湖南省新晃侗族自治县人民法院
行政判决书
(2000)晃行初字第X号
原告杨某甲，男，一九四○年七月十六日出生，侗族，新晃侗族自治县政法委员会退休干部，现住（略）。
被告新晃侗族自治县司法局。
法定代表人李某，该局局长。
委托代理人吴某，该局副局长。
委托代理人杨某乙，该局副局长。
原告杨某甲诉被告新晃侗族自治县司法局行政不作为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告杨某甲，被告的委托代理人吴某、杨某乙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告杨某甲诉称：原告是经湖南省司法厅批准执业多年的特邀律师，受聘于湖南西南律师事务所。按照规定，律师执照每年都要由律师事务所集中上送市司法局转省司法厅年审注册。今年，原告按律师事务所传达的要求，填写了有关注册年审表，交纳了规定的注册费用等661元，并将执照证交到了律师事务所。不料，当五月十九日全所集中所有律师执业证书及有关材料统一上送注册时，被告新晃侗族自治县司法局将原告的证卡了下来，并拒绝签署年审意见，使原告不能上送注册年审，被告的理由是原告1998年和1999年的管理费尚未交清。事实上按照上级正式文件规定，律师上交县司法局的管理费仅为收入的百分之三，原告所在的办事处年年都已超额，被告的要求是一种直接违反上级文件的乱收费行为。因此，被告由于坚持乱收费卡住原告的律师执业证书，不上送年审注册是非法的，严重侵犯了原告的正当权益，特此起诉，请求审理裁决，判令被告立即按规定对本人的律师执业证书签署意见上送注册，判令被告严格执行律师管理费的行政事业收费规定，将多收费用退与原告，停止乱收费的不法行为。
原告杨某甲向本院提供的证据有：1．律师年审注册登记表。内容为杨某甲填写的个人基本情况、职业道德和执业纪律情况；湖南西南律师事务所于二○○○年5月12日在表中事务所意见栏签署了“填报属实，请予注册”的意见；表中县级司法局意见栏为空白。2．履行律协章程规定义务情况一览表。内容为杨某甲填写职业道德和执业纪律情况、参加培训完成课时情况、法律援助情况、本年度收费及上交会费情况；湖南西南律师事务所于二○○○年5月12日在表中事务所意见栏签署了“填报属实”的意见；表中县级司法局意见栏为空白。3．湖南西南律师事务所二○○○年五月十八日给特邀律师的通知。内容为五名特邀律师注册时还应交纳3305元人民币。4．湖南西南律师事务所二○○○年五月十日制作的《二○○○年律师注册交费统计表》，表中倒数第六栏登记了杨某甲的名字。5．湖南西南律师事务所二○○○年五月十八日暂收原告杨某甲和其他两名特邀律师的注册费的暂收条。6．新晃侗族自治县司法局一九九九年五月十四日晃司发(1999)第X号“关于撤销湖南西南律师事务所特邀律师办事处的决定”的文件。7．新晃侗族自治县司法局一九九九年五月二十四日给原告杨某甲等五名特邀律师下达的一九九九年工作任务。
被告新晃侗族自治县司法局辩称：根据律师管理的有关规定，律师申请年审注册的材料必须完备，符合年审条件。特邀律师必须与受聘律师事务所签订聘用协议；执业律师每年应参加不少于48课时的继续教育，没有完成规定课时学习的，其律师执业证不予年度注册。原告申请年审注册的材料中没有其与受聘的西南律师事务所签定的聘用协议，原告在诉状中称“被告的理由是原告尚欠1998年和1999年的管理费未交清，按照上级正式文件，律师上交县司法局的管理费仅为收入的百之三”，被告认为这是原告必须履行的义务，而不是原告所讲的所谓收入的百分之三，也不是原告所讲的“所谓的单一的管理费”概念的理解。司法部1996年11月25日关于《兼职从事律师职业人员管理办法》第十五条还规定，兼职从事律师职业人员的报酬由所在地的司法行政机关规定，被告有权决定原告办案收入的报酬。原告自1995年以来，一直私自收案收费，拒绝将办案收入交入司法局账户，不服从管理，拒绝查账。被告在审查原告申报注册材料过程中，没有作出行政处罚，而是根据1996年司法部《律师执业证管理办法》、《律师违法行为处罚办法》的有关规定，发现原告的申请注册材料不合格，但又不补充呈报的情况下，而口头决定暂缓注册的答复。这一行为，属于司法行政机关的内部管理行为，不具有强制力，是行政指导行为，并非限制、侵犯原告在申请注册方面的正当权利，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的诉讼范围。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告新晃侗族自治县司法局未向本院提供其所主张的在原告杨某甲申请注册时已作出暂缓注册的口头答复的证据。
经庭审质证，被告对原告提供的1—X号证据的真实性没有异议。合议庭确认原告提供的证据有效。
庭审质证过程中，被告对原告提供的证据所证明的事实提出如下异议：原告申请律师年审注册的材料不符合《律师执业证管理办法》的规定，被告审查原告的申请注册材料时，发现申请材料不合格，在原告不补充呈报的情况下，而口头决定暂缓注册，是正确的，是依法行使职权。
在庭审质证中针对被告的异议，原告提出以下抗辩：原告是按规定提供申请材料的，已由律师事务所签署了同意注册的意见，被告根本未审查原告的申请材料。
经过庭审质证可以确认如下事实：湖南西南律师事务所原称新晃侗族自治县律师事务所，是国家出资设立的律师事务所。一九九三年九月十日原告杨某甲和几名退休干部经新晃侗族自治县司法局批准成立“新晃侗族自治县法学会法律事务所”，开展律师业务活动。一九九五年按照被告“关于变更单位名称和有关问题的复函”的规定，将“新晃侗族自治县法学会法律事务所”更名为“新晃侗族自治县律师事务所特邀律师办事处”，行政上由新晃侗族自治县司法局管理，业务上由新晃侗族自治县律师事务所指导，使用新晃侗族自治县律师事务所公章和有关法律文书，案卷档案每年上交律师事务所归档管理，单独挂牌办公，独立开展律业务活动，实行自收自支自负盈亏，一律使用律师事务所购买的盖有律师事务所收费专用章收费发票。新晃侗族自治县律师事务所更名湖南西南律师事务所后，“新晃侗族自治县律师事务所特邀律师办事处”在一九九六年再次更名为“湖南西南律师事务所特邀律师办事处”，原告及其他法学会成员都申请注册了特邀律师执业证，在一九九九年以前执业证每年都进行了年审。一九九九年五月十四日，被告下发晃司发(1999)第X号“关于撤销湖南西南律师事务所特邀律师办事处的决定”的文件，决定撤销“湖南西南律师事务所特邀律师办事处”。一九九九年五月二十四日，被告向原“湖南西南律师事务所特邀律师办事处”的特邀律师下达了一九九九年工作任务，要求原“湖南西南律师事务所特邀律师办事处”特邀律师除完成1999年上交任务3000元外，还要补交1998年上交款1700元。二○○○年五月原告按湖南西南律师事务所通知准备执业证年审材料，填写了《律师年审注册登记表》、《履行律协章程规定义务情况一览表》，将其准备的年审材料交到湖南西南律师事务所，注册费用也一并交到了湖南西南律师事务所。湖南西南律师事务所于二○○○年5月12日在两张表的律师事务所意见栏中签署了“填报属实，请予注册”的意见。湖南西南律师事务所已将原告的申请材料向被告申报。同月19日，被告将湖南西南律师事务所其他律师的年审材料送往湖南省怀化市司法局审查时，未将杨某甲的材料一并送往。被告也未在原告的《律师年审注册登记表》和《履行律协章程规定义务情况一览表》中的县级司法局意见栏中签署意见。原告于二○○○年五月二十日向本院起诉，要求判令被告为其签署审查意见，上报注册材料，判令被告严格执行律师管理费的行政事业收费规定，将多收费用退与原告，停止乱收费的行为。
本院认为：《中华人民共和国律师法》第4条规定：“国务院司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”该法明确规定了律师、律师事务所和司法行政管理部门之间的关系是管理与被管理的关系，双方之间的法律关系是通过《律师法》进行调整的。《国家出资设立的律师事务所管理办法》第七条规定：国家出资设立的律师事务所依法自主开展业务活动，任何机关、团体和个人不得随意调用律师事务所的资金和财产，不得干涉律师依法执业。该办法第十一条规定，设立律师事务所的司法行政机关对律师事务所行使以下职权：(一)审查律师事务所的年度预决算方案；(二)对律师事务所的财务活动进行审计监督；(三)任免律师事务所主任；(四)决定律师事务所的合并、分立和撤销；(五)法律、法规和规章规定的其他职权。湖南西南律师事务所是国家出资设立的律师事务所，被告只能根据《国家出资设立的律师事务所管理办法》的有关规定对其进行管理。原告所在的特邀律师办事处从成立起，业务上就由新晃侗族自治县律师事务所(湖南西南律师事务所)指导，使用新晃侗族自治县律师事务所公章和有关法律文书，案卷档案每年上交律师事务所归档管理，使用律师事务所购买的盖有律师事务所收费专用章收费发票，实际上接受了律师事务所的管理，原告实际上已成为了湖南西南律师事务所的特邀律师。原告作为湖南西南律师事务所的特邀律师，只应受湖南西南律师事务所的管理。而被告决定特邀律师办事处行政上由其管理，且在一九九九年五月二十四日直接给特邀律师下达工作任务的做法，违反了《中华人民共和国律师法》第4条规定和《国家出资设立的律师事务所管理办法》第七条的规定，侵犯了律师事务所自主开展业务活动的权利。被告与湖南西南律师事务所之间是司法行政管理部门与管理相对人、管理与被管理的关系，被告与原告之间也是行政机关与管理相对人之间的管理与被管理的关系。被告认为本案属于司法行政机关的内部管理行为，不具有强制力，是行政指导行为，并非限制、侵犯原告在申请注册方面的正当权利，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的诉讼范围。被告的这一意见本院不予采纳。
《律师执业证管理办法》第十三条规定：“律师办理执业证年度注册，由其所在的律师事务所向住所的司法行政机关申报注册材料，住所地司法行政机关提出审查意见后，逐级上报至注册机关。办理注册手续，律师除应按规定填写《律师执业证年度注册审核登记表》外，还应当提交下列材料：(一)年度工作总结；(二)完成业务培训的证明；(三)遵守律师职业道德和执业纪律的情况；(四)律师协会出具的履行章程规定义务的证明。对于提交材料不合格的，注册机关应当退回，要求补充材料。”根据本条款的规定，县级司法行政机关并不是注册机关，在办理律师执业证年度审过程中，其职责是对年审材料审查上报，这一职责是法定的。所谓审查，就是审查核对申请注册的律师提交的申请材料是否符合《律师执业证管理办法》的规定，县级司法行政机关的审查行为是一种书面审查行为。审查后，应当根据审查的结果，提出审查意见，对于材料合格的，提出审查意见并上报；材料不合格的，应当退回，要求补充材料。而本案被告在接到原告的年审材料后，既不审查签出意见上报，也不告知其材料是否合格，是否要补充相关材料，就将原告的上报材料卡住不报，致使原告错过了上报省司法行政部门进行年审的期限，被告的不作为行为已对原告的权利义务产生了实际影响。《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款、第二款第(六)项的规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不属于人民法院的受案范围”。因此，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。
被告在答辩中称对原告提交的申请材料已进行了审查，发现不合格，已作出了口头答复，但被告在整个庭审过程中未能提供其已审查原告申请材料并作口头答复的证据，被告的这一意见本院不予采信。原告要求被告审查其提交的申请注册材料并签署意见的诉讼请求，本院予以支持。原告的申请注册材料能否上报注册，必须是在经审查合格后才能确定，而审查材料是否合格，签出是否同意上报则是被告的法定职责，在原告的申请注册材料未能确定合格之前，本院不能判令被告上报原告的申请注册材料。原告要求判令被告上报申请注册材料的诉讼请求本院不予支持。原告诉状中称，被告是因原告1998年和1999年的管理费未交清而拒不履行职责，不给原告审查申请材料，但原告未能提供证据证实被告不履行职责与被告要求原告上交管理费有因果关系，原告的这一意见本院不予采信。
被告在答辨中称司法部1996年11月25日关于《兼职从事律师职业人员管理办法》第十五条规定，兼职从事律师职业人员的报酬由所在地的司法行政机关规定，被告有权决定原告办案收入的报酬。而《兼职从事律师职业人员管理办法》是为管理兼职律师而制定的，只能适用于兼职律师，被告适用《兼职从事律师职业人员管理办法》的有关规定对原告等特邀律师进行管理，是适用法规错误，本院不予支持。
被告向律师事务所收取管理费必须符合法律规定，收费的项目及标准必须经省物价主管部门核准。湖南省物价局核准县、地、市律师事务所向同级司法局上缴的管理费标准为当年业务收入的百分之三，被告应当按这一标准执行。原告认为被告收缴管理费超过了标准，但原告未能向本院提供其当年业务总收入的证据，被告是否超标收费，本院无法认定。原告要求被告退还多收费用的诉讼请求本院不予支持。
案件受理费七十元，由被告新晃侗族自治县司法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起，十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审判长杨某
代理审判员杨某
代理审判员沈青
二○○○年八月十五日
书记员杨某楠
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