原告陈某甲，男，X年X月X日出生。
委托代理人陈某乙，女，X年X月X日出生。
委托代理人石琨，河南龙云律师事务所律师。
被告平顶山市国土资源局。
法定代表人李某，局长。
委托代理人王某某，该局湛河分局法制股股长。
委托代理人张朋升，河南星烁律师事务所律师。
原告陈某甲诉被告平顶山市国土资源局土地管理行政处罚一案，原告陈某甲直接向平顶山市中级人民法院提起行政诉讼，平顶山市中级人民法院以（2009）平立行诉指字第X号行政裁定书指定本院管辖，本院于2009年6月5日立案受理。本院受理后，依法向被告送达了诉状、开庭传票等，组成合议庭于2009年8月10日公开开庭进行了审理。原告陈某甲的委托代理人陈某乙（特别授权）、石琨，被告平顶山市国土资源局的委托代理人王某某（特别授权）、张朋升到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告陈某甲诉称，我于1986年购买原属湛河区X村所有的废弃采石场一处，历经整治，使用至今。2009年3月16日平顶山市国土资源局以平国土资罚字（2009）X号土地行政处罚决定书决定：限期拆除地上建筑物、退还土地。原告认为该具体行政行为违法，应当予以撤销。理由如下：一、定性错误。表现在三个方面：1、没有法律依据。该宗地原告购买于1986年，我国的土地管理法实施于1987年，该法没有溯及力，被告适用《中华人民共和国土地管理法》错误。2、概念不清。土地管理法规定的违法占地有四种形式，而被告的处罚决定只认定违法占地却说不清是哪一种形式，这样的法律文书无法令人信服。3、乱扣帽子。被告在处理争议宗地的过程中，先认定土地归牛庄村所有，后认定归铁炉村所有，处罚决定书上却回避了这个重要问题，笼统地认定属于集体土地。原告早在1989年就已经向新华区人民政府南环路办事处房屋产权登记发证办公室审核登记，确认了产权，被告却硬说原告非法占用集体土地建房，这是不顾事实，乱扣帽子。原告没有及时拿到产权证，是发证单位的过错，不应由原告对发证单位的不作为承担法律责任。二、内容虚假。表现为：1、没有根据。原告的房地购于1986年1月20日，1987年之后陆续建房，但处罚决定却认定为85年11月--86年7月之间占用集体土地建房，根据何在证据何在2、占地面积不对。原告的实际占地面积为5068平方米，处罚决定书认定为4987.2平方米。三、适用法律错误。1、土地管理法没有溯及力，适用该法处理本案错误。2、适用《行政处罚法》条款错误。该法第二十九条第一款规定：违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。被告于2009年3月16日才进行处罚，已超过处罚时效期限20年。处罚决定书适用第二款“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”仍然不当。原告购买于86年1月，89年开始申办产权证，区政府发证办已给予审核登记确认，只待发证，因而不属于违法用地。3、予土[1994]X号文第一条第一项第三目的规定是行政机关下发的文件，不是政府规章，依法不能作为行政处罚的依据，即使作为行政处罚的依据，内容恰好证实争议地是原告的合法用地。四、处罚意见属严重的侵权行为。1、处罚决定责令退还非法占用的土地，但被告并未弄清土地原所有人，不能确定应该退还给谁。2、处罚决定限期拆除原告在合法购买的房地上所建的房屋，不给任何拆迁补偿，不合法，不公正。
被告平顶山市国土资源局辩称，一、原告违法占地事实清楚。我国土地管理法规定，土地使用权的取得实行严格的审批制度，未经批准任何组织和个人均无权以任何形式将集体土地用作建设用地。原告未经批准将集体的土地建住宅，属违法占地行为。二、对原告违法占地行为的处罚程序合法。被告立案后对本案土地状况进行了调查，对原告进行了询问，依法组织了听证，充分保障了原告的陈某、申辩、听证的权利，完全符合《行政处罚法》的程序规定。三、处罚决定适用法律正确。原告违法占地的行为持续至今而未终了，适用《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，没有超过法定的处罚期间。原告的行为属于农村村民未经批准非法占用土地建住宅的行为，依据《土地管理法》第七十七条的规定予以处罚有明确的法律依据。综上，被告所作处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当依法维持。
被告在法定期间向本院提交下列证据：1、湛河区X路办事处《关于陈某和等6户非法占地问题的报告》。2、现场照片。3、提供资料通知书回执。4、提供资料通知书。5、责令停止违法行为通知书回执。6、责令停止违法行为通知书。7、询问陈某甲笔录。8、勘测笔录。9、土地违法调查报告。10、听证告知回执。11、听证申请12、听证告知书。13、陈某甲的委托书14、听证通知书。15、听证笔录。16、处罚决定书送达回执。17、平国土资罚字（2009）X号土地行政处罚决定书。
原告向本院提交的证据材料有：1、1986年元月20日盖印平顶山市铁炉白灰厂财务专用章的证明：兹证明我厂因封山停产将房子卖给牛庄陈某甲，土地在国家不征用时有陈某甲使用。2、1989年新华区房产发证办绘制的房地产分户平面图。标注占地面积4454.45平方米。3、1988年3月20日个人建房用地清查登记表，标注面积4454.45平方米。4、1989年6月20日盖印平顶山市新华区X村民委员会印鉴的建房证明书三份。共有平房18间。5、无日期盖印平顶山市新华区X路办事处房产登记发证办公室、平顶山市新华区X村民委员会印鉴的私有房屋四面界墙申报表。标注建筑面积508.40平方米。6、1989年6月20日私有房屋所有权登记申请书。标注平房21间，使用国有土地面积4454.45平方米。7、无日期盖印平顶山市新华区X路办事处房产登记发证办公室、平顶山市新华区X村民委员会印鉴的产权审核记录。审核意见栏印章式填注：根据本人出具的建房证明和具结书、房屋确系以上年代自建、产权来源清楚、无争议，可以确认产权。以上第5、6、X号证据为表格式文书，分别标注表七、表八、表九。8、2008年4月6日湛河区X街道铁炉社区居民委员会的出售原白灰厂证明：我社区（原铁炉村）有白灰厂一个，1985年底封山，白灰厂停办，原有的房屋7间、灰窑、灰场、石头坑，经原铁炉村委会研究，全部卖给牛庄村陈某甲，卖价共计5000元，陈某甲拥有所有权、使用权、处分权，但应服从国家建设需要，如遇国家征用，应服从规划。9、2008年4月6日原铁炉村白灰厂会计高志国证言。证明内容与证据8一致。10、2008年3月原白灰厂负责人陈某泉证言。证明内容与证据8一致。11、陈某甲宅地平面图。标注占地总面积5068平方米。12、原告委托代理人石琨于2009年1月9日复制的南环路办事处“关于陈某甲所占土地的情况调查”：陈某甲所占土地系1985年前有牛庄、马庄、程庄、铁炉村共有，后经分村，铁炉村拿其他土地置换后有陈某甲买下，当时光说房子有陈某甲所有，没有说土地的归属问题。
经审理查明，平顶山市湛河区X村原有白灰厂一座，位于平顶山市湛河区X村南、高阳路南侧。1985年封山停产，1986年将遗留房屋、灰窑、灰场、石头坑等以5000元卖给了原告陈某甲所有，土地使用权一并交给原告，但未办理土地使用权转移审批手续，后原告陈某甲在此土地上陆续建房。1989年房屋用地清查登记时，陈某甲填报了个人建房用地清查登记表、建房证明书、私有房屋四面界墙申报表，平顶山市新华区X路办事处房产登记发证办公室、平顶山市新华区X村民委员会签署了产权审核记录，但至今原告未取得房屋所有权证书、土地使用权证书。2009年3月16日平顶山市国土资源局以“陈某甲未经有批准权的地方人民政府批准，于1985年11月至1986年7月之间占用集体土地建房，已构成违法占地之事实”作出平国土资罚字（2009）X号土地行政处罚决定书：一、责令退还非法占用的4987.2平方米土地。二、限自收到处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的4987.2平方米土地上新建的房屋。
本院认为，被告系原告所在辖区的土地行政管理部门，在对土地违法行为行使行政处罚权时，应当严格遵循法定程序进行，确保其行政处罚决定事实清楚，证据充分，切实保障行政相对人的合法权益。本案被告对原告进行行政处罚过程中，对本案涉及的占地面积进行现场勘测时，未通知原告到场确认勘测结果，致使原、被告对本案实际占地面积产生争议，造成行政处罚执行标的不明确；在未确定原告所占“集体土地”的所有权人的情况下，决定“责令退还非法占用的4987.2平方米土地”，缺乏权利主体。该具体行政行为事实不清，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告平顶山市国土资源局平国土资罚字（2009）X号土地行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。
审判长王某平
审判员吴翠平
审判员沈郁峰
二00九年八月二十日
书记员董培红
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