上诉人（原审原告）杨某某等652人（基本情况附后）。
诉讼代表人杨某某，男，X年X月X日出生，汉族，湖北省仙桃市人，农民，住（略）。
诉讼代表人李某甲，男，X年X月X日出生，汉族，湖北省仙桃市人，农民，住（略）。
诉讼代表人李某乙，男，X年X月X日出生，汉族，湖北省仙桃市人，农民，住（略）。
委托代理人李某丙，男，X年X月X日出生，汉族，湖北省仙桃市人，农民，住（略）。一般代理。
委托代理人王铁环，北京市兆君律师事务所律师。一般代理。
被上诉人（原审被告）仙桃市国土资源局。住所地:仙桃市X路X号。
法定代表人赵某某，该局局长。
委托代理人潘某某，该局副局长。一般代理。
委托代理人冯兵，湖北为维律师事务所律师。一般代理。
被上诉人（原审被告）仙桃市人民政府。住所地：仙桃市仙桃大道特X号。
法定代表人陈某某，该市市长。
委托代理人胡某丁，仙桃市人民政府法制局工作人员。一般代理。
委托代理人胡某戊，仙桃市X镇长。一般代理。
上诉人杨某某等652人不服天门市人民法院对被上诉人仙桃市国土资源局、仙桃市人民政府土地征用补偿一案作出的（2006）天行初字第X号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员邵振宏担任审判长，审判员杨某、代理审判员张伟参加的合议庭，于2007年3月30日、2007年6月28日公开开庭审理本案。上诉人诉讼代表人杨某某、李某甲、李某乙及委托代理人李某丙、王铁环，被上诉人仙桃市国土资源局委托代理人潘某某、冯兵，被上诉人仙桃市人民政府委托代理人胡某丁、胡某戊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
杨某某等652人一审诉称：2000年至2001年，仙桃市X镇人民政府为兴建彭场工业园区，共占用耕地160.09亩，其中取土挖毁35亩，因对占用耕地的土地补偿费和安置补助费没有依法足额给付，为维护自己的合法权益，我们多次到两被上诉人处反映情况，要求政府给予处理，而仙桃市国土资源局越权下发仙土资发[2004]X号文件《关于彭场镇X组征（占）用土地补偿问题的处理意见》。故请求法院判决撤销仙桃市国土资源局作出的仙土资发[2004]X号文件，依法判令仙桃市人民政府于判决生效后二个月内作出对被征用的土地面积、补偿标准、补偿费数额、安置补助标准、安置补助数额及取土挖损的35亩耕地的恢复、损失赔偿的处理决定。
天门市人民法院经审理认定如下事实：杨某某等652人为彭场镇X组耕地被占用的面积亩数、土地补偿费标准、安置补助费标准等上访。2004年11月22日湖北省国土资源厅针对上访作出鄂土资文[2004]X号《省国土资源厅关于对（略）群众上访的调查情况及处理意见》。仙桃市国土资源局于2004年12月10日作出仙土资发[2004]X号文件《关于彭场镇X组征（占）用土地补偿问题的处理意见》：“根据湖北省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文件精神，现就彭场镇X组征（占）用土地补偿问题作出如下处理意见：（一）、2001年以来，经省人民政府批准，仙桃市康乐防护用品有限责任公司等10个用地项目征用八步村土地72.25亩，其中征用八步村X组土地68.75亩，征用三组土地3.5亩。征地补偿费标准按每亩x元（不含青苗补偿费，下同）计算，应支付征地补偿费x元。安置补助费按年产值（每亩1117.6元，下同）的6倍计算，应支付安置补助费x元，其中应向八步村X组被征地农户支付安置补助费x元，应向八步村X组被征地农户支付安置补助费x元。仙桃市宏利塑料制品有限公司征用的5.75亩土地，按有收益的土地支付安置补助费。（二）、工业园区一号楼、园区X路等两宗违法用地，面积为30.84亩，其中占用一组土地24.84亩，占用二组土地6亩。根据鄂土资文[2004]X号文件要求立案查处后，责令违法用地者依法补办征地手续。征地补偿费标准按每亩x元计算，应支付征地补偿费x元，安置补助费按年产值的6倍计算，应支付安置补助费x元，其中应向八步村X组被占地农户支付安置补助费x元，应向八步村X组被占地农户支付安置补助费x元。（三）、321省道拓宽占用八步村X组土地共1.15亩，根据鄂政办函[2004]X号对公路征地补偿费标准的规定，每亩征地补偿费标准为9900元，征地补偿费为x元，其中应向八步村X组支付安置补助费4554元。（四）、私营塑料厂占用八步村X组土地9.4亩，根据鄂土资文[2004]X号文件要求立案查处后，责令其依法办理征用土地手续。征地补偿费标准按每亩x元计算，应支付土地补偿费x元。安置补助费按年产值的6倍计算，应向八步村X组被占地农户支付安置补助费x元。（五）、村办企业工业园区X村预制厂共占地16.04亩，其中占用一组土地5.2亩，占用二组土地10.84亩。根据鄂土资文[2004]X号文件要求立案查处后，责令办理用地手续，由八步村委会向被占地农户按年产值的6倍支付安置补助费
x元，其中应向八步村X组被占地农户支付安置补助费为x元，应向八步村X组被占地农户支付安置补助费x元。以上用地项目征（占）八步村委会土地129.68亩，其中征（占）一组土地109.34亩，征（占）二组土地16.84亩，征（占）三组土地3.5亩，应向八步村委会支付征地补偿费x元。八步村委会应向一组被征（占）地农户支付安置补助费x元，应向八步村X组被征（占）地农户支付安置补助费x元，应向八步村X组被征（占）地农户支付安置补助费x元。因征地后一组占用二组土地7.32亩用于安排宅基地，该7.32亩宅基地的安置补助费从一组的安置补助费总额中转移支付给二组x元。此外，35亩取土场按省国土资源厅意见由八步村按规定复垦为渔池后，交一组经营管理。”仙桃市国土资源局将该文主送彭场镇X村委会，抄报省国土资源厅、市人民政府，抄送彭场镇人民政府。杨某某等人对该文件不服，认为文件对应补偿的土地亩数、土地补偿标准、安置补助标准和数额、补偿对象确定错误，向湖北省人民政府申请复议，省人民政府于2005年4月4日作出鄂政复字[2005]X号《行政复议受理机关告知书》，告知“直接对你们的权利和义务产生影响的是仙土资发[2004]X号文。”杨某某等人便于2005年4月13日向仙桃市人民政府申请复议，要求撤销仙土资发[2004]X号文件，由仙桃市国土资源局重新作出具体行政行为，并要求湖北省人民政府对省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文进行审查，湖北省人民政府于2005年7月1日作出鄂政复审字[2005]X号《关于对省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文的审查答复》，认为“省国土资源厅根据当地的客观实际，依据有关法律、法规，作出鄂土资文[2004]X号文，并没有违反法律规定，该文是一个指导性的意见，也没有直接侵害当地被征地农民的合法权益”，2005年7月28日，仙桃市人民政府作出仙复决字[2005]X号《行政复议决定书》，决定“维持仙桃市国土资源局作出的X号行政决定”，并告知如不服该复议决定可提起诉讼。
天门市人民法院经审理认为：杨某某等652人为土地征用补偿等事项上访后，仙桃市国土资源局为解决此上访事项，根据《国土资源局关于切实做好征地补偿安置工作的通知》规定的“各级国土资源管理部门对被征地农村X组织和农民通过不同渠道反映的征地补偿安置问题应高度重视，认真研究。应通过现场核实、联合办公或公文督办等形式，依照法律规定，实事求是地处理信访反映的问题”和湖北省国土资源厅鄂土资文[2004]X号《省国土资源厅关于对（略）群众上访的调查情况及处理意见》“仙桃市X镇政府要继续做好上访群众的思想工作，督促八步村将安置补助费迅速发放到被征地农户手中，维护农民的合法权益和社会稳定，化解矛盾，防止群体性事件的再次发生”之精神，作出仙土资发[2004]X号《关于彭场镇X组征（占）用土地补偿问题的处理意见》，该文系处理群众上访事项的督办性文件，不具有可诉性，不属行政审判范畴。另根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村X组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”之规定，因杨某某等人不服仙土资发[2004]X号文，主要是与仙桃市国土资源局为土地补偿标准、费用发生争议，而此争议应先由仙桃市人民政府协调，协调不成，应通过批准征用土地的人民政府裁决，而不能径直向人民法院提起诉讼，杨某某等人在未经政府裁决的情况下径直起诉，不具备法定的起诉要件，故对杨某某等652人要求撤销仙桃市国土资源局仙土资发[2004]X号文和要求仙桃市人民政府对土地补偿标准作出处理决定的诉讼请求不予支持。根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十四条第（一）项之规定，裁定驳回杨某某等652人的起诉。案件受理费及其他诉讼费x元，由杨某某等652人负担。
杨某某等652人不服一审裁定上诉称，一审对仙土资发[2004]X号文是否是具体行政行为及该行为是否可撤销没有认定错误；另外，上诉人诉请仙桃市人民政府对土地补偿标准作出处理决定完全符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，而一审裁定驳回上诉人的起诉亦是错误的。理由如下：1、上诉人因不服仙土资发[2004]X号文向仙桃市人民政府申请行政复议，仙桃市人民政府于2005年7月28日作出仙复决字[2005]X号《行政复议决定书》，决定维持仙土资发[2004]X号文，并告知如不服复议决定可依法提起行政诉讼，上诉人据此提起行政诉讼是有依据的。2、实施条例第二十五条已明确规定“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”而仙桃市国土资源局违反法规的规定，把本应由仙桃市人民政府裁决的事项以[2004]X号文取而代之，是越权的行政行为。对该明显的依法应予撤销的违法行政行为，一审却认为该行为系处理群众上访事项的督办性文件，不具有可诉性，不属于行政审判的范畴显然是错误的。3、上诉人亦请求法院判令仙桃市人民政府对被征用的土地面积、补偿标准等作出处理决定，上诉人的该诉讼请求完全符合实施条例第二十五条的规定，一审又以上诉人在未经政府裁决的情况下径直起诉，不具备法定的起诉条件为由裁定驳回上诉人的起诉。综上，一审认定事实不清、定性错误，违规收费，请求二审依法撤销原裁定，支持上诉人的诉讼请求。
仙桃市国土资源局辩称：我局作出的仙土资发[2004]X号《关于彭场镇X组征（占）用土地补偿问题的处理意见》无论从形式上还是在内容上都不是决定书，更不是裁定书。该文仅是落实上诉人因对土地征用补偿有争议上访而制作的一份处理意见，性质是督办性文件，并非处理决定，是不具有强制力的行政指导行为。一审裁定对我局[2004]X号文定性准确且认定事实清楚，依法应予维持。
仙桃市人民政府辩称：1、[2004]X号文是在上诉人信访申诉后，依据湖北省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文件制作的公文督办性和指导性文件，属于落实信访申诉问题的不具有强制力的文件。2、上诉人不服[2004]X号文件，主要是因为对征地补偿标准有争议，而根据实施条例第二十五的规定，对此应先由政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案工业用地中有三宗土地由我府审批，七宗土地由湖北省人民政府审批。而上诉人要求我府作出处理决定，显然不符合法规的规定，属于程序违法，对此，上诉人应先申请行政裁决再向人民法院提起诉讼。3、所征土地各项补偿费用已超额拨付，土地征用涉及的三部分费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗损失费。对青苗损失费双方均无异议，安置补助费已发放给安置补助对象，土地补偿费已发放至村X组织。
综上所述，[2004]X号文件属于督办、指导性公文，不具有可诉性。此外，上诉人超越行政裁决程序直接向人民法院提起行政诉讼要求我府对补偿标准作出处理决定，显然程序错误。一审裁定认定事实清楚，定性准确，依法应予维持。
在本案审理过程中，仙桃市国土资源局向法院提交了如下证据和依据：
1、湖北省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文件《湖北省国土资源厅关于对（略）群众上访的调查情况及处理意见》，以证实省国土资源厅对仙桃市X组群众上访作出了调查处理意见；
2、湖北省人民政府鄂政复审字[2005]X号《关于对省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文的审查答复》，以证实省政府确认了省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文件的合法性，并认为[2004]X号文是一个指导性的意见，没有直接侵害当地农民的合法权益；
3、仙桃市国土资源局仙土资发[2004]X号文件《关于彭场镇X组征（占）用土地补偿问题的处理意见》，以证实根据省国土资源厅文件规定，仙桃市国土资源局作出的《关于彭场镇X组征（占）用土地补偿问题的处理意见》是合法的，是完全依据省国土资源厅的鄂土资文[2004]X号文件的处理意见作出的；
4、《国土资源部关于切实做好征用补偿安置工作的通知》，以证实仙桃市国土资源局为做好被征地群众思想工作，可以公文形式处理征地补偿问题；
5、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，以证实仙桃市国土资源局有法定的征地补偿、安置方案的拟定、组织实施职能，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决；
6、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，以证实征地补偿费用的核算符合法律的规定；
7、《征地补偿耕地年产值标准核定方案》；国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室《关于土地利用现状调查主要数据成果的公报》；仙桃市统计局于2004年5月10日提供的仙桃市1998-2003年耕地面积和总产值书证一份；仙桃市国土资源局2004年5月15日自书的《证明》一份；《关于贯彻的通知》[1994]国土[籍]字第X号文件；《（略）征（占）用地年产值分宗对照表》。以上六份证据和依据以证实仙桃市国土资源局仙土资发[2004]X号文件对八步村X组耕地年产值标准确定的合理性和合法性。
8、国土资源部耕地保护司编辑的《耕地保护手册》，以证实征用八步村X组耕地补偿计算方法正确。
9、《国土资源信访规定》，以证实国土资源部门对上诉人提出的信访事项可以提出处理意见并予以答复。
经庭审质证，仙桃市人民政府对仙桃市国土资源局提供的上述证据和依据无异议。上诉人提出如下异议：对证据1，认为是省国土资源厅对上诉人上访作出的处理意见，不能作为证明仙桃市国土资源局仙土资发[2004]X号文件合法的证据。对证据2，认为省人民政府已认定鄂土资文[2004]X号文是指导性意见，该文没有直接侵害杨某某等人的合法权益，与仙土资发[2004]X号文件无关。对证据3，认为该证据证明了彭场八步村的土地被征用，但该证据中反映的占地亩数不准，耕地补偿标准和安置补助标准是根据省国土资源厅的指导意见而来，标准和计算方法均错误。对依据4，不持异议，但认为仙桃市国土资源局忽视了依照法律规定才能下文之规定，仙桃市国土资源局只能拟定土地补偿、安置补助方案，待市人民政府批准后才能发文，仙土资发[2004]X号文件未经批准，只是抄报市人民政府，仙桃市国土资源局的行为超越了其职权。对证据7，认为《征地补偿耕地年产值标准核定方案》确定的亩产值1117.6元错误：首先是年限错误，仙土资发[2004]X号文认定占用时间为2001年，前三年应为2000、1999、1998年，而该方案为2002年农村税费改革时的数据；其次，计算依据错误，该方案农业税的计税办法是以1994-1998年五年的粮食均产进行测算，该村税改时计税面积为406亩；第三，按仙桃市国土资源局的计算方式，年亩产值为2235.76元，而不是1117.6元。《公报》将数据成果统一的时间为1996年10月31日，而仙桃市国土资源局认定时间为1998-2003年。对仙桃市统计局出具的书证，认为仙桃市统计局出具的材料中的亩与公报中的标准亩不同，故不能作证据使用。对《证明》，认为x亩为152.728千公顷，该数字与省统计局农村统计年鉴统计的1999年的102.93千公顷不符。对[1994]国土[籍]字第X号通知，杨某某等人无异议。对《对照表》，认为其形式不合法，也未按土地管理法规定的征地前三年计算亩均产。对证据8，《耕地保护手册》，认为其不具有法律效力。对证据9，《国土资源信访规定》，认为该依据未在指定的期限内提交，在二审期间提交的应视为没有依据。
仙桃市人民政府向法院提交了如下证据和依据：
1、省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文件，以证实省国土资源厅对（略）群众上访作出了调查处理意见。
2、仙桃市国土资源局仙土资发[2004]X号文件，以证实根据省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文件规定，仙桃市国土资源局作出了《关于彭场镇X组征（占）用土地补偿问题的处理意见》。
3、省人民政府作出的《行政复议受理机关告知书》，以证实省政府明确告知杨某某等人对其权利和义务产生影响的是仙土资发[2004]X号文，杨某某等人应向仙桃市人民政府或省国土资源厅申请行政复议。
4、《行政复议申请书》，以证实杨某某等人不服仙土资发[2004]X号文向仙桃市人民政府申请行政复议。
5、省人民政府鄂政复审字[2005]X号《关于对省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文的审查答复》，以证实该文是一个指导性的文件，省政府确认了省国土资源厅X号文件的合法性。
6、《行政复议决定书》，以证实仙桃市人民政府复议维持了仙土资发[2004]X号文件。
7、《送达回证》四份，以证实已依法送达行政复议的法律文书。
8、《关于彭场镇X村工业园征占用八步村土地面积情况的说明》，以证实征用八步村土地面积的情况。
9、《湖北省国土资源厅关于仙桃市2003年度第三次建设用地的批复》，《湖北省国土资源厅关于仙桃市2003年度第十四批次建设用地的函》，仙土批字[2002]X号、仙土批字[2005]X号、仙土批字[2003]X号、仙土批字[2003]X号、仙土批字[2004]X号、仙土批字[2001]X号、仙土批字[2004]X号、仙土批字[2004]X号、仙土批字[2005]X号《国家集体单位建设用地批准书》，《仙桃市国土资源局关于仙桃市远宏无纺布制品厂建设项目用地预审意见的复函》、《湖北省企业投资项目备案证》的复印件，以上证据以证实十宗工业企业用地经过审批，办理了征地手续，其中，七宗土地为湖北省人民政府批准，三宗土地为仙桃市人民政府批准。
10、《八步工业园征地及补偿概况》及《土地补偿明细》票据等共计七十四份，以证实补偿已全额到位，其中工业企业直接支付八步村x元，彭场镇政府拨征地补偿费x.72元（含搬迁费23.6万元，复垦费2.1万元，瑞鑫公司租金1.2万元，劳动力安置补助费x.72元，征地费x元）。
11、《彭场镇X村X亩挖损土地形成的情况说明》、照片及《渔池承包合同》各一份，以证实35亩取土场形成的原因，政府已足额支付复垦费，现在已复垦为渔池，并非荒芜。
12、《八步村X组农业人口安置补助费发放明细》，以证实从2004年12月20日起截止2005年11月30日八步村X村民实际领取安置费x元。
13、省政府办公厅鄂政办函[2004]X号《省人民政府办公厅关于随岳高速公路湖北省南段建设征地拆迁补偿标准的通知》的复印件，以证实省道321公路拓宽2.15亩，每亩补偿9900元的依据。
14、《湖北省土地复垦实施办法》，以证实35亩取土场复垦费标准为每亩600元。
15、《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》，以证实2005年2月份，湖北省征地补偿最低标准地区分类表将仙桃划分为第三类，仙桃最低年产值为1000元/亩，仙桃市2004年确定的1117.6元/亩的标准高于2005年全省最低标准，具有合法性。
16、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，以证实仙桃市国土资源局享有组织实施、依法作出土地征用补偿文件的职责。
经庭审质证，仙桃市国土资源局对仙桃市人民政府提供的上述证据和依据无异议。上诉人提出如下异议：对证据1，认为不能作为证实仙桃市国土资源局仙土资发[2004]X号文件合法的证据。对证据2，认为在该证据的尾页主题词中注明“抄报省国土资源厅，市人民政府”，未举出仙桃市人民政府批准的证据。对证据3，认为已告知对上诉人权利和义务产生影响的是仙土资发[2004]X号文件。对证据4，不持异议。对证据5，认为省人民政府已认定是仙土资发[2004]X号文对上诉人产生实际影响。对证据6的真实性无异议，但认为该行政复议决定书认定的征（占）用亩数、补偿标准均错误。对证据7，不持异议。对证据8，认为仙桃市X镇国土资源所不具出具证明的资格，其证据内容中所称的占用耕地亩数与实际占用亩数不符。对证据9，认为鄂土资批[2003]X号批复和鄂土资函[2004]X号函中未具体说明征（占）用八步村耕地多少亩；其它九份《国家集体单位建设用地批准书》中批准的征（占）用亩数与实际占用亩数不符，且未明确被征用的是菜地；仙土资预审字[2006]X号只是预批，不是正式批准，不能证明合法征用，《湖北省企业投资项目备案证》与本案无关；同时认为仙桃市人民政府对证据9未能当庭提供原件，不予认可。对证据10，认为该书证中确定的土地补偿标准和费用错误；对《土地补偿明细》有异议，认为该证据写明搬迁费和青苗补偿费、土地补偿费x.72元不真实；对《八步工业园企业征地明细》，认为企业征地面积与实际占用面积不符，青苗补偿费与本案无关；对其它七十一份收据和合同，土地征用协议书的复印件，认为仙桃市人民政府未提供原件，且与本案无关。对证据11，认为《彭场镇X村X亩挖损土地形成的情况说明》出具时间为2006年6月26日，系行政行为作出后收集的证据，且村民挖地无相关证明；三张照片不是35亩中的被挖土地，《渔池承包合同》也不能证明35亩已被复垦。对证据12，认为《八步村X组农业人口安置补助费发放明细》无出具单位印章，且不真实；《八步村X组土地征用安置补助费分配方案》，仅是一组村民同意了该分配方案，不能说明其他村民同意了该分配数额；对其它三十三份领款明细表等证据，认为已领金额栏中的x元为损失，不应列入安置补助费中。对证据13，认为未提供原件，不能作为证据使用。对依据14，认为复垦费标准应为1500元，而不是600元。对依据15，对文件不持异议，但认为仙土资发[2004]X号文确定亩产值1117.6元错误。对依据16，不持异议。
杨某某等652人向法院提供了如下证据：
1、仙土资发[2004]X号文件，以证实仙桃市国土资源局作出的处理意见直接侵害了其合法权益，且征用面积与实际不符，补偿、安置标准违反法律，35亩挖损耕地定性错误；违反规定先下文后批准，仙桃市国土资源局越权。
2、仙复决字[2005]X号《行政复议决定书》，以证实仙土资发[2004]X号文错误，但该错误的行政行为却得到了仙桃市人民政府的维持。
3、《行政复议受理机关告知书》，以证实直接侵害杨某某等人利益的是仙土资发[2004]X号文。
4、《关于彭场镇X村土地征用过程中有关问题的处理意见》。
5、《关于八步村X组杨某某等59户村民申请对仙土资发[2004]X号文件进行行政复议有关情况的说明》，以上二份证据以证实仙土资发[2004]X号文所认定的征用耕地亩数、年产值、计算年份、补偿安置标准和补偿给付对象错误。
6、《八步村X组农业人口安置补助费发放明细》，以证实被上诉人计算的安置补助费中有x元未给付，且对x元安置补助费的确定农户未认可。
7、《八步村X组土地征用安置补助费分配方案》，以证实上诉人只领取安置补助费x元。
8、《八步村X组土地征用农户损失领款明细表》，以证实上诉人领取的x元是损失，不是安置补助费。
9、照片五张，以证明35亩取土挖损地至今荒芜，未被复垦。
10、（一九九八年）彭场镇工农业统计资料汇编。
11、（一九九九年）彭场镇工农业统计资料汇编。
12、（二OOO年）彭场镇国民经济统计资料汇编。
13、《彭场镇（一九九八年－二OO三年）六年农业年亩产值》及农业税计算表。以上四份证据以证实八步村三年平均亩产值为8652元，彭场镇三年平均亩产值为4709元。
14、15、16、17即1999年、2000年、2001年《湖北农村统计年鉴》及计算表，以证明仙桃市1998、1999、2000年三年平均亩产值为3487.61元。
18、《八步村X组征占用土地面积》及《彭场工业园各企业占地草图》。
19、《彭场工业园各企业实际占地面积》，二份证据以证实企业占地面积是批准少，占用多。
20、21、计算表二份，以证实仙桃市国土资源局计算亩产值错误，八步村X年、1999年、2000年三年农业税计算亩产值为2966.20元。
22、彭场镇《政府工作报告》，以证实根据此报告计算2001年亩产值为4012.68元。
23、证人田某己证言，24、证人周某某证言，25、证人田某庚证言，26、证人刘某某证言，以上四份证人证言以证实没有挖、卖八步村X组土地。
27、证人李某辛证言，以证实其私自平整35亩地进行养殖。
28、证人李某壬证言，以证实其从1989年至今未承包35亩挖毁地进行养殖。
29、辍某、外某等人名单，以证实土地被占后村民生活水平低下。
30、八步村被征（占）地共164.68亩的示意图，以证实根据被上诉人答辩的109.34亩计算，批准占地仅为57.6亩。
31、仙土资发[2004]X号文确认一组占地亩数示意图，以证实实际占用亩数大于109.34亩。
32、《典型案例要点提示》，以证实被征用土地所有权是八步村X组，而不是八步村委会，土地补偿费应发放给八步村X组。
33、2005年8月12日书写的《行政诉状》及杨某某等人的身份证复印件。
34、《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》及（2001）琼行终字第X号行政判决书。
35、《彭场镇X组村民推举杨某某、李某甲为诉讼代表人花名册》。
36、上访材料，以上证据以证实上诉人于2005年8月12日就以59户村民名义向湖北省汉江中级人民法院提起行政诉讼，上诉人具备诉讼主体资格且未超过诉讼期限。
经庭审质证，仙桃市国土资源局对上诉人提供的上述证据提出如下异议：对证据1，认为自己的文件合法。对证据10、11、12、13，认为《彭场镇工农业统计资料汇编》不具有真实性。对证据14、15、16，对《湖北农村统计年鉴》的真实性无异议，但认为农业产值不等于亩产值，上诉人据此计算仙桃市1998、1999、2000年三年平均亩产值错误。对证据20、21、22、29、30、31，认为不能作证据使用。对证据32、34，认为不能证实被征土地归八步村X组所有。对提供的其它证据，仙桃市国土资源局未提出质证意见。
仙桃市人民政府对上诉人提供的证据提出如下异议：对证据18、19，认为少批多占的现象不存在。对证据21、22，认为农业税需根据税务部门开出的税票测算，1117.6元的亩产值是根据税票计算出来的。对证据23、24、25、26，认为四名证人均为本案当事人，其证言不能作为证据使用。对其它证据，仙桃市人民政府未提出质证意见。
对各方当事人提供的上述证据经庭审质证，作如下确认：
（一）、各方当事人均提供的鄂土资文[2004]X号文件、仙土资发[2004]X号文件，二份文件均能证实八步村X村民为土地补偿费、安置补助费而上访，省国土资源厅、仙桃市国土资源局对此作出了信访处理意见。其中的仙土资发[2004]X号文件，是本案被诉的行政行为，与本案具有关联性，依法应予采信。对仙桃市人民政府和杨某某等人共同提供的《关于对省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文的审查答复》、《行政复议受理机关告知书》、《行政复议申请书》、《行政复议决定书》、送达回证四份，上述证据能证实杨某某等人因对处理意见不服，通过行政复议程序要求对仙土资发[2004]X号文予以撤销，并提请湖北省人民政府对鄂土资文[2004]X号文进行审查，经审查，湖北省人民政府确认了鄂土资文[2004]X号文的合法性，仙桃市人民政府亦维持了仙土资发[2004]X号文的事实，上述证据客观、真实，应予采信。仙桃市人民政府提供的证据9、《湖北省国土资源厅关于仙桃市2003年度第三次建设用地的批复》，《湖北省国土资源厅关于仙桃市2003年度第十四批次建设用地的函》，仙土批字[2002]X号、仙土批字[2005]X号、仙土批字[2003]X号、仙土批字[2003]X号、仙土批字[2004]X号、仙土批字[2001]X号、仙土批字[2004]X号、仙土批字[2004]X号、仙土批字[2005]X号《国家集体单位建设用地批准书》，《仙桃市国土资源局关于仙桃市远宏无纺布制品厂建设项目用地预审意见的复函》、《湖北省企业投资项目备案证》的复印件，该组证据能证实因工业企业用地经审批征占用彭场镇X村土地的事实，其中，七宗土地为湖北省人民政府批准，三宗土地为仙桃市人民政府批准。仙桃市人民政府提供的证据13，鄂政办函[2004]X号文，该文系鄂土资文[2004]X号文作出处理意见的一个依据，经核实客观、真实，应予采信。杨某某等人提供的证据9，照片5张，能证实35亩取土挖损土地的状况，二被上诉人也未提出异议，应予采信。提供的证据33，身份证复印件；证据35，花名册；证据36，上访材料，上述证据能证实杨某某等人的身份、诉讼代表人的身份及起诉期限等事实，与案件具有关联性，应予采信。
（二）、仙桃市国土资源局提供的证据7，《征地补偿耕地年产值标准核定方案》；国土资源部、国家统计局全国农业普查办公室《关于土地利用现状调查主要数据成果的公报》；仙桃市统计局于2004年5月10日提供的仙桃市1998-2003年耕地面积和总产值书证一份；仙桃市国土资源局2004年5月15日自书的《证明》一份；《关于贯彻的通知》[1994]国土[籍]字第X号文件；《（略）征（占）用地年产值分宗对照表》。证据8，《耕地保护手册》。仙桃市人民政府提供的证据10、《八步工业园征地及补偿概况》及《土地补偿明细》票据等共计七十四份；12、《八步村X组农业人口安置补助费发放明细》。杨某某等人提供的证据4、《关于彭场镇X村土地征用过程中有关问题的处理意见》，5、《关于八步村X组杨某某等59户村民申请对仙土资发[2004]X号文件进行行政复议有关情况的说明》，6、《八步村X组农业人口安置补助费发放明细》，7、《八步村X组土地征用安置补助费分配方案》，8、《八步村X组土地征用农户损失领款明细表》，10、（一九九八年）彭场镇工农业统计资料汇编，11、（一九九九年）彭场镇工农业统计资料汇编，12、（二OOO年）彭场镇国民经济统计资料汇编，13、《彭场镇（一九九八年－二OO三年）六年农业年亩产值》及农业税计算表，23、证人田某己证言，24、证人周某某证言，25、证人田某庚证言，26、证人刘某某证言，27、证人李某辛证言，28、证人李某壬证言。经审查，各方当事人提供的上述证据涉及的内容都是关于征用土地补偿费标准、安置补助费标准和土地如何复垦的证据，不属本案审查的范围，与本案不具有关联性，依法应不予采信。仙桃市人民政府提供的证据8，《关于彭场镇X村工业园征占用八步村土地面积情况的说明》，系仙桃市国土资源局所属彭场镇国土资源所出具，不能作为证明其自身行为合法的证据使用，不予采信；提供的证据10，《八步工业园征地及补偿概况》，证据11，35亩挖损地说明、照片及合同，因系仙土资发[2004]X号文作出后自行收集的证据，不符合行政诉讼证据采信原则，亦不予采信。此外，杨某某等人提供的证据18、19、20、21、22、29、30、31、32，不符合证据的形式要件，且要证实的内容与本案不具有关联性，均不予以采信。
（三）、仙桃市国土资源局提供的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及仙桃市人民政府提供的上述法律、法规的完整文本，能证实土地征用行为系政府行政行为，国土资源部门具有组织实施职能这一基本法律事实，具有法律的适用性，依法应予采信；仙桃市国土资源局提供的《国土资源部关于切实做好征用补偿安置工作的通知》，系国土资源部规范性文件，能证实国土管理部门对被征地农村X组织和农民通过不同渠道反映的征地补偿安置问题，要依照法律规定，实事求是地处理信访反映的问题，应予采信；仙桃市国土资源局在二审提供的《国土资源信访规定》，虽未在一审指定期限内提供，但系客观存在的部门规章，亦是本案国土资源部门作出处理意见的依据，应予采信；仙桃市人民政府提供的《湖北省土地复垦实施办法》，与被诉具体行政行为具有法律上的关联性，应予采信；杨某某等人提供的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》及（2001）琼行终字第X号行政判决书，能证实杨某某等652人具有诉讼主体资格，应予采信。
杨某某等652人提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据随案移送本院。本院经审理对原审所认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据查明的事实及各方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：1、仙桃市国土资源局仙土资发[2004]X号文是否是可诉的具体行政行为；2、杨某某等652人就土地征用补偿标准及取土挖损的35亩耕地的复垦要求仙桃市人民政府作出处理决定的法律依据是否充分。
（一）、关于仙桃市国土资源局仙土资发[2004]X号文是否是可诉的具体行政行为的问题。审查认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在的县、市X组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征用土地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村X组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征用补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”由此可见，土地征用行为系仙桃市人民政府行政行为，征用土地的用途、范围、面积以及征用土地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等均属征用土地方案的内容，是在土地征用前就已确定并经有关机关批准了的，仙桃市国土资源局依据经批准的征用土地方案有组织实施的职能。联系本案，杨某某等652人对征用土地面积、土地补偿标准等持有异议并上访，湖北省国土资源厅针对上访事宜作出鄂土资文[2004]X号文件，确定八步村每亩平均年产值1117.6元，共征用土地面积164.68亩，安置补助费按年产值的6倍发给被征地农户，对违法占用的92.43亩土地，其中35亩取土场由八步村按规定复垦为渔池后交一组经营管理，其余57.43亩违法用地依法补办征地手续、签订征地补偿协议，并按约定及时将安置补助费发放被征地农户。该文还要求仙桃市人民政府和彭场镇人民政府要继续做好上访群众的思想工作，督促八步村将安置补助费迅速发放到被征地农户手中。2004年12月10日，仙桃市国土资源局根据鄂土资文[2004]X号文件，作出仙土资发[2004]X号文件，明确用地项目征（占）用八步村委会土地129.68亩，其中征（占）一组土地109.34亩，征（占）二组土地16.84亩，征（占）三组土地3.5亩。征地补偿费标准按每亩x元（不含青苗补助费）计算，安置补助费按年产值（每亩1117.6元）的6倍计算，应向八步村委会支付征地补偿费x元。八步村委会应向一组被征（占）地农户支付安置补助费x元；另外，35亩取土场由八步村按规定复垦为渔池后，交一组经营管理。对上述处理意见，杨某某等人认为，文件对应补偿的土地亩数、征用地补偿费标准、补偿对象确定错误，故而向湖北省人民政府申请复议。湖北省人民政府于2005年4月4日作出鄂政复字[2005]X号《行政复议受理机关告知书》，告知杨某某等人鄂土资文[2004]X号文是仙桃市国土资源局作出仙土资发[2004]X号文件的依据，仙土资发[2004]X号文件直接对其权利和义务产生了影响，你们应就该行政行为向仙桃市人民政府或湖北省国土资源厅提出行政复议申请。2005年4月13日，杨某某等人向仙桃市人民政府申请复议，要求撤销仙土资发[2004]X号文件，由仙桃市国土资源局重新作出具体行政行为，并要求湖北省人民政府对[2004]X号文进行审查。2005年7月1日，湖北省人民政府作出鄂政复审字[2005]X号《关于对省国土资源厅鄂土资文[2004]X号文的审查答复》认为，鄂土资文[2004]X号文以仙桃市2002年农村税费改革时测算的粮食亩产值为依据，确定仙桃市X组耕地平均亩年产值为1117.6元，符合当地实际，并没有违反法律规定，该文是一个指导性意见，没有直接侵害当地被征地农民的合法权益。2005年7月28日，仙桃市人民政府作出仙复决字[2005]X号《行政复议决定书》，维持仙桃市国土资源局作出的仙土资发[2004]X号文件，并告知如不服该复议决定可提起诉讼，本案因此成诉。从以上事实可以看出，杨某某等人因不服土地征用补偿标准等事项，采取的是信访申诉、行政复议的方式。而根据《国土资源信访规定》第五条，信访人可以向国土资源管理部门提出下列信访事项，其中第(四)项规定，控告侵害自己的土地所有权、土地使用权或者探矿权、采矿权等合法权益的行为；第十七条规定，国土资源管理部门直接办理的信访事项，应当自受理之日起30日内办结，提出处理意见并答复信访人。湖北省国土资源厅据此作出鄂土资文[2004]X号文，该文已经湖北省人民政府审查，认为是一个指导性的意见，并没有直接侵害被征地农民的合法权益。仙桃市国土资源局遵照鄂土资文[2004]X号文的处理意见，为继续做好上访群众的思想工作，查办征地过程中违法征地行为，维护征地农民的合法权益和社会稳定，化解矛盾，做出仙土资发[2004]X号文件，该行政行为亦符合《国土资源信访规定》的规定，也符合中华人民共和国国土资源部国土资发[2001]X号《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》的精神，该通知要求各级国土资源管理部门对被征地农村X组织和农民通过不同渠道反映的征地补偿安置问题应高度重视，认真研究，应通过现场核实、联合办公或公文督办等形式，依照法律规定，实事求是的处理信访反映的问题。故此，仙桃市国土资源局作出仙土资发[2004]X号《关于彭场镇X组征（占）用土地补偿问题的处理意见》并不违反规章和规范性文件的规定，系处理群众信访事项、落实鄂土资文[2004]X号文的督办性文件，不具有可诉性，不属于行政审判范畴。杨某某等人上诉称，仙桃市国土资源局违反法规的规定，把本应由仙桃市人民政府裁决的事项以[2004]X号文件取而代之，是越权的行政行为的上诉理由，显然与审理查明的事实不符，依法应不予采信。
（二）、关于杨某某等652人就土地征用补偿标准及取土挖损的35亩耕地的复垦要求仙桃市人民政府作出处理决定是否符合法律、法规的规定问题。审查认为，上诉人的该项诉讼请求实质上包含两项内容，（1）是要求仙桃市人民政府对土地征用补偿标准进行处理；（2）是要求仙桃市人民政府对在征地过程中取土挖损的35亩耕地进行复垦。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。本案中，上诉人因对土地征用补偿标准有争议，采取了信访、行政复议的方式，并没有申请批准征用土地的人民政府裁决。仙桃市人民政府对此虽组成工作组进驻彭场镇X村协调，但协调未果，亦未依职权对批准征用土地进行裁决。况且，本案所涉征用土地中（征、占用土地十宗，其中七宗由省人民政府批准，三宗由仙桃市人民政府批准）多数并非仙桃市人民政府批准，而上诉人要求仙桃市人民政府就土地征用补偿标准作出处理决定，显然与法规的规定不符。仙桃市人民政府辩称的上诉人对土地征用补偿标准有争议，应先申请行政裁决，再向人民法院提起行政诉讼的理由成立，依法应予采信。另外，《土地复垦规定》所称土地复垦，是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。《湖北省土地复垦实施办法》第七条规定，各级土地管理部门负责管理和检查本行政区域内的土地复垦工作，调解和处理土地复垦中的纠纷。根据该法规的规定，对35亩挖损土地应由土地管理部门作出处理。而鄂土资文[2004]X号文和仙土资发[2004]X号文均对此作出了处理，即：对挖损的35亩土地由八步村按规定复垦为渔池后，交一组经营管理。故此，上诉人要求仙桃市人民政府对取土挖损的35亩耕地复垦做出处理决定，亦缺乏相应的法规、规章依据，依法应不予支持。
综上所述，杨某某等652人请求撤销仙桃市国土资源局仙土资发[2004]X号文件及要求仙桃市人民政府就土地征用补偿标准及取土挖损的35亩耕地作出处理决定的诉讼请求，无相应的法律、法规依据。原审法院审理认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。另本案并不直接涉及财产金额，一审法院收取案件受理费、其他诉讼费x元不当，应予纠正。经审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一审案件受理费100元，二审案件受理费50元，由上诉人杨某某等652人负担。
本裁定为终审裁定。
审判长邵振宏
审判员杨某
代理审判员张伟
二OO七年十二月十四日
书记员赵某湘
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