原公诉机关吉林省长岭县人民检察院。
原审被告人邸某某，男，X年X月X日生，汉族，吉林省扶余县人，大学文化，原系扶余县交通局副局长（2004年兼任扶余县X路建设管理办公室副主任）。
长岭县人民法院审理长岭县人民检察院指控原审被告人邸某某犯玩忽职守罪一案，于2006年11月20日作出（2006）长刑初字第X号刑事判决，被告人邸某某不服，提出上诉。本院于2007年8月14日作出（2007）松刑终字第X号刑事判决。判决生效后，吉林省人民检察院于2008年2月13日作出（2008）吉检刑二抗字第X号刑事抗诉书，向吉林省高级人民法院提出抗诉。吉林省高级人民法院于2008年9月25日作出（2008）吉刑监字第X号再审决定书，指令本院另行组成合议庭再审此案。本院受理后依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。松原市人民检察院检察员宫海淼、孙文学出庭履行职务，原审被告邸某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原一审判决认定，被告人邸某某作为扶余县交通局副局长，兼任扶余县X路建设管理办公室副主任，具体负责2004年扶余县X路工程建设，其主要职责是抓国债公路工程的质量、进度和协调工作。在2004年扶余县申请国债资金建设县X路蔡家沟黄家屯至二龙乡88.681公里的公路（简称蔡二线公路）新建工程实际工作中，对工程质量严重不负责任，不认真履行职责，对驻地业主代表、施工方的德盛路桥工程有限责任公司、吉林油田集团路桥有限责任公司、监理方松原市恒达工程监理公司指导、检查、监督不细，没有尽到监管职责。在施工过程中出现了没有按规定做实验，石灰土剂量不足，拌和不均匀，碾压遍数不够，施工方自检频率低，监理抽检不到位，内业资料做假等诸多现象，特别是01标段，白城德盛路桥有限责任公司违约将工程转包给松原市政公司的付孝先和个体承包商焦阳，使没有施工能力和资质的施工队伍进入施工现场，严重影响了工程质量，被告人邸某某虽对工程中发现的一些质量隐患提出整改意见，但纠正不彻底，整改不到位，致01、02标段于2004年9月下旬主体完工后，经松原市X路质量监督站于2004年10月17日对蔡二线公路进行交工质量检测时，认为该路段存在严重隐患，属不合格工程，建设单位也未对该工程组织交工验收。至2005年4月份，蔡二线国债公路出现大面积破损。2005年4月，新文化报“2790万国债修路，不到一年破了相”为标题，城市晚报以“扶余‘国债路’修成豆腐渣”为标题，先后进行了报导，造成了恶劣社会影响。引起省、市、县等相关部门的重视，于2005年5月组织施工单位进行返修，共花掉返修原料费420余万元。
据此，原一审法院认为，被告人邸某某作为扶余县交通局分管公路建设的副局长，兼任扶余县X路建设管理办公室副主任，是蔡二线国债公路建设项目具体负责人，其职责是全面管理国债公路建设的质量、进度和协调工作。但在实际工作中，被告人邸某某对工程质量严重不负责任，对业主代表、施工方、监理方出现的问题和隐患没有尽到监管职责，致使蔡二线公路X、02标段出现了严重质量问题。被新闻媒体报导后，产生了恶劣的社会影响，其行为已构成了玩忽职守罪。被告人邸某某提出其没有参与标段划分，招投标及聘监理的情况属实，但这不足以证明其对工程质量不负有监管职责。扶余县交通局党委会记录，扶余县X路建设办公室下发关于检查整改文件及处罚通知，足以证明被告人邸某某不但对工程质量有管理职责，而且已实际履行其职责，但其没有认真履行职责，对施工方及监理方发现的诸多问题和隐患没有及时发现或彻底解决，对违约转包问题没有及时发现和处理。01、02标段在竣工后经验收为不合格工程。辩护人提出工程项目实行项目法人制度，是确定责任形式的一种表现形式，被告人邸某某不是项目法定代表人不应承担责任，另外，施工单位、监管人员对该工程质量的极度不负责任，是导致本案所指工程有严重质量问题的直接原因。本院认为，项目法人是应国债公路要求而设置，项目法人负责制并不是专指法人代表负责制，被告人邸某某作为公建办副主任，是项目法人机构组成人员，具体抓国债公路的质量、进度和协调工作，其对工程质量有监管职责，不可否认施工单位、监理方不负责任是导致工程有严重质量问题的原因，但恰恰被告人邸某某对施工单位、监理方有监管职责，被告人邸某某对在施工中发现的一些质量问题虽提出过整改意见，下发过处罚通知，但监督不力，落实不好。因此辩护人提出被告人邸某某对质量问题不负直接的法律责任和其在工作中已尽职尽责的主张，不予支持。关于公诉机关认定420万元返修为经济损失，因420万元是指返修的原料费用，不包括工时费用，由施工方自己承担，且施工中有偷工减料现象和工程检测不合格后道路未封，超载车辆对公路破坏等因素。因此不能认定420余万元返修费是给国家和社会造成损失数额。鉴于被告人邸某某犯罪情节轻微，不需要判处刑罚。依照《中华人民共和国刑法》第397条、第37条之规定，对被告人邸某某以玩忽职守罪免予刑事处罚。
上诉人邸某某及其辩护人的上诉、辩护意见为：1、扶余县交通局局长郭XX滥用职权违法招投标是造成工程出现质量问题的重要原因，本案工程项目的法定代表人是公路建设管理办公室主任、交通局局长，邸某某作为副局长、公路建设管理办公室副主任，被认定负责工程质量没有事实和法律依据。2、监管不到位、整改不彻底是施工单位、监理人员的自身素质决定的，是由确定这支施工队和监理公司的局领导的责任。下派的业主代表是项目法人自己决定的，且没有向业主交待管理质量，应该是项目法人的责任，不是邸某某的责任。邸某某的行为与本案后果的发生没有因果关系。3、公诉机关没有指控邸某某对白城德盛路桥公司转包一事没有及时发现和处理，且施工单位主要人员、项目经理等人在白城德盛路桥公司投资时就是他们，施工单位人员制作假证没有被审查出来不是邸某某的责任。4、新闻媒体报导严重失实，并没有造成恶劣影响，郭金友作为局长应澄清事实而没有予以澄清。5、邸某某以县X路交通管理办公室的名义所下发的关于质量问题的整改通知，对工程监理公司提出整改意见，对施工单位下发的处罚通知等一系列事实能够证明邸某某尽职尽责，不构成玩忽职守罪。
检察机关的意见为，案件事实清楚，证据确实充分，上诉人邸某某监管不到位，业主代表与施工单位人员吃住在一起违反规定，原判决正确，应驳回上诉，维持原判。
经二审审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。另查明，根据交通部《公路工程质量管理办法》的规定，公路工程质量实行建设单位或项目法人全面负责，监理单位控制，设计施工单位保证和政府监督相结合的质量管理体制。公路工程建设项目的主管部门、建设、设计、施工、监理单位负责人对质量工作负领导责任，各单位的工程项目负责人，对本单位工程项目现场的质量工作负直接领导责任，各单位的工程技术负责人，对质量工作负工程技术方面责任；具体工作人员为直接责任人。严禁设计、施工、监理单位将承接的公路建设项目转包，严格控制公路的分包。扶余县X路建设管理办公室项目法人申报表载明，法定代表人郭XX、项目负责人邸某某。
认定上述事实，有经一二审质证、认证的下列证据予以证实：
被告人供述及辩解和证人证言
1、被告人邸某某在侦查机关的供述和辩解，证实2004年5月24日，郭XX主持召开的局党委会，就当年国债公路工程让我具体负责，抓国债公路的质量、进度和协调工作。对工程质量我没有具体的管理，也就是随着省市X组下来看看。我作为公建办副主任对业主代表也有管理权。虽然质量是第一位的，但没有检验设备和技术人员，只能依靠业主代表、施工方和监理方。01标段施工中局里派王xx去了，都是副局长，我也不好多说什么，所以对01标段过问少。02标段我下去检查时发现过一些质量问题，提出整改意见，但他们也没听就接着做了，我也就没有再问。我对02标段施工方提出过处罚意见，不知道最后如何落实。我在协调和进度上抓的多一些，在质量上认为有业主代表、监理、市质检部门的管理和监督，所以在一些细节上监督不到位，我作为公建办副主任，没有具体明确职责，主要是协助公建办主任工作，但具体协助哪些工作，没有明确说法。项目法人人员设置是郭XX一个人定的，业主代表直接向项目法人代表汇报、请示，不向我汇报工作。01标段违约转包问题，我不知道。招标我没有参与，我认为招标程序不合法。标段划分是郭金友定的，我认为划分不合理。每次的施工工艺流程不向我汇报，也不归我审批。郭XX在招商期间，业主代表关于工程质量问题不和我请示，郭XX还遥控处理。其还供述我也知道施工方存在的一些问题，象01标段不是白城德盛公司干的，我也没有过问。
2、证人郭XX（扶余县交通局局长）证言，证实邸某某职责是明确的，抓工程质量、进度，局党委会上有记录，他是副主任。在我招商期间，就工程质量问题，邸某某没有向我请示。
3证人王XX（扶余县交通局副局长）证言，证实因为我不是公建办成员，所以说我不是业主代表，2004年7月14日郭XX找我，说去01标段负责协调拆迁、土源、抓进度，没交待工程质量工作，郭XX离职招商的事我知道，他走时告诉我处理一下局里的日常工作，让邸某某抓好公路建设。他出去时，有些重大事情我们也向他请示，都由他定。
4、证人周XX证言（扶余县X路段副段长、扶余县X路建设管理办公室总工程师），证实邸某某按照职责说专门负责公路建设，对工程质量、进度，协调负责。但04年他在道路变线涉及到的征地土场，伐树等协调上投入不少精力。工程质量问题从根本上说是公建办管理不到位，具体说公建办这个机构成立就不符合要求，内部机构和人员是落实在文件上，没有起到实际作用，形同虚设，还有公建办人员职责、职能不清，这样行使管理职责就必然不到位。比如工程质量和进度的关系处理不好，出现质量问题就是必然。
5、证人宋XX证言，证实其为扶余县X路建设办公室工作，具体工作没划分明确，但其负责内业资料管理、文件起草下发、陪领导检查。正常的程序是施工单位自检，监理人员抽检，然后施工单位报验，公建办质检科抽检，履行监督手续，再由质量部门阶段性鉴定方可进行下一道工序。在内业资料中关于报验，抽检等资料开始是郭局长签的字，后来他外出，让我完善手续，大部分是我签的。按理说业主代表对工程质量有监督管理职责，他们应该掌握报检数据是否真实、准确，但报单上无业主代表签字栏，所以从内业资料上体现不出来。
6证人孙X证言（被定罪免处），证实2004年4月下旬，郭XX把我抽调到公路建设办公室下工地当业主代表，行使管理、监督职责，邸某某具体抓三个标段的全面工作，各业主代表处理不了的事情，要向邸某某汇报，我是01标段的业主代表，对01标段出现的诸多问题和隐患我也知道，但监管不到位，主观上忽视了工程质量的监管。01标段分两段，是付孝先，焦阳领人干的，他俩是松原的，但形式上参与的是白城德盛路桥工程有限责任公司，开工前市质检站的曾兆全查过，焦阳、高宇他们往扶余县公建办打过变更项目经理、总工程师的报告，也经批准了。省督导组下来检查过问他们是否转包，后来看资料文件了，也没说什么。在施工中管理混乱，体现施工现场混乱，管理人员混乱，管理人员、技术人员不足，机器设备不足。在施工中有偷工减料的现象。此外还存在白灰土碾压遍数不够的问题。工地实验室形同虚设，白灰土的无限抗压程度实验次数不知道符不符合要求，监理方没有独立检过，只是施工方检验时看看。施工程序大体是路基一层，白灰土两层，油面一层，每完成一道工序，先由施工方自检，然后是监理，再由质检站检验，最后能否进行下一道工序是由质检站决定下通知，在每次检验时业主代表都跟着，至于签字是业主履行签字手续，是郭金友签字，业主代表不签字。业主代表职责没有明确，也没有书面的东西，没有签责任状，也没有人明确告诉我业主代表的职责，后来涉及工程质量问题，都由王甲臣负责和郭局长汇报，我从来没有向邸某某局长汇报过工程质量问题，也没有人让我向邸某长汇报工程质量问题。郭局长走时，关于工程质量问题是咋安排的我不知道。
7证人李XX证言（被定罪免处），证实我是02标段的业主代表，我更多的精力放在协调服务上，对工程质量的管理没有履行职责，我不知道具体如何管理，我认为有监理人员、市质检站人员，他们控制监督质量，因为我不懂专业技术，02标段总工是冯立忠，内业资料是王永强，孟庆萍也都跟着看检，但具体谁负责自检工作我不知道，我没有参加施工方自检工作，施工方和监理方的内业资料是否真实是否齐全我不知道，我没有看。监理人员的抽检情况我不掌握，02标段的实验员没始终驻工地，来过几次，她做过一些实验，至于说实验频率项目是否符合要求我不知道。郭局长告诉我作业主代表，负责土源、拆迁等协调工作，其余未交待过。造成工程质量出现问题各方面都有责任，但从我个人说一不懂业务，不懂技术；二是一个人负责二个标段，从时间和精力上都管理不过来；三是监理人员监督我尽最大努力，与他们接触时间保证不了有一年半的时间，这些问题我向领导反映过，领导也清楚，但领导这样安排我没有办法，但我也有一定责任。有关工程质量问题，没人要求我向邸某长汇报，我也不需要汇报，因为他是副局长，就是向他汇报了，他也得向郭局长汇报才能定。郭局长招商期间是不是把工程质量问题交给邸某某处理我不知道，也没有听说。
8、证人罗XX证言（松原市质量监督站站长），证实质检站是最后评定工程质量的，并不是对施工具体环节进行监督，业主代表、建设单位，直接管理工程质量、进度、协调。我们的具体职责是对公路工程实施过程进行监督，施工前参与对工程设计，招投标的设计选题，招投标资质提出相关意见，开工后，参与对建设单位的资质，监理人员资质及人数，施工方的资质审查，对工程质量进行抽检，检查合格后下开工通知单，进入下一道工序，工程完毕后，对整体工程进行检测，出具工程质量评定意见，扶余公路是质检站派曾兆权和安红超负责，蔡二公路从内业资料看检测的程序都检测了，但实际有虚假。蔡二公路最后验收属不合格工程。
9、证人曾XX证言（松原市质监站工作人员），证实按规定质监站对公路工程、分项工程都应该进行质量监督，对设计单位、监理单位、施工单位都有监督职责，但我们直接对业主说话。监理工程师人数不够，没有监理日记，施工现场的试验室和设备基本没有，不能满足检测要求，内业资料造假，监理签证也存在问题。
10、证人安XX证言（松原市质监站工作人员），证实蔡二线底层白灰土的质量鉴定通知单是我给出的，分数是随意写的，我没做检测记录，试验报告没有看全，施工方没有做试验。我没有下发过整改通知书，发现问题都是口头纠正的。
11、证人葛XX证言（松原市恒达监理公司总经理），证实扶余县X路项目监理是松原市恒达监理公司，当时鉴定合同中约定如果监理人员不足，该项目办建设单位自行管理，我们共派了6名监理。
12、证人安XX（监理代表）证言，证实监理是建设单位聘用的，在建设单位的领导下依据建设单位的要求，控制工程质量、进度对业主负责。6月上旬对01标段我和邸某某下去检查时，发现还没有动工，保证不了质量，我说这样的施工队不行，能不能换人，邸某某说回去跟郭局长商量。但以后还是这些人干的。7月上旬，我与邸某某到01标段检查时发现施工组织管理混乱，白灰土搅拌不均，压路机碾压不实，当时也都指出这些问题了。我问吕桂荣监理，吕说焦阳、付孝先他们都是松原的，不是白城德盛公司的人，我意识到可能是转包了，我和邸某某说了这些人不是白城德盛公司的，他也说不知道。
13、证人吕XX证言（01标段监理），证实01标段存在转包问题，进场人员资质证明是伪造的，进场人员变更应该向业主打报告，孙民和交通局领导应该知道。01标段质量问题主要表现在上基层的灰土强度不够，白灰剂量不足，碾压遍数不够，面层网裂，沉陷，这是基层不实和油面比不合理造成的，我作为监理处境很难，有些事管不了，发现问题指出来，但改正情况不知道。
14、证人赵XX证言，证实我做02标段的监理2个月，8月中下旬走的，我走以后李长海任的监理，我在任监理时开过二次会议，各标段的业主代表、监理、监理代表、施工方负责人参加了，主要强调工程质量和管理，要求各方面都要负责任，保证工程的质量和进度。
15、证人付XX证言（松原市市政公司机械设备处处长），证实2004年扶余国债蔡二线公路工程01标段11公里是通过市政公司经理肖占芳联系从白城德盛路桥有限责任公司转包给了自己，交2%管理费，市政公司没有修建公路的资质。焦阳也是通过转包的形式承建了另外10公里。工程主要问题是石灰搅拌不均，碾压遍数不够，不存在偷工减料问题，05年返修4.5公里。
16、证人冯XX证言（02标段项目施工方总工程师），证实02标段施工方自检频率达不到要求，内业资料有虚假的地方，驻工地监理不能独立抽验，使用施工方的检测数据，不再另行检测，我们检测结果什么数据，记录基本上都是一致的，业主代表应抽检的10%，根本就没有单独做。实际上检测只有我们施工自检这一个环节。白灰土搅拌不均，油面上的晚，对工程质量有影响。02标段路面出现网裂等问题。
17、证人王XX证言（02标段施工人员、内业资料管理人员），证实04年扶余县X路我负责的内业资料管理工作，冯立忠是该段总工，他告诉我某段多少公里，什么工序完了，让我把内业资料做出来，我就按照施工规范中需检测的项目，分别填写符合要求的数据，我做的内业资料没有原始数据，有的要业主和监理签字，我就拿给他们，他们就签了。
18、证人张XX证言（吉林石油集团建设公司路桥工程有限责任公司经理），证实吉林油田集团路桥有限责任公司负责蔡二线02标段22公里施工，02标段工程存在质量问题，曾被业主方处罚过。
19、证人刘XX证言（扶余县监察局执法监察室主任），证实蔡二线公路招标，因程序上有问题，他没有参加招标。
20、证人师XX证言（市交通局副局长），证实聘任松原市恒达监理公司的过程。
书证：
1、邸某某任县交通局副局长干部任免呈报表。
2、松原市X路工程质量监督站松公质监字（2005）X号《关于扶余县2004年乡X路国债项目工程质量问题及原因的情况报告》，认为路面严重破损的主要原因是施工单位能力弱，监理人员少，项目法人技术力量弱，管理不到位，工程管理和监督部门指导、检查、监督不细，由于受资金不足限制，路面结构设计标准较低，缺乏有效的措施限制超载车辆对乡X路的破坏。工程施工环境对工程质量有一定影响。
3、松原市X路工程质量监督站关于2004年乡X路建设项目交工质量检测中发现的质量问题通报及蔡二线交工质量检测情况的说明，证实蔡二公路存在严重的质量隐患，属不合格工程，不具备交工条件。
4、松原市交通局关于扶余县2004年国债项目工程建设质量问题及处理情况报告，处理意见为：施工单位必须无条件返修、修复后通过质量检测后方可进行交工验收，并按有关规定扣留质量保证金，在保质期内发生质量问题，继续由施工单位保修。
5、松原市人民政府关于成立扶余县X村X路建设质量问题调查组的通知，时间是2005年4月5日。
6、扶余县2004年农村X路国债项目工程质量问题专家鉴定情况报告。
7、松原市交通局关于扶余县2004年国债公路建设项目返工维修问题的专题会议纪要。
8、省农村X路管理处孙世良出具的关于扶余县国债工程出现质量问题的情况报告。
9、扶余县交通局会议纪录及邸某某党委会议记录证实，会议主要内容有郭XX侧重招商引资，基本上离职；邸某某同志侧重抓93公里国债工程，现在要抓进度，开工后抓质量，质量是第一位的。
10、新文化报、城市晚报复印件2份，证实当时两份报纸关于扶余县国债工程质量问题的报导情况标题分别为“2790万国债修路不到一年破了相”和“扶余国债路修成豆腐渣”。
11、关于返修费用支出资金来源的说明及相关票据、工程资金使用情况的说明。
12、扶余县X路建设办公室文件，关于对公路质量检查的通报及处罚通知。
13、01、02标段的竣工文件及监理施工资料。
14、公路建设项目施工合同书、工程建设监理合同书。
15、扶余县交通局关于蔡二线公路返修情况说明及01、02标段返修后质量检测评定报告。返修后质量合格。
16、扶余县关于2004年国债项目工程建设管理办法的通知证实主任为郭XX，副主任为邸某某，业主代表为孙X、李xx、刘XX。
17、交通部公路工程质量管理办法。
18、扶余县委关于招商引资活动的实施方案。
19、邸某某户口证明。
20、扶余县X路建设管理办公室项目法人申报表及松原市发改委员会文件。
21、工地会议记录。
本院二审认为，刑法上的因果关系是必然的直接的因果关系，只有当某种危害行为，在一定条件下，必然地、不可避免地引起某种危害结果的时候，才能认为这个危害社会行为与危害结果之间存在因果关系，如果不具有这样的联系，即使行为与结果的发生有一定的偶然联系，也不是刑法中的原因，而只能是条件，条件不能成为刑法中的原因。本案危害后果发生的原因是施工单位造成，邸某某的失职行为与此危害后果之间没有刑法因果关系，故邸某某的行为不构成犯罪。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十九条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销原审判决；
二、上诉人邸某某无罪。
检察院的抗诉意见认为，邸某某的失职行为与本案危害后果之间具有刑法上的因果关系，其行为构成玩忽职守罪。
邸某某认为，蔡二线公路质量事故是施工队伍及监理单位不具有相应资质及能力造成的，施工单位和监理单位都是项目法定代表人局长郭XX违规选定的，我当时提出反对意见无济于事。该情况局党委副书记刘XX及宋XX、吕XX等人都能证实。郭XX应该承担责任，我无罪。
经再审查明，原扶余县交通局党委副书记刘XX于2006年5月8日出具的书面说明（一审卷宗第125页）证明，招标时邸某郭意见严重分歧，邸某时说自己不参与招标工作，对后果不负任何责任。郭XX表示自己是法人，出了事自己负责。公路建设办公室工作人员宋XX也曾出具内容大致相同的证实材料（一审卷124页）。上列证据来源是否合法，原审何故未予质证和认证，控方称不知情。辩方称，自己自原审一直坚持刘和宋证的属实，并且吕XX的证词也能证实该问题。
本院认为，蔡二线公路质量事故的主要原因是不是施工及监理队伍不适格，主要责任人是谁，原判应该查清而没查清。该问题如不查清，被告的辩解理由是否成立就无从谈起。尤其在一审已收集的证据，采信还是不采信，两审均不予理睬于法无据。故应撤销原一、二审判决，发回长岭县法院重审。经本院审判委员会2009年第2次会议决定，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百零六条和最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第三百一十二条第（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销本院（2007）松刑终字第X号刑事判决及长岭县人民法院（2006）长刑初字第X号刑事判决；
二、发回长岭县人民法院重新审判。
本裁定为终审裁定。
审判长孙世臣
审判员牟凤桐
代理审判员刘忠辉
二○○九年一月二十二日
本件与原本核对无异
书记员段贵斌
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