湖北省宜昌市中级人民法院
行政判决书
(2005)宜行终字第X号
上诉人(原审原告)湖北润海房地产开发有限公司(以下简称润海公司)，住所地宜昌市X路X号。
法定代表人谭某，该公司董事长。
委托代理人彭光耀，湖北前锋律师事务所律师。
委托代理人杨钧，湖北竟成律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)宜昌市规划局，住所地宜昌市X路X号。
法定代表人颜某，该局局长。
委托代理人董伟，湖北百思特律师事务所律师。
委托代理人曾某，男，三峡大学教师，住（略）。
原审原告润海公司因诉原审被告宜昌市规划局不履行规划验收法定职责一案，不服宜昌市X区人民法院(2004)伍行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2005年1月21日立案受理，并依法组成合议庭于2005年1月27日公开开庭审理了本案，润海公司委托代理人彭光耀、杨钧，宜昌市规划局委托代理人董伟、曾某到庭参加了诉讼。因本案不能在法定审限内结案，经湖北省高级人民法院批准，延长审理期限两个月。本案现已审理终结。
原审判决认定，2002年12月23日，宜昌市规划局给润海公司下发文件，同意润海公司兴建时代天骄工程，并划定规划红线。2003年4月9日，宜昌市规划局就该项目对润海公司颁发了两份《建设工程规划许可证》。在建设过程中，宜昌市城市管理局以润海公司违反审批要求、在X号建筑上违规加建一层商业用房为由，对润海公司作出拆除违法建设的行政处罚。工程竣工后，润海公司于2004年7月、8月两次向宜昌市规划局提出竣工规划验收申请。宜昌市规划局于7月12日、8月23日分别作出两份《建设工程竣工规划验收不予受理意见书》(以下简称《不予受理意见书》)，认定润海公司X号建筑违法加建一层及临街修建的绿化花坛、球形小品、踏步等占压规划道路红线，要求润海公司整改后重新申报建设工程规划验收。润海公司遂提起行政诉讼，要求依法撤销宜昌市规划局作出的两次《不予受理意见书》，判令宜昌市规划局履行验收法定职责及承担案件诉讼费。
原审判决还认定，润海公司在时代天骄建设项目临街修建的绿化花坛、球形小品、踏步等占压胜利四路X路红线。
原审判决认为，根据《中华人民共和国城市规划法》等法律、法规的规定，宜昌市规划局作为本行政区域规划管理的行政主管部门，具有对建设工程进行竣工规划验收的法定职责。宜昌市规划局在收到润海公司的竣工规划验收申请后，先后两次以润海公司未拆除违法建筑、不具备验收条件为由对润海公司出具《不予受理意见书》。该文书形式上虽然有“不予受理”的字样，但其实质内容是润海公司的建设工程不具备验收条件，需整改后再重新申报。宜昌市规划局的行为并非在程序上不作为。由于法律、法规对履行竣工规划验收职责的方式没有明文规定，因此润海公司要求撤销宜昌市规划局作出的《不予受理意见书》于法无据。但宜昌市规划局作出的《不予受理意见书》容易让行政管理相对人从文字上产生歧义，该行政行为存在瑕疵。宜昌市规划局对润海公司的时代天骄建设项目颁发了两份《建设工程规划许可证》，其许可建设工程的附属建筑均存在占压道路红线的情况，同时X号建筑还加建一层。因此，润海公司主张宜昌市规划局不能以部分建筑违章而拒绝对全部工程进行规划验收的理由不能成立。据此，原审判决认为，宜昌市规划局作出的两份《不予受理意见书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项的规定，判决驳回润海公司的诉讼请求。
润海公司不服，向本院上诉称，原审判决驳回其诉讼请求理由不能成立，而且错误。其理由是:1、宜昌市规划局两次书面明确表示“不予受理”，宜昌市规划局没有勘验现场，没有实施验收，没有任何文字验收资料。但原审判决却将这种不作为认定为法律上的作为，并认定宜昌市规划局履行了竣工规划验收的职责，这是错误的。2、原审判决认为，法律对规划验收方式没有明文规定，宜昌市规划局就可以用不予受理的方式来进行规划验收，这也是错误的。宜昌市规划局的行政行为让相对人产生了歧义，应当予以纠正。3、润海公司在原审中只要求宜昌市规划局依法受理规划验收申请，进行验收，宜昌市规划局不受理就是没有履行法定职责。润海公司没有对建筑物是否违法起诉，原审法院在没有任何证据的情况下，得出了工程占压道路红线，违反规划法的禁止性规定的结论，原审判决超越了润海公司的诉讼请求，违反了不诉不理、未审不判的原则。4、宜昌市规划局作出的两份《不予受理意见书》没有适用任何法律法规，原审判决认定宜昌市规划局作出的两份《不予受理意见书》适用法律正确错误。润海公司请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销宜昌市规划局作出的《不予受理意见书》，判令宜昌市规划局受理验收申请，履行验收职责。
宜昌市规划局辩称:1、宜昌市规划局在收到润海公司的工程竣工规划验收申请后，先后两次以润海公司未拆除违法建筑，不具备规划验收条件为由出具了《不予受理意见书》，提出了两条验收意见，得出“该项建设工程目前暂不具备规划验收条件，请你单位将上述问题按要求整改后重新申报建设工程规划验收”的结论。宜昌市规划局已完整地履行了自己的法定验收职责。2、宜昌市规划局作出的《不予受理意见书》标题虽有“不予受理”字样，但该文书准确地得出了验收结论。实质上是一份验收不合格决定书，而非程序上的不予受理决定书。由于现行法律、法规对于验收受理没有明确的规定，宜昌市规划局的行为不存在违法之处。宜昌市规划局对于其作出的《不予受理意见书》的文字瑕疵并不否认，但是其已履行了法定规划验收职责是一个基本事实。3、润海公司建筑工程存在加层、占压红线的情况，是违法工程。建设工程竣工规划验收的具体内容包括平面布局、空间布局、建筑造型、工程标准和质量、室外设计等。润海公司的建设项目临街修建的绿化花坛、球形小品、踏步等占压了规划道路红线，这些附属设施是整个工程的组成部分。4、原审法院的审判程序合法。宜昌市规划局提交的证据证明其对润海公司的违法建筑进行了审查，确认了验收不合格。因此，润海公司是否存在违法建筑是本案必须审查的内容。宜昌市规划局认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正。请求二审法院依法维持原判。
双方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院。二审庭审中，润海公司向本院提交了一份宜昌市规划局制作的《城市规划报建指南》，润海公司主张该证据应当作为本案的定案依据。宜昌市规划局认为润海公司提交该证据超过了举证期限，并陈述该证据是本案成诉后才制作的。本院认为，润海公司未说明正当事由而在二审程序中提交的《城市规划报建指南》，其主张本院不予支持。
本院根据双方当事人向原审法院提交的证据，并经二审开庭审理，认定的案件事实是:2002年12月23日，宜昌市规划局给润海公司下发宜规建红特(2002)X号《建设工程建筑红线图及设计规定》，同意润海公司在宜昌市东山大道和胜利四路上段兴建龙苑三期工程(即时代天骄项目，具体为X号X层办公楼、X号X层办公楼、X号坎下X层车库、X号X层住宅)，并划定规划红线。2003年4月9日，宜昌市规划局就该项目对润海公司颁发宜市规建永(2003)X号《建设工程规划许可证》(1、2、X号建筑)、宜市规建永(2003)X号《建设工程规划许可证》(X号建筑)。在建设过程中，宜昌市城市管理局以润海公司违反《建设工程规划许可证》的审批要求，在X号建筑上违规加建一层商业用房(面积79.8平方米)为由，于2003年12月24日对润海公司作出宜城管行决字(2003)X号行政处罚决定，责令润海公司拆除违法建设部分的建筑。
工程竣工后，2004年7月润海公司向宜昌市规划局提出竣工规划验收申请，宜昌市规划局于7月12日作出《不予受理意见书》。意见为:润海公司没有履行拆除违法建设部分的行政处罚，建设项目暂不具备规划验收条件，要求润海公司履行行政处罚后重新申报建设工程规划验收。2004年8月润海公司再次向宜昌市规划局提出工程竣工规划验收申请，宜昌市规划局于8月23日第二次作出《不予受理意见书》。意见为:“经我局现场实地查勘，验收意见如下:一、X号楼建设工程原审批为一层建筑，后违法建为二层，并经宜昌市城市管理局以宜城管行决字(2003)X号行政处罚决定书，作出限期拆除的行政处罚决定。X号楼违法建设部分至今未拆除。二、时代天骄建设项目临街修建的绿化花坛、球型小品、踏步等占压胜利四路X路红线。该项建设工程目前暂不具备规划验收条件。请你单位将上述问题按要求整改后重新申报建设工程规划验收。”润海公司遂以宜昌市规划局不予受理其申请，构成行政不作为为由向宜昌市X区人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销宜昌市规划局作出的两次《不予受理意见书》，判令宜昌市规划局履行验收法定职责及承担案件诉讼费。
本院认为，根据城市规划方面的法律、法规及规范性文件的规定，润海公司申请的竣工规划验收事项，属于宜昌市规划局的法定职责。
按照行政法的一般原则和行政行为的正当程序要求，行政机关对行政管理相对人的申请，只要符合受理的基本条件，就应当受理，不得拒绝。宜昌市规划局在收到润海公司提交的规划验收申请材料后，对润海公司作出了标题为《不予受理意见书》的行政处理，其形式明显不当。《不予受理意见书》中要求润海公司对存在的问题按要求整改是必要的，也是合法的；但同时要求“整改后重新申报”缺乏相应的依据。从宜昌市规划局在行政服务中心的收办件登记和《不予受理意见书》中的内容进行审查，宜昌市规划局履行了法定职责，不属于行政不作为。《不予受理意见书》中明确载明了润海公司“不具备规划验收条件”的事实和理由，宜昌市规划局并依法向法院提交了宜昌市城市管理局对润海公司作出的行政处罚决定书、规划红线图、工程完工图，其证据能够证明《不予受理意见书》中载明的事实存在。《不予受理意见书》的实质是以润海公司的建设项目不符合规划验收条件，没有整改到位而不予验收，只是其标题与内容的表述不一致。因此，宜昌市规划局对润海公司作出的《不予受理意见书》的行政处理，虽然在表现形式上存在瑕疵，但不影响其具体行政行为的有效成立。润海公司诉宜昌市规划局行政不作为的理由不能成立，其认为宜昌市规划局没有履行法定职责的主张与《不予受理意见书》载明的实际内容不符，对其主张本院不予支持。
本院同时认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”本案的被诉具体行政行为是宜昌市规划局作出的《不予受理意见书》，对该《不予受理意见书》的合法性问题本案应当进行审查。润海公司认为在其没有对建筑物是否违法起诉的情况下，原审判决作出润海公司工程占压道路红线的认定超越了其诉讼请求。但《不予受理意见书》中载明有润海公司建设项目临街修建的构筑物“占压胜利四路X路红线”的内容。而且，润海公司向原审法院提起诉讼时既有“判令被告履行法定验收职责”的诉讼请求，其起诉状中也有“被告现以其中一个建筑物违规未拆，而拒绝对全部许可证的实施是否合格进行验收，没有法律依据”的实体内容。因此，原审法院对《不予受理意见书》中载明的事实是否存在，对润海公司是否具备由宜昌市规划局履行验收职责的法定条件进行审查并作出判定，符合法律规定。
本院还认为，因没有相应的法律规范可以适用，宜昌市规划局在其《不予受理意见书》中没有适用法律，但原审判决作出《不予受理意见书》“适用法律法规正确”的表述不当。
综上，原审法院的判决结论正确，润海公司的上诉请求本院不予支持。经本院审判委员会决定，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费100元由上诉人湖北润海房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长汪本雄
审判员曹斌
审判员闵珍斌
二○○五年四月四日
书记员宋佳佳
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