突进很难达到目的，必须综合配套整体推进才能见效。二是对小城镇进行综合改革也是建立市场经济新体制的必然。小城镇是城乡结合部，是传统体制的薄弱环节，是新体制的增长点，把小城镇按照新体制塑造起来，对于在全市建立社会主义市场经济新体制具有十分重要的作用。三是发展小城镇是进行我国农村城市化道路的独特尝试。只有通过综合配套改革，从根本上解决农村经济发展的深层次问题，才能探索总结出一条具有中国特色的小城镇发展之路。各级政府和领导一定要充分认识小城镇综合改革试点的重要性，进一步增强加快我市小城镇综合改革试点的紧迫感和责任感，加强对这一工作的领导，切实搞好小城镇改革试点工作。
二、小城镇综合改革试点的指导思想和基本原则
小城镇综合改革试点的指导思想是：高举邓小平建设有中国特色的社会主义理论的伟大旗帜，以党的十五届三中全会精神为指导，抓住西部大开发的有利时机，围绕加快农村城市化步伐、建设现代化新农村、发展城郊型农业、促进区域经济和社会发展为目标，从根本上解决我市农村经济改革与发展的深层次问题，通过扩大小城镇综合配套改革试点，加快探索促进小城镇发展和建设的路子，以试点的示范和带动作用，促进全市小城镇的改革和发展。到２００５年，使小城镇形成具有一定经济实力的区域发展中心；到２０１５年，使我市农村城镇化水平提高到５０％以上，基本形成以大城市为中心，城乡一体化的现代化城镇体系。
小城镇综合改革试点的基本原则：
１．正确处理改革、发展、稳定的关系。要紧紧围绕经济建设这个中心，加强物质文明建设和精神文明建设，以改革为动力，推进农村工业化、城市化和现代化进程，促进一、二、三产业的增长，实现农村经济和社会以及生态的全面协调发展；
２．正确处理改革政策的衔接和突破的关系。小城镇综合改革试点既要注意与现行的有关文件和法规相衔接，又要勇于突破，在实践中大胆进行超前的探索；
３．坚持用改革的办法促进小城镇发展。要按照社会主义市场经济体制的要求抓好小城镇建设，同时，要用科学的方法规划小城镇的基础设施建设；
４．坚持一切从实际出发。小城镇综合改革试点工作要结合县域经济发展的实际进行，各试点镇的改革内容可以有所侧重，但都要坚持综合配套，整体推进；
５．积极引导，稳步发展，注重实效。小城镇的改革和发展，不能以牺牲农业发展为代价，必须以推进农业产业化经营，促进农业的发展为目标。
三、选择试点小城镇的条件
小城镇综合改革试点的目的是：通过改革，在小城镇初步建立起政府精干高效、企业制度规范、市场竞争有序、城镇规划科学、保障机制完善、城乡一体化的符合社会主义市场经济要求、适应农村经济发展特点的新体制，以促进试点镇经济不断上新台阶，带动周边地区实现经济、社会、生态的协调、快速发展。
根据国家和省市的要求，选择试点小城镇的条件是：
——小城镇所在区县各级领导高度重视小城镇发展，并能确保试点政策的落实；
——小城镇领导班子好，领导干部事业心强，精诚团结，并有强烈的改革意识；
——在完成城镇规划的基础上，经济发展潜力大、区位、资源条件优越，城镇的基础条件较好、区域中心功能较强以及市场发育程度等方面，具有一定代表性和典型意义；
——在改革的某些方面曾经取得成功经验的，或已列入省市专项改革试点范围的小城镇，或未进行小城镇综合改革试点的区县（不含城三区）。
凡基本符合上述条件的小城镇，可优先选择。小城镇试点方案应有以下内容：试点镇的基本情况，试点的指导思想，试点的改革内容，试点的目标和期限、试点工作的组织领导。《试点方案》的审批程序是由区县１１个部门研究制订出方案，经区县政府同意后，报市体改委审查，由体改委会同试点领导小组成员单位共同研究确定。
四、进一步明确试点政策
（一）小城镇政府管理体制。一是认真落实中共西安市委文件市发［２０００］７号关于试点镇党政一把手享受副县级待遇的政策。小城镇政府享有对计划、土地、规划、城建、财税、工商等方面的县级经济管理权限、审批权限和相适应的行政管理权限。二是理顺小城镇政府与区县直属部门的关系，除国务院明确垂直管理的部门外，其它机构应由镇政府管理。三是镇政府的职能和机构设置由试点镇根据实际需要，在编制核定的限额内，自主确定机构设置和人员配备，可以来取面向社会，公开选拔和招聘等方式，由用人单位和本人签订合同。
（二）小城镇财政管理体制。县区政府对试点镇的财政实行“包死基数，超额全留”的政策，一定几年不变。同时，建立健全独立的镇级财政和镇级金库。健全预决算制度，对预算外资金、自筹资金，全部纳入镇财政的收入范围，实行统一管理，收支两条线。
（三）小城镇户籍管理制度，放开小城镇户籍管理，凡在小城镇已有合法稳定的生活来源且有固定住所的人员及子女，均可申请在小城镇落户；经县以上公安部门批准，可办理城镇户口，在子女入学、就业、参军、社会保障等方面享有与城镇居民同等的权利和义务。大专以上毕业生原则上可以直接办理城镇户口。已办理了城镇户口的农民在农村的承包地允许其暂时保留或有偿转让。
（四）小城镇土地使用制度。在每年的土地利用年度计划中，把试点镇建设用地可作为重点项目优先安排；对小城镇新开发的住宅建设纳入到市住房建设计划，享受有关优惠政策。试点镇的建设用地，可在县区范围内实行土地总量动态平衡，对占用的农业耕地占一补一，或利用荒地、旧宅基地等闲置土地进行置换，置换的建设用地不占用土地年度利用计划指标。
（五）小城镇建设投融资体制。加大社会各方面多元化投资建设小城镇，按照“谁投资，谁所有，谁经营，谁受益”的原则，制订建设小城镇的有关配套政策。小城镇土地出让纯收益除按规定上交国家外，其余部分留镇用于开发建设，土地收益直接进入镇级财政。各级政府可从当年收取的城市建设费中，拿出一定的资金，用于支持试点镇公用基础设施投资或申请商业银行贷款贴息，今后视财产状况，逐年有所增加。在城镇土地利用总体规划确定的建设用地范围内，允许农民通过集体土地使用权入股等方式，兴办企业和参与小城镇建设。
五、切实加强对小城镇综合改革试点工作的领导
各级党委、政府及有关部门要高度重视小城镇综合改革试点工作，要紧紧抓住西部大开发的有利时机，真正把小城镇综合改革列入议事日程。按照市委、市政府的要求，到２００５年，我市要把小城镇试点由现在的７个，扩大到１５个。因此，各区县政府要制定规划，认真进行摸底排队，对已进行试点的小城镇要把试点的政策落实工作放在突出的位置上，认真研究落实赋予小城镇政府必要的县级经济管理权限，主要领导要亲自落实试点方案，解决实际问题，要把试点政策的落实作为考核试点工作的一项重要内容。各级试点领导小组和办公室要主动协调有关部门，认真检查，逐项落实改革政策，并要进一步加强对试点镇改革与发展的指导，经常深入实际，调查研究，及时协调解决试点中存在的问题。拟进行试点的小城镇，要在调查研究的基础上，拿出进行试点方案和实施意见，报市小城镇综合改革试点领导小组批准。
为了切实搞好小城镇综合改革试点工作，使试点不流于形式，从今年起对试点镇实行竞争淘汰制度。每年终，由市小城镇综合改革试点领导小组组织市级有关部门进行一次检查，对各项政策落实不好的，试点工作毫无进展或进展甚微的，将取消其试点资格，由其他改革积极性较高的小城镇替代。
考虑到目前试点镇的实际情况，经研究，原有五个综合改革试点镇试点的期限可以延长到２００３年底按试点方案进行验收。今年要根据国家和省上的要求。对五个镇试点以来的工作进行全面总结，并将总结报告上报有关部门。
