陕西省西安市中级人民法院
行政判决书
(1999)西行初字第X号
原告西安市X区X街道办事处麻张村X组纪某银等32户村民(以下简称纪某银等32户村民)。
诉讼代表人吕某，男，X年X月X日出生，汉族，西安市X区X街道办事处麻张村X村民，住（略）。
诉讼代表人丌某，男，X年X月X日出生，汉族，职业、住（略）。
诉讼代表人杜某，男，X年X月X日出生，汉族，职务、住（略）。
委托代理人刘某，男，X年X月X日出生，汉族，职业、住（略）。
委托代理人李某华，男，中国飞行试验研究法律顾问。
被告西安市人民政府。
法定代表人冯某，市长。
委托代理人魏某，市政府法制局干部。
委托代理人王某，市土地局干部。
被告西安市X区人民政府。
法定代表人张某，区长。
委托代理人杨某，区土地局干部。
委托代理人赵某，区土地局干部。
第三人西安市X区X街道办事处麻张村民委员会。(未出庭)。
法定代表人罗某，村委会主任。
原告纪某银等32户村民诉西安市人民政府、闫良区人民政府征用土地批复一案，原告于1999年7月20日向本院提起诉讼，本院1999年8月9日受理。并依法组成合议庭，于1999年10月21日和28日公开开庭审理了本案。原告纪某银等32户的诉讼代表人吕某，委托代理人刘某、李某华，被告西安市人民政府的委托代理人魏某、王某，被告闫良区人民政府的委托代理人杨某、赵某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1998年12月29日被告西安市人民政府作出市土地字(1998)第X号征地批复。同意闫良区人民政府征用闫良区X路办事处麻张村X组非耕地63.8亩，并将前款征用土地中的48.6亩土地使用权有偿，有期出让给西安汇华置业有限公司，用于建设胜利商城。还规定征用土地补偿费和安置补助费按西安市有关规定执行，不得遗留问题。
原告纪某银等32户村民在起诉状中称西安市人民政府作出的市土地字(1998)X号征地批复，批准闫良区建设“胜利商城”征地63.8亩土地，其中含原告纪某银等32户村民的责任田32余亩。每亩地的土地补偿费和安置补助费为（略）元整。认为该征地行为在程序上违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第二款、国地资电发(1998)X号紧急通知之规定，以非耕地报批，以耕地标准补偿，补偿、安置标准违法，没有达到国家和省、市规定的最低标准，损害了原告的合法权益。请求判令撤销市土地字(1998)X号征地批复。
被告西安市人民政府于1999年9月7日向本院提交了答辩状。辩称西安市人民政府的职能部门市土地局接到闫良区土地局征用土地的报告后，进行了认真审查，认为该征地行为有立项报告，规划定点手续，委托征地协议和补偿安置协议，符合《土地管理法》的有关规定。故依据《陕西省土地管理实施办法》第十九条第三款赋予的职权，依法作出批复的行政行为符合法定程序和权限，认为原告之所诉理由不能成立，请求本院驳回原告之诉。
被告西安市人民政府提交答辩状的同时，向本院提举了以下证据材料：证据一、闫土地发(1998)第X号文件；证据二、闫计发(1998)第X号文件；证据三、闫建发(1998)第X号文件；证据四、委托统一征地协议书；证据五、征地协议书；证据六、市土地字(1998)第X号批复。
被告闫良区人民政府于1999年9月3日向本院提交了答辩状。辩称闫良区人民政府依据《西安市征用土地条例》第四条、第八条之规定，要求建设单位先后办理了立项、规划定点、委托征地手续，并多次与小良组协商，达成征用土地协议。在此基础上，区政府报经市政府审批，该项目用地完成了整个法定程序。胜利商城工程在七月份动工建设，十月底将正式开业。认为闫良区人民政府实施征用土地工作的行政行为是合法的，补偿安置费用确定是合理的，适用法规准确。请求法院维持答辩人的征用土地行为。
被告闫良区人民政府提交答辩状的同时，向本院提举了以下证据材料：证据一————六与市政府相同；证据七，征地款预算拨款凭证；证据八，租地协议书；证据九，小良组土地三年产值测算证明。
本案庭审质证时，原告纪某银等32户村民对被告西安市人民政府、闫良区人民政府提举的征地协议书、小良组土地三年产值测算证明提出异议。认为征地协议书是当时闫良区统征办经办人员告知村X组长“先签征地协议书，报年度计划，待征地批复下达后，再另行签订补偿安置协议书。”于是村、组才在征地协议上签字盖章。区统计局的产值测算证明没有作实地调查，仅告推算，不符合实际收入情况。原告纪某银等32户村民向本院提举了以下证据材料：证据一、原小良组组长杜某设的证言；证据二，闫良区土地局干部赵某签写“本协议未经商，土地移交后另行签订协议书”的征地协议书；证据三、小良组农业税和农田水利建设补偿费缴纳收据；证据四、小良组菜地产值，门面房实际收入情况说明。被告西安市人民政府、闫良区人民政府对原告纪某银等32户杜某的质疑予以辩驳，认为征地协议书有双方当事人的签字盖章，是合法有效的。小良组三年产值测算是统计机关经过认真计算得出的结论，不是推算出来的。并对原告纪某银等32户村民提举的证据提出异议，认为证据一杜某设的证言不符合当时的情况，协议书是经过协商后签订的。证据二、征地协议书没有一方当事人盖章，赵某的签字不能代表政府，证据四土地收入计算应由法定机关认定，不能自己算多少就是多少。本院受理本案后，调取了下列证据材料：一、陕西省土地管理局转发国土资源部《关于坚决制止新〈土地管理法〉实施前突击征地批地的紧急通知》；二、闫良区胜利商城规划平面图；三、胜利商城售房广告；四、被征用土地现场照片若干幅。以上证据和其他证据原、被告未有异议。
经庭审质证，合议庭认为被告闫良区人民政府提举的证据小良组三年平均产值测算证明缺乏事实依据，依法不予采信。原告纪某银等32户村民提举的小良组菜地产值、门面房实际收入说明，未经统计部门确认，不具有证明效力，依法不予采信。双方当事人提举的其他证据可作为认定本案的依据。两被告未提举被征地属于非耕地的有关证据。
合议庭根据采信的证据，确认以下案件事实：闫良区X街道办事处麻张村X组共有村民370余人，134户，耕种土地126亩，（略）土地处城区中心。1969年曾被定为蔬菜专业队。1992年5月3日闫良区工商局与小良组签订协议，租用小良组菜地20亩建设瓜果市场。合同规定允许甲方(小良组)在市场周围自建门面房。1993年小良组部分村民先后在市场周围自建临街门面房47间，其他房屋172间(均未办理建房手续)用于出租。1998年11月20日闫良区土地局根据闫计发(1998)第X号关于下达《西安汇华置业有限公司新建胜利商城准备计划》的通知；闫建发(1998)第X号关于《西安汇华置业有限公司征用土地》的复函，以闫土发(1998)X号关于《西安汇华置业有限公司建设胜利商城征用土地》向西安市土地局请示兴建胜利商城征用小良组非耕地65亩。并随文报送了有关材料。1998年12月29日西安市人民政府作出市土地字(1998)第X号关于《征用闫良区X街道办事处麻张村X组非耕地和出让土地使用权给西安汇华置业有限公司》的批复。同意征用小良组非耕地63.8亩。原告纪某银等32户村民的责任田在被征土地范围内。
另外查明，被征土地用于建设的胜利商城分两期建设，总投资（略）万元。其中一期工程占地32亩，已经建成，1999年12月底正式营业。二期工程剩余31.8亩土地尚未动工，有部分土地用于耕种。
庭审辩论中，本案当事人依据合议庭采信的证据，围绕本案争议焦点被征用土地的性质，即是耕地还是非耕地，对被诉具体行政行为的合法性进行了辩论。原告纪某银等32户村民认为市土地字(1998)第X号批复同意征用的63.8亩土地从未改变过耕地性质，现在还有部分土地用于耕种。被告闫良区政府以非耕地申报，以耕地年产值计算补偿费、安置费，自相矛盾。被告西安市人民政府、闫良区人民政府认为被征土地自1992年开始分别被闫良区工商局租用建设瓜果批发市场，小良组部分村民修建门面房用于出租，没有用于种植农作物，不能按耕地对待。
本院认为西安市人民政府1998年12月29日作出的市土地字(1999)X号征地批复，批准征用小良组非耕地63.8亩土地。闫良区人民政府未如实反应被征土地的用途及性质，西安市人民政府亦未进行认真核查，将其全部认定为非耕地事实不清，证据不足。西安市人民政府和闫良区人民政府应共同承担责任。依照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第二条之规定：耕地是指用于种植农作物的土地。占用前三年内曾用于种植农作物的土地，亦视为耕地。西安市人民政府的征地批复违反了国土资电发(1998)X号关于坚决制止新《土地管理法》实施前突击征地批地的紧急通知第二项之规定。原告纪某银等32户村民所诉补偿、安置费标准，征地批复中并未涉及，不在本案审理范围，依法不予审理。鉴于胜利商城现已建成并投入使用，对发展地方经济，繁荣市场亦有益处，判决撤销征地批复将会造成更大损失。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十八条之规定，判决如下：
一、西安市人民政府作出的市土地字(1998)第X号关于征用闫良区X街道办事处麻张村X组非耕地和出让土地使用权给西安汇华置业有限公司的批复的具体行政行为违法。
二、责令西安市人民政府、闫良区人民政府采取相应的补救措施。
案件受理费80元，由西安市人民政府负担40元，闫良区人民政府负担40元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长严惠仁
代理审判员张耀民
代理审判员张曼慧
二○○○年六月二十日
书记员张湘
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