上诉人（一审原告）崔某某。
上诉人（一审第三人）李某某。
被上诉人（一审被告）焦作市山阳区人民政府。
法定代表人郑某某，区长。
委托代理人卢某某。
委托代理人司某某。
被上诉人（一审第三人）刘某某。
委托代理人王某某。
上诉人崔某某、李某某因土地处理决定一案，不服山阳区人民法院（2009）山行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2009年4月22日开庭公开审理了本案。上诉人崔某某、李某某，被上诉人焦作市山阳区人民政府的委托代理人卢某某、司某某，被上诉人刘某某及其委托代理人王某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审被告焦作市山阳区人民政府于2008年7月9日作出山政文[2008]X号《关于对山国用（1993）字第X号国有土地使用证的处理决定》，该决定载明：被申请人崔某某所持的山国用[1993]字第X号国有土地使用证上显示，填发机关栏加盖的公章为“焦作市山阳区人民政府土地专用章”，发证机关栏无发证机关印章，填发时间为“93年5月14日”。1993年底以前冯河村委没有给被申请人崔某某划过宅基地，而该证项下的宅基地是1994年8月28日冯河村委所划。另查明，该证在登记机关没有土地登记文件资料。区政府认为：原国家土地管理局监制的《国有土地使用证》使用注意事项第一条规定“本证是土地使用权的法律凭证，经县以上人民政府和填发机关（政府土地管理部门）共同盖章后生效”，该证印章不全，没有填发机关（政府土地管理部门）的印章，不产生法律效用。该证的填发时间在冯河村委批划该宅基地之前，没有按照土地登记的程序进行登记，没有形成土地登记文件资料，违反了原国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第五十九条的规定。同时，按照焦作市人民政府办公室《关于实施土地管理“五统一”有关问题的通知》（焦政办[1994]X号）要求，区政府在1993年4月3日之后已不具有颁发国有土地使用证的职权，山国用[1993]字第X号国有土地使用证应为无效证件。根据《河南省实施办法》第十一条规定，本政府决定收回被申请人崔某某持有的山国用[1993]字第X号国有土地使用证。崔某某不服申请复议，焦作市人民政府于2008年10月31日作出焦政复决字[2008]X号行政复议决定书，维持山阳区人民政府2008年7月9日作出的《关于对山国用（1993）字第X号国有土地使用证的处理决定》（山政文[2008]X号）。
一审法院根据被告的举证并经庭审质证认定，原告崔某某所持的山国用[1993]字第X号国有土地使用证上显示，填发机关栏加盖的公章为“焦作市山阳区人民政府土地专用章”，发证机关栏无发证机关印章，填发时间为“93年5月14日”。2006年10月20日，被告作出山政文[2006]X号“关于撤销崔某某所持山国用（93）字第X号国有土地使用证的决定”。2007年2月26日，被告又作出山政文[2007]X号“关于撤销山政文[2006]X号文件的通知”。2008年7月9日，被告作出山政文[2008]X号“关于对山国用（1993）字第X号国有土地使用证的处理决定”，决定收回崔某某持有的山国用[1993]字第X号国有土地使用证。原告崔某某不服，提出行政复议。2008年10月31日，焦作市人民政府作出焦政复决字[2008]X号行政复议决定书，维持被告作出的山政文[2008]X号。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，焦政[1993]X号焦作市人民政府文件和焦政办[1994]X号焦作市人民政府办公室文件规定，1993年4月3日后，山阳区人民政府不具有颁发国有土地使用证的职权，在此以后颁发的国有土地使用证一律为无效文件。
一审认为，原国家土地管理局监制的《国有土地使用证》使用注意事项第一条规定：“本证是土地使用权的法律凭证，经县以上人民政府和填发机关（政府土地管理部门）共同盖章生效”。原告崔某某持有的土地使用证仅加盖“焦作市山阳区人民政府土地专用章”，没有填发机关“焦作市山阳区土地管理局”的公章，该证印章不全。同时，该证是被告在已不具有颁发国有土地使用证职权的情况下颁发，故被告认定该证为无效证件，决定予以收回的处理是合法的，应予维持。但该处理决定存在以下瑕疵：依据《土地登记规则》（1996年2月1日起施行）第六条、第五十九条的规定认定原告的土地使用证在登记机关没有土地登记文件资料。但该瑕疵不影响本案的定性和结果，不足以引起被撤销。故被告作出的山政文[2008]X号处理决定，基本事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当确认其合法。一审判决：维持被告山阳区政府2008年7月9日作出的山政文[2008]X号“关于对山国用（1993）字第X号国有土地使用证的处理决定”。
崔某某不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销河南省焦作市山阳区人民法院（2009）山行初字第X号行政判决，撤销被上诉人于2008年7月9日作出的关于撤销山国土（1993）字第X号国有土地使用证的具体行政行为；2、本案件诉讼费用由被上诉人承担。崔某某上诉的主要理由有：一、山国土（1993）字第X号国有土地使用证是真实合法的。1、山国土（1993）字第X号国有土地使用证是1993年5月份经政府部门发的，不是我自己伪造的，其真实性应当予以肯定。至于两个第三人纠纷是他们之间的事情，本案件不能解决，在这里也不能认定相关问题；2、该国有土地使用证是经过政府部门审核之后颁发的，被上诉人是否有存根或者相应资料是内部管理问题，并不能因此而否认颁发证件本身的合法性。二、山国土（1993）字第X号国有土地使用证是有效证件。1、土地使用证作为使用土地的合法证件应当由人民政府予以颁发。山国土（1993）字第X号国有土地使用证是由河南省人民政府统一印制，并且加盖“河南省人民政府土地专用章”，这是河南统一制式，也是河南省人民政府给土地使用权人的合法证件。该证件实际上是由原来的山阳区人民政府下属职能部门—山阳区土地管理局统一办理，而不是由政府直接办理，“焦作市山阳区人民政府土地专用章”掌握在山阳区土地管理局手中，该局只是经办部门，即填发机关；2、一审判决混淆了政府和职能部门的关系。土地法第十六条规定：土地所有权和使用权发生纠纷的，由人民政府处理。案件实际上由土地行政部门处理，但是必须加盖人民政府土地专用章，而不是土地行政部门的印章，因为它对外不能直接代表政府；3、该证件颁发机关应当认定为河南省人民政府，经办部门是山阳区人民政府，因为在首页上清楚注明有关事项。三、一审判决适用法律不当。1、焦作市不是一个特大城市，焦作市人民政府、人大不具有地方法规立法权，所以焦作市人民政府[1993]X号文件只是一个行政命令，其办公室文件只有内部效力，对外部不具有约束力，在人民法院判决中不应当引用，也就说他不是法律法规，不能作为有效法条引用；2、焦作市人民政府焦政[1993]X号文件不具有溯及力。焦作市人民政府是县级以上人民政府，山阳区人民政府也是县级以上人民政府，当时没有法律法规严格规定山阳区人民政府不能填发有关证件。后来，只是利益关系和理顺行政管理关系，只能是重新划分，发证程序发生变化。但当时山国土（1993）字第X号国有土地使用证已经颁发，焦作市人民政府焦政[1993]X号文件不具有溯及力，只是存在换发证件问题，不存在无效和撤销的问题。
李某某亦不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销河南省焦作市山阳区人民法院（2009）山行初字第X号行政判决书，发回重审。李某某上诉理由有：1、本土地证是村、乡、区三级政府所发给的各种划宅基地表格所填经批准认可，才发的。是当时村干部冯国强和冯小安经办的，手续不全不可能发给土地证；2、土地证都是有编号的，不登记，不缴费，就不可能发放证件，别忘了土地证上有河南省土地专用章，焦作市政府无权更改，山阳区政府无权更改，山阳区土地局更无权更改，此证说没有登记，没建档案，盖章不全，是有人做了手脚，遗失了登记表和档案；3、刘某然、刘某某与本案无关，他们没有任何手续证明本土地证与他们有关。与本案有点关系的是韩清士，这是多人不想让知道的，山阳区法院是否知道对本案的基本情况和谁是当事人都不知晓，怎么能做公正合法的判决呢4、本证已取得山阳区土地局认可，是山阳区土地局工作人员雪建桥、王某科让建筑设计院绘的土地规划图纸，备用的旧证换新证。图纸、用地许可证、建筑许可证都是在山阳区土地局工作人员的安排下进行的，程序是合理合法的。
被上诉人焦作市山阳区人民政府未在法定期限内提交答辩状，在庭审中辩称，崔某某所持有的土地证没有填发机关印章，填发时间为93年5月14日，而事实上，区政府在93年4月3日之后没有颁发土地证权力。综上，请求维持一审判决。
被上诉人刘某某在法定期限内亦未提交答辩状，在庭审中辩称，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。理由：1994年初，刘某然给村委申请划宅基地，1994年12月20日刘某然交6000元土地使用费，并在宅基建房一座。2003年6月28日，刘某然及答辩人母亲共同商量，将该宅基及房屋转让给了刘某某，并出具书面协议。2003年6月30日，刘某然给村委申请转让土地使用权及房产所有权，村委同意，并在申请上加盖公章。以上为本案事实。原告持有的土地证颁发时间为1993年5月14日，当时区政府已没有颁证权力，且该证无填发机关印章，故为无效证件。因此，应维持原判。
一审判决所列各当事人提交的证据均已随案移送本院。
本院根据有效证据所确认的案件事实与一审判决无异。
本院认为，山国土（1993）字第X号国有土地使用证没有填发机关“焦作市山阳区土地管理局”的公章，属印章不全；同时该证是在山阳区人民政府已不具有颁发国有土地使用证职权的情况下颁发，故山阳区人民政府以该证为无效证件，作出山政文[2008]X号《关于对山国用（1993）字第X号国有土地使用证的处理决定》，决定收回山国用[1993]字第X号国有土地使用证，符合法律规定，应予维持。一审判决正确，亦应维持。崔某某、李某某的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，法律文书专递邮费60元，共110元由上诉人崔某某、李某某各承担55元。
本判决为终审判决。
审判长李某军
审判员陈安国
审判员孙艳
二○○九年五月十三日
书记员王某兵
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