广东省深圳市南山区人民法院
行政判决书
(2002)深南法行初字第X号
原告深圳市和耀房地产开发有限公司（下称和耀公司），住所地深圳市罗湖区X路X号振业大厦A座X栋E室。
法定代表人刘某甲,董事长。
委托代理人楼贞卡，北京地平线律师事务所深圳分所律师。
委托代理人高文辉，广东嘉盛律师事务所律师。
被告深圳市规划与国土资源局（下称国土局），住所地深圳市福田区X路建艺大厦。
法定代表人陈某乙，局长。
委托代理人刘某丙，女，该局干部，住（略）。
委托代理人曹某某，男，该局法律顾问，住（略）。
第三人深圳市振波建设实业有限公司（下称振波公司），住所地深圳市福田区X路鲁班大厦301、302。
法定代表人卓某某，董事长。
委托代理人周某，男，该公司员工，住（略）。
第三人深圳市世璜投资有限公司（下称世璜公司），住所地深圳市蛇口明华中心X号。
法定代表人陈某丁，董事长。
委托代理人王某某，女，该公司法律顾问，住（略）。
第三人深圳市祥悦房地产开发有限公司（下称祥悦公司），住所地深圳市南山区怡海花园X栋X号。
法定代表人黄某某，董事长。
委托代理人周某，振波公司员工。
原告和耀公司不服被告国土局批准合作建房行政行为纠纷一案，经深圳市福田区人民法院立案受理，追加振波公司、世璜公司为第三人，并裁定将本案移送本院管辖。本院受理后，追加祥悦公司为第三人，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告和耀公司委托代理人楼贞卡、高文辉，被告国土局委托代理人曹某某、刘某丙，第三人振波公司和祥悦公司委托代理人周某、世璜公司委托代理人王某某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告和耀公司诉称：2000年12月，被告不按规定的程序接受来文并有意或无意地疏于审核，于2001年1月5日作出对来文单位《关于地块106—04合作建房》的批准复函，即《深规土函第x号批复》批准了和耀公司、振波公司、世璜公司的《“金和海景花园”合作合同书》及三公司《关于地块T106—04合作建房的申请报告》。此后，被告即将此地块土地使用权人变更登记为合作三方共有。原告发现上述非法活动之后，为防止原告享有的T106—04地块土地使用权被非法转移，于2001年5月18日向被告提交了《关于要求停止办理深圳市祥悦房地产开发有限公司一切业务的紧急报告》，并同时提交了深圳市工商行政管理局南山分局出具给被告的深工商南函[2001]X号公函。但被告不予理会。2001年11月12日，被告根据第三人祥悦公司于2001年5月18日向深圳市规划国土局南山分局提交的《关于签订T106—04地块土地补充协议申请书》的要求，与该公司及和耀公司（此时仍系被冒名）、振波公司、世璜公司签订了《深地合字（2000）X号〈深圳市土地使用权出让合同书〉补充协议（一）》，并依此接受了祥悦公司的初始登记申请，非法将T106—04地块的土地使用权人变更登记为祥悦公司。至此，原告享有的T106—04地块土地使用权在被告一错再错的行为下，竟被非法转移至毫不相干的另一公司名下，造成了巨大损失。因此，我公司请求：判令撤销被告批准合作建房的《深规土函第x号批复》以及变更T106—04地块土地使用权人的错误行政行为。
为证明诉讼请求所依据的事实，原告和耀公司提交了如下证据：1、国土局《深规土函第x号批复》，用于证明国土局批复合作建房申请的具体行政行为；2、产权资料查询表，用于证明国土局将T106—X号地块土地使用权变更登记到祥悦公司名下的行为；3、法定代表人身份证明书、法人授权委托书，用于证明詹志才假冒和耀公司法定代表人；4、《“金和海景花园”合作合同书》，用于证明詹志才在合同上签字假冒和耀公司的法定代表人；5、《关于地块T106—04合作建房的申请报告》，用于证明詹志才用过期作废的和耀公司公章申请合作建房；6、《深地合字（2000）X号〈土地使用权出让合同书〉补充协议》，用于证明国土局、和耀公司、第三人振波公司、世璜公司签订合同，将土地使用权受让方由和耀公司一家变更为和耀公司、振波公司和世璜公司三家；7、和耀公司致被告国土局的《关于要求停止办理深圳市祥悦房地产开发有限公司一切业务的紧急报告》，用于证明和耀公司曾经要求国土局停办祥悦公司的业务；8、深圳市工商行政管理局南山分局致被告国土局的《关于祥悦公司涉嫌伪造和耀公司有关文件骗取公司登记的函》，用于证明工商部门曾致函国土局；9、第三人祥悦公司《关于签订T106—04地块土地补充协议申请书》，用于证明祥悦公司申请签订土地协议；10、和耀公司、振波公司和世璜公司提出的《申请报告》，用于证明詹志才用过期作废的和耀公司的公章与振波公司、世璜公司一起申请由祥悦公司签订土地协议；11、《深地合字（2000）X号〈深圳市土地使用权出让合同书〉补充协议（一）》，用于证明国土局与和耀公司、振波公司、世璜公司、祥悦公司签订合同，将土地使用权受让方由和耀公司、振波公司和世璜公司，变更为祥悦公司；12、和耀公司营业执照副本，用于证明詹志才用旧的营业执照复印件申请合作建房，该营业执照上和耀公司当年度未盖年检章；13、深圳市工商物价信息中心变更登记查询单，证明詹志才从1998年4月2日起成为和耀公司法定代表人，2000年6月15日以后不再担任和耀公司的法定代表人，刘某甲自2000年10月26日起担任和耀公司的法定代表人；14、深圳市工商物价信息中心公司注册登记查询单，用于证明祥悦公司的注册登记情况；15；和耀公司企业法人营业执照副本，用于证明和耀公司的诉讼主体资格；16、授权委托书、法定代表人身份证明书，用于证明和耀公司法定代表人的身份和委托代理人的代理权限。
原告和耀公司又提交如下补充证据：1、深规土函第x号批复，用于证明和耀公司对T106—X号地块土地使用权的来历；2、深规土函第x号批复，用于证明国土局拒绝和耀公司停止办理祥悦公司业务的请求；3、和耀公司《关于请求采取有效措施立即制止深圳市祥悦房地产开发有限公司非法售楼的紧急请示》，用于证明和耀公司向国土局提出的请求；4、本院“（2001）深南法执字第X号协助执行通知书”，用于证明本院对T106—X号地块土地使用权的查封期限；5、被告国土局收文材料清单，用于证明国土局收到的和耀公司、振波公司和世璜公司关于成立项目公司的申请材料；6、振波公司工商查询单，证明振波公司不具备房地产开发资格；7、世璜公司工商查询单，用于证明世璜公司不具备房地产开发资格。
被告国土局提交书面答辩状，辩称：一、和耀公司的起诉已经超过了法定的起诉期限。2001年5月18日和耀公司就知道国土局作出了具体行政行为，但是在2002年8月才起诉，超过了诉讼时效，其起诉应当被驳回。二、依据深圳市法规，和耀公司、振波公司和世璜公司提交了完整的合作建房申请文件，批准合作建房符合法律规定。三、涉讼地块尚未办理初始登记，并未登记到祥悦公司名下。据此请求驳回和耀公司的起诉。
为证明答辩理由所依据的事实，国土局提交了以下证据材料：1、和耀公司、振波公司和世璜公司《关于地块T106—04合作建房的申请报告》，和耀公司提交的《关于T106—04地块开发情况说明》；2、世璜公司、振波公司、和耀公司营业执照副本；3、和耀公司、振波公司、世璜公司法定代表人证明书；4、和耀公司、振波公司、世璜公司共同授权胡海林办理合作建房事宜的《委托书》和胡海林的身份证复印件；5、《“金和海景花园”合作合同书》；6、深地合字（2000）X号《深圳市土地使用权出让合同书》；7、深圳市计划局《关于下达泥岗大厦项目1998年固定资产投资计划的通知》；8、《付清地价款证明》和付款支票存根；9、中国银行宝安支行为振波公司出具的《存款证明》，深圳发展银行蛇口支行为世璜公司出具的《资金证明》；上述证据1、2、3、4、5、6、7、8、9用于证明国土局收到的合作建房申请文件；10、深规土函第x号批复，用于证明国土局批准合作建房申请；11、《深地合字（2000）0046〈深圳市土地使用权出让合同书〉补充协议》，用于证明国土局与和耀公司、振波公司、世璜公司签订合同，将土地使用权受让方由和耀公司变更为和耀公司、振波公司和世璜公司三家；12、和耀公司、振波公司和世璜公司《关于成立T106—04地块单项房地产开发公司的报告》；13、世璜公司、和耀公司和振波公司营业执照副本；14、和耀公司、振波公司和世璜公司的法定代表人证明书；15、和耀公司、振波公司、世璜公司共同授权胡海林办理成立合作开发公司事宜的《委托书》和胡海林的身份证复印件；16、《付清地价款证明》；上述证据10、11、12、13、14、15、16用于证明国土局收到的申请成立项目公司的文件；17、国土局向市工商局出具的《土地使用权证明》；18、祥悦公司《关于签订T106—004地块土地补充协议申请书》，振波公司、世璜公司及和耀公司的《申请报告》；19、祥悦公司、振波公司和世璜公司的营业执照副本，和耀公司的组织机构代码证，深圳市工商物价信息中心出具的祥悦公司注册登记资料；20、和耀公司、祥悦公司、世璜公司、振波公司法定代表人证明书；21、和耀公司、祥悦公司、振波公司各自委托何泽良、刘某、姚桂添的法人授权委托证明书，和耀公司、振波公司、世璜公司共同盖章的委托刘某的授权委托书及刘某甲、陈某丁、何泽良、刘某、姚桂添、詹志才的身份证复印件；22、祥悦公司章程；上述证据17、18、19、20、21、22用于证明国土局收到的祥悦公司作为项目公司代表各方利益开发地块的申请文件；23、《深地合字（2000）X号〈深圳市土地使用权出让合同书〉补充协议（一）》，用于证明国土局与和耀公司、祥悦公司、振波公司和世璜公司签订合同，将土地使用权受让方变更为祥悦公司一家；24、祥悦公司提交的《房地产初始登记申请书》，用于证明祥悦公司申请初始登记的事实；25、国土局内部通知，用于证明于2002年4月26日起停止办理祥悦公司关于T106—004地块的办文手续；26、深圳市公安局内部保卫分局发给国土局的《关于T106—004地块有关情况的通知》；27、深圳市公安局经济犯罪侦查局发给国土局的《公函》；证据26、27用于证明国土局收到公安局文件的事实；以及附件：作出具体行政行为所依据的规范性文件：1、《中华人民共和国城市房地产管理法》；2、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；3、《深圳经济特区土地使用权出让条例》；4、《深圳市房地产管理若干规定》。
第三人世璜公司未提交书面答辩状，也未提交证据，庭审时表示同意国土局的答辩理由，并认为涉讼地块是詹志才挂靠和耀公司经营的，和耀公司没有权益。
第三人振波公司和祥悦公司未提交书面答辩状，也未提交证据，其共同委托的代理人辩称：1、和耀公司、振波公司和世璜公司的合作建房，是利润分成方式的合作建房，而不是产权分成方式的合作建房，因而不应当被视为转让房地产。2、和耀公司申请合作建房时，并未获得土地使用权；涉讼地块的土地使用权出让程序还没有完成。出让是转让的前提，没有完成出让，不可能进行转让。3、合作建房申请，实际上是和耀公司、振波公司和世璜公司变更土地使用权出让合同主体的要约；国土局同意合作建房的批复是对该要约的承诺。国土局的一系列行为，是土地使用权出让程序中的具体行政行为，因而不应当适用土地使用权转让的法律法规。4、国土局审批合作建房，事实上也没有将其作为转让房地产的行为来处理，而是与合作三方签订新的土地使用权出让合同。5、适用土地使用权出让的法律法规，国土局的具体行政行为并无不当。
庭审质证时，应原告和耀公司的请求，经本院组织核对部分证据原件以后，和耀公司认为国土局提交的证据13只有复印件，证据14和耀公司法定代表人应是刘某甲，对国土局提交的其他证据的真实性没有异议。各方当事人对和耀公司证据的真实性没有异议。对证据的关联性及证明力，被告国土局、第三人振波公司、世璜公司和祥悦公司均认为原告和耀公司提交的证据，不足以证明国土局有调查公司法定代表人及公章真实性的义务，世璜公司还认为，该地块是詹志才挂靠和耀公司，与振波公司及世璜公司合作开发的；原告和耀公司则认为被告国土局提交的证据中，证据18中的2001年6月6日和耀公司、振波公司和世璜公司向国土局提交的《申请报告》，证据20中的和耀公司的法定代表人身份证明书；证据20中的和耀公司授权詹志才签订土地协议的授权委托书；以及证据23中的《“深合地字（2000）X号”〈深圳市土地使用权出让合同书〉补充协议（一）》上所用的和耀公司的公章是过期作废的公章；其他文件所盖和耀公司的公章都是该公司真实的公章。
本院经审理查明：2000年9月，和耀公司（甲方）与世璜公司（乙方）、振波公司（丙方）签订《“金和海景花园”合作合同书》，约定按“甲方出地，乙方丙方出资，三方共同组建项目公司”的合作方式开发位于蛇口后海编号为T106—X号面积为x.1平方米的土地；甲方以其合法取得的土地作为投资，乙方和丙方按比例提供全部开发资金及地价款和配套费；乙方投入40%，丙方投入60%；项目销售收入直接进入项目公司帐户，各方按比例分配，甲方得2%，乙方得38%，丙方得60%；合同经各方签字盖章公证后生效；并约定了各方的其他权利义务及违约责任。
2000年11月16日，和耀公司与国土局签订编号为“深合地字（2000）X号”的《深圳市土地使用权出让合同书》，约定国土局向和耀公司出让位于后海编号为T106—004地块的土地使用权x平方米，土地出让金为x元人民币。同日，振波公司依据三方的合作合同以和耀公司的名义缴清了地价款x元人民币。
2000年12月13日，和耀公司、世璜公司和振波公司向国土局提交了《关于地块T106—4合作建房的申请报告》，申请国土局批准三方合作建房。三家公司并提交了三方的合作合同、各自的营业执照副本和法定代表人身份证明书、付清地价款证明、以及和耀公司说明地价款全部由振波缴付的《关于T106—04地块开发情况说明》等文件。上述文件中，和耀公司的公章都是真实的，但是当时詹志才实际已经不是和耀公司的法定代表人。接到上述文件后，国土局于2001年1月5日作出“深规土函第x号”复函，称：“来函收悉。经研究，同意你们三方按照我局批准的规划，合作开发南山区T106—004地块x平方米土地。合作建房方式、三方责权及利益分配依照三方订立的《“金和海景花园”合作合同书》执行。另外，自该合作建房批复之日起两个月内到我局缴清地价款并签订土地合同，否则，此批准合作建房的文件作废。请持此复函到有关部门办理手续。此复。”
接到此复函后，和耀公司、世璜公司和振波公司于2001年1月18日与国土局签订了《“深合地字（2000）X号”的〈深圳市土地使用权出让合同书〉补充协议》，同意T106—X号地块增加振波公司及世璜公司为土地受让方。该合同中，和耀公司的公章仍然是真实的。
2001年2月15日，和耀公司、振波公司和世璜公司向国土局提交了《关于成立T106—4地块单项房地产开发公司的报告》，申请成立该项目的单项房地产开发公司作为发展商，代表各股东完整地操作该项目。经国土局批复同意，深圳市工商局于2001年3月28日核准祥悦公司成立，作为该地块的开发商。
2001年5月18日，和耀公司向国土局提交了《关于要求停止办理深圳市祥悦房地产开发有限公司一切业务的紧急报告》，并同时提交了南山工商局出具给国土局的“深工商南函[2001]X号”公函。和耀公司的紧急报告称，和耀公司对祥悦公司的投资、登记等事宜，一无所知，从未对该公司注资，也未在该公司有关工商登记文件上签名盖章，其与和耀公司有关的一切文件均系祥悦公司伪造；和耀公司已经向工商局南山分局举报，工商局已经进行调查；请求国土局在调查期间，停止祥悦公司办理一切业务。工商局的函则称，祥悦公司有伪造和耀公司有关文件骗取公司登记的嫌疑。
2001年6月6日，和耀公司、振波公司和世璜公司向国土局提交了一份《申请报告》，称：经三方研究同意，由祥悦公司代表三方签订土地协议，代表投资方全权负责该项目的开发经营。并提交了法定代表人身份证明书等文件。
2001年11月12日，国土局与和耀公司、世璜公司、振波公司和祥悦公司签订《“深合地字（2000）X号”〈深圳市土地使用权出让合同书〉补充协议（一）》，约定：因规划调整，宗地编号由“T106—004”改为“T106—0004”，土地面积由x.1平方米改为x.1平方米,各方同意面积减少部分由政府无偿收回；因规划调整，增加市政配套设施金人民币x元；国土局同意和耀公司、振波公司及世璜公司合作成立项目公司，专门从事本地块的房地产开发经营业务，合同受让方改为祥悦公司。
《“深合地字（2000）X号”〈深圳市土地使用权出让合同书〉补充协议（一）》签订后，祥悦公司即向国土局申请房地产初始登记，国土局在办理过程中，于2002年4月收到深圳市公安局内保分局和经济犯罪侦查局的函件，称詹志才有假冒和耀公司法定代表人和使用和耀公司过期作废公章的行为。国土局据此于2002年4月26日停止了祥悦公司的初始登记程序。至今该地块尚未登记到任何单位名下，并且尚未发放权利证书。
以上事实，有各方当事人提交的证据以及本院的庭审笔录在案佐证，足资认定。
本院认为，原告和耀公司提交的证据，足以证明其与所诉具体行政行为具有利害关系，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，和耀公司有权提起本案诉讼。
被告国土局认为，和耀公司的起诉已经超过诉讼时效。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”国土局批准合作建房申请的批复，既未告知当事人诉权，也未告知当事人起诉期限，且从批复作出之日起计算，和耀公司起诉并未超过2年。因此，和耀公司的起诉没有超过诉讼时效期间，国土局的抗辩理由不能成立，本院不予支持。
本案争议的焦点是，国土局“深规土函第x号”同意合作建房批复的具体行政行为以及变更T106—X号土地使用权人的具体行政行为是否合法。依据行政诉讼所固有的特点，虽然各方当事人可以阐述具体行政行为是否合法，并主动提交证据，但这并非是原告及第三人的法定义务。具体行政行为合法性的举证责任，在被告国土局一方。
关于国土局“深规土函第x号”同意合作建房批复的行政行为是否合法有效的问题，和耀公司认为，合作建房视同房地产转让，国土局未按房地产转让的法定要求审核文件并违反法定程序。本院认为，国土局批准合作建房申请的具体行政行为是否违反法定的条件和程序，首先需要认定该合作建房是否是深圳市法规所定义的“合作建房”。《深圳经济特区房地产转让条例》第十条第（二）项规定：下列行为，视同房地产转让：“一方提供土地使用权，另一方或多方提供资金合作开发房地产，并以产权分成的”。《深圳市房地产管理若干规定》第五条规定：“在本市范围内的合作建房，是指一方或多方出地、一方或多方出资合作开发经营房地产并进行产权分成的行为。合作建房，视同房地产转让。”可见，法规对合作建房是有明确定义的，对利润分成等其他方式的合作建房，并未规定视同房地产转让。本案当事人之间的合作合同，约定的是分配销售收入的分成方式，并不是深圳市法规所定义的合作建房方式，因此该合作合同不能视为房地产转让，不应适用房地产转让的法律法规来判断国土局行政行为的合法性，国土局同意这种利润分成方式的合作合同并没有违反现行的法律法规。此外，从深圳市法规的规定看，其定义的视同房地产转让的合作建房，实质上是土地使用权转让程序中的合作建房，一方要有地可出，即出土地方已经依据出让程序获得土地使用权。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第一款规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件的……。”和耀公司申请合作建房时，T106—X号地块尚未办理初始登记，和耀公司尚未获得土地使用权的权利证书，地块还处在出让程序中，出让程序还未完成。合作建房，是和耀公司转让部分合同权利，而不是土地使用权给振波公司和世璜公司。对这种转让合同权利而不是土地使用权的合作建房，法律并未规定国土局不能批准。因此，国土局将出让合同的受让方由一家变更为三家并无不当。和耀公司认为国土局批准合作建房申请的具体行政行为不当的理由，不能成立，本院不予支持。
关于和耀公司请求撤销将T106—004地块土地使用权变更登记到祥悦公司名下的具体行政行为。从审理查明的事实看，T106—004地块的初始登记程序没有完成，国土局已经停止该地块的办文程序，并未发放权利证书给任何当事人，因此该行为属于未成立的行政行为，对原告等行政管理相对人的权利义务还没有产生实际影响。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，和耀公司的该项请求，本院不予支持。
综上所述，本院认为，和耀公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告和耀公司的诉讼请求。
本案受理费人民币100元，由原告和耀公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审判长陈某桐
审判员林旭
代理审判员郑云杉
二○○三年二月二十日
书记员郑细谦
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