根据国家税务总局《关于开展税务代理试点工作的通知》规定，税务代理是指税务代理人在法律法规规定的代理范围内，受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理税务事宜的各项行为的总称。根据我国加入WTO的法律性文件附件9《服务贸易具体承诺减让表》的规定，税务代理应归属于税务服务业。而按照《联合国中心产品分类》项目的划分，税务服务业(编号8630)包括企业税收计划编制和咨询服务(编号86301)、企业税收报表的编制和审阅服务(编号86302)、个人税收编制和计划服务(编号86303)、其他与税收相关的服务(编号86309)。

　　从我国设置税务代理制度的原意看，税务代理的主要任务是为需要服务的纳税人提供帮助，重点是为纳税人提供咨询服务，特别是为广大的中小企业和个体工商户提供服务。如税务机关提倡税务代理人为个体户建账和申报纳税提供代理服务。而按照《联合国中心产品分类》的界定，税务服务业范围广泛。但我国仅就税务代理设立规范，其他税务服务并未纳入规范范围。而实际上，其他税收服务主要涉及纳税人和税务咨询机构，一般不涉及到税务机关，是一种民事合同关系。税务咨询机构在从事不涉及税务机关的业务时，只须遵守国家法律，比如刑法、合同法、税收法律即可，所以也无须专门立法规范。

　　有人认为，税务代理应为税务机关服务，把是否有利于降低税收征收成本和增加税款入库作为税务代理行业健康发展的标志指标。笔者认为，这种观点比较片面，不利于税务代理行业制度的健全和发展。

　　1.税务机关向纳税人征收税款不仅仅是经济法律关系，同时也是行政法律关系。按照行政法学的观点，行政法作为管理职能的“管理论”学说早已过时，而西方国家的行政法是为了限制、控制行政机关职权的“控制论”学说暂未被我国大部分学者所接受，我国法学界广为接受的是行政法是为了平衡行政机关和行政相对人关系的“平衡论”学说。按照此种观点，在繁杂的税法面前纳税人无疑处于弱势地位，国家为了平衡作为强者的税务机关和作为弱者的纳税人权利义务关系，在赋予税务机关很大行政权力的同时，也设立税务代理制度，让税务代理人帮助纳税人，以保护纳税人合法权益。

　　2.各级政府设立专门税务机关，并在县以上税务机关内设登记、征收、稽查等部门，足以保证国家依法征收税款。实际上，不管是否设立税务代理制度，征缴税款、降低税款征收成本都是税务机关义不容辞的义务。国家设立的税务代理制度不能免除税务机关自身的义务，这种义务更不能转嫁到税务代理头上。如果任由税务机关转嫁自身义务，将会使税务机关减少追求征收公正，提高征收效率的原动力。

　　3.“代理”的法律属性决定了税务代理人只能对纳税人负责，而不是对税务机关负责。根据《民法通则》和《合同法》的有关规定，代理人必须以被代理人的名义在其授权范围内进行民事活动。代理人的宗旨在维护被代理人的合法权益。因此，税务代理应当属于咨询业，而不是鉴证业。这与注册会计师不仅对委托人负责，还须对委托人之外的其他利害关系人负责的鉴证职能有着本质的区别。税务代理人与税务机关之间的法律关系应该是：税务代理人遵守法律法规，并按照税务机关规定的程序实施税务代理业务，同时接受税务机关依法监督。