重庆市第一中级人民法院
刑事裁定书
(2004)渝一中刑终字第X号
抗诉机关(原公诉机关)荣昌县人民检察院
原审被告人杨某甲，男，X年X月X日出生于重庆市荣昌县，汉族，大专文化，原系荣昌县X镇建设管理办公室副主任。住（略）。2004年1月8日因涉嫌犯玩忽职守罪被刑事拘留，2004年1月16日被逮捕。
辩护人苟某某，重庆新源律师事务所律师。
辩护人杨某乙，男，X年X月X日出生，住（略）。系杨某甲之兄。
荣昌县人民法院审理荣昌县人民检察院指控原审被告人杨某甲犯玩忽职守罪一案，于2004年5月25日作出(2004)荣刑初字第X号刑事判决。荣昌县人民检察院不服，提出抗诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，重庆市人民检察院第一分院指派代理检察员陈某剑出庭履行职务，原审被告人杨某甲及其辩护人苟某某、杨某乙到庭参加诉讼。现已审理终结。
原判认定，2002年11月，荣昌县X镇将该镇幼儿园片区土地使用权进行公开拍卖，(荣昌县盘龙初级中学镇中教学点)，荣昌县荣泰建筑工程有限公司(以下简称荣泰公司)以82万元人民币中标后，进行开发，为了明确学校和开发商之间的界线，需拆除荣昌县盘龙初级中学镇中教学点(以下简称盘龙镇中)的学校围墙及校大门，重新修复该校围墙和校大门。荣昌县X镇党委书记郑治、镇人大主席王孝明、副镇长吴某长、镇城镇建设管理办公室主任潘某某、副主任杨某甲及荣泰公司法定代表人杨某丙等人共同在盘龙镇中确定界线时商定，要求荣泰公司按规定修建盘龙镇中学校围墙和校大门。嗣后，荣泰公司在没有规划设计，未办理建设行政部门审批手续，无监理的情况下，开工修建了盘龙镇中的学校围墙及校大门。在修建过程中，被告人杨某甲时任荣昌县X镇建设管理办公室副主任，具有负责对该镇的规划建设实施监督管理职责，而未认真履行职守，疏于对盘龙镇中的学校围墙和校大门的建设工程项目的规划设计和施工管理。致使该工程竣工后，未组织担任工程质量监督职责的单位对该建设工程进行建筑工程质量认证，而交付使用，从而为造成盘龙镇中校大门倒塌的重大安全事故留下严重的质量隐患。2003年12月12日上午，盘龙镇中校大门外公路上发生一起交通事故，时值该校学生第三节课课间休息时间，有10余名学生在围观时，其中3名学生爬上校门观看，导致门柱因严重的质量问题倒塌，当场致1人死亡、2人重伤、5人轻伤的严重后果，经鉴定：盘龙镇中校门砖柱与围墙没有连接，成为独立柱，且砖柱直接放置于松软的回填土上是砖柱倒塌的主要原因。
认定上述事实，有经下列庭审举证、质证的证据证实：
1、重庆市乡(镇)聘用干部合同书，干部任免呈报表；2、中共荣昌县委文件(2001)X号；3、盘龙镇城镇建设管理办公室人员分工情况；4、证人杜某、李某、唐某、卿某丁、官某、卢某戊、潘某某、吴某某、贺某某、李某、汤某某、杨某丙、黄某己、黄某庚、陈某辛证言；5、荣昌县X镇中学“12.12”门柱垮塌事故现场勘查笔录；6、重庆市建设工程质量检验测试中心出具的鉴定报告。7、死亡鉴定。
原审法院认为，被告人杨某甲身为荣昌县X镇建设管理办公室副主任，应当以国家机关工作人员论，在履行其工作职责的过程中，未履行职守，疏于对荣昌县X镇中的学校围墙和校大门的建设工程项目的规划和施工管理，以致造成荣昌县X镇中的学校大门门柱因严重的质量问题而倒塌，当场致1人死亡、7人受伤的严重后果，其行为已符合玩忽职守罪的构成要件。被告人杨某甲的行为已构成玩忽职守罪，依法应予惩处。鉴于被告人杨某甲认罪态度较好，且在不履行职责的过程中，犯罪情节轻微，可对其不需要判处刑罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决：被告人杨某甲犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
荣昌县人民检察院抗诉提出：原判对杨某甲的判决适用法律确有错误。其理由是：(一)被告人杨某甲不认罪，因而并非“认罪态度较好”。第一、被告人杨某甲2001年就担任盘龙镇城建办副主任，并分管集镇建设和房管工作，实际工作中他对辖区内的建设行为实施了管理、监督职责。但庭审中杨某甲却辩称不清楚修复镇中围墙及大门时自己应履行什么职责，且一再强调自己分管的“集镇建设”是指非建制镇而不包括建制镇盘龙镇的建设。这说明杨某甲没有认罪。2、庭审中，被告人杨某甲对检察机关指控的罪名提出“自己不懂法律，是否构成犯罪不清楚”的辩解，也说明杨某甲不认罪。3、被告人杨某甲的辩护人在庭上是作的无罪辩护。因此，一审判决认定杨某甲“认罪态度较好”是错误的。
(二)被告人杨某甲是严重不履行职责，而非“在不履行职责的过程中，犯罪情节轻微”。1、一审判决已认定修建镇镇中围墙及校大门之前，盘龙镇党委、镇人大、镇政府主要领导及镇城建办主任、副主任杨某甲、荣泰公司法定代表人杨某丙等共同到现场确定界线时，盘龙镇政府要求荣泰公司按规定修建盘龙镇中的学校大门和围墙，实际上荣泰公司在没有规划设计和未办理任何施工手续的情况下，修建了围墙和校大门，而杨某甲在明知政府要求按规定修建镇中的校大门和围墙的情况下没有履行其管理、监督职责，因而应是严重不履行职责的表现。2、在该围墙及校大门的修建过程中，杨某甲在履行职责方面，只有履行职责和未履行职责之分，而不存在情节轻与重之分。因此，一审判决认定被告人杨某甲“在不履行职责过程中，犯罪情节轻微”是错误的。(三)盘龙镇中学校门倒塌事故造成了严重后果。一审判决已认定该校门倒塌当场致1人死亡，2人重伤，5人轻微伤的严重后果。
原审被告人杨某甲及其辩护人认为，荣泰公司在没有规划设计和未办理任何施工手续的情况下修建盘龙镇中学校大门和围墙，杨某甲对此不具有监督管理的职责，因此杨某甲的行为不构成玩忽职守罪，请求二审法院宣告杨某甲无罪。
经二审审理查明，原审被告人杨某甲1995年经荣昌县人事局招聘为村镇建设助理员，2001年10月起任荣昌县X镇建设管理办公室副主任，负责集镇建设、房管工作并对辖区内违法建筑有发现、制止、举报和协助荣昌县建委对建筑工程实施监督管理的职责。2002年11月，荣昌县X镇政府为了改造盘龙镇X路，决定将该镇幼儿园片区X平方米的土地使用权进行公开拍卖，并将拍卖所得款项作为改造盘龙过境段公路工程款。荣昌县荣泰建筑工程有限公司(以下简称荣泰公司)以82万元人民币中标后，进行开发。由于幼儿园片区的开发需拆除荣昌县盘龙初级中学镇中教学点(以下简称盘龙镇中)的原围墙及校大门。为了明确幼儿园片区开发和学校的界线，荣昌县X镇党委书记郑治、镇人大主席王孝明、副镇长吴某某、镇城镇建设管理办公室主任潘某某、副主任杨某甲及荣泰公司法定代表人杨某丙等人共同在盘龙镇中开现场办公会，决定由荣泰公司对盘龙镇中围墙和校大门自拆自建，并要求荣泰公司按规定重新修建盘龙镇中学校围墙和校大门。嗣后，荣泰公司在未规划设计、未办理建设行政部门审批手续、无监理的情况下，开工修建了盘龙镇中的学校围墙及校大门。该工程竣工后，亦未组织担任工程质量监督职责的单位对该建设工程进行建筑工程质量认证，而交付使用。原审被告人杨某甲对盘龙镇中学校围墙和校大门的建设工程项目属违法建筑未发现、制止、举报，亦未协助荣昌县建委对该建筑工程实施监督管理，从而为造成盘龙镇中校大门门柱倒塌留下严重的质量隐患。2003年12月12日上午，盘龙镇中校大门外公路上发生一起交通事故，时值该校学生第三节课课间休息时间，10余名学生在围观时，其中3名学生爬上校门观看，突然西侧门柱倒塌，当场致1人死亡、7人受伤。根据重庆市建设工程质量检验测试中心的鉴定：盘龙镇中校门门柱倒塌的主要原因系砖柱与围墙没有连接为独立柱，且砖柱直接放置于松软盗得回填土上所致。另外，学生踩踏在门上使砖柱偏心作用加大，从而使地基变形差异加大，致使砖柱失去平衡而倒塌。
认定上述事实，有经一审庭审举证、质证的下列证据证实，在本院审理中抗诉机关未提出新的证据，本院对下列证据均予以确认。
1、重庆市乡(镇)聘用干部合同书，干部任免呈报表，证实杨某甲系国家工作人员。
2、中共荣昌县委文件(2001)X号，证实荣昌县X镇建设管理办公室的主要职责是负责各镇小城镇的规划建设和管理，环境保护、环境卫生、园林绿化、市政设施等方面的日常事务的协调和管理工作，并承担辖区内的农房建设和国土管理工作。
3、盘龙镇城镇建设管理办公室人员分工情况，证实杨某甲负责集镇建设，房管工作。
4、证人证言：(1)证人杜某(盘龙镇中2006级学生)的证言，证实2003年12月12日第三节课后休息期间，他在学校大门口看热闹，看见学校大门就快倒下来了，还没来得及跑，学校大门的一根柱子倒下来了，砖头砸在他们班的同学胡艳身上，后来学校的老师和其他人就直接把他抱到了手术室住进了医院。
(2)证人李某、唐某、卿某癸、官某、卢某戊(均为盘龙镇中2006级学生)的证言，证实2003年12月12日上午第三节课后休息时，他们从教室出来看见学校门口出了交通事故，校门口很多同学在围观，有几个同学爬在铁门上去看，突然学校大门的一根门柱倒下来，把他们几个打伤，一女同学被打死。
(3)证人潘某某(盘龙镇城镇建设管理办公室主任)的证言，证实盘龙镇中的学校围墙及校大门属违章建筑，其辖区内的违章建筑应由镇城建办协助管理，具体分工由杨某甲负责集镇建设管理工作。若发现有违法建筑行为应向建委监察科反映，协助监察科的人进行查处，发现集镇建设的违章建筑向建委反映是由杨某甲分管。
(4)证人吴某某(盘龙镇政府副镇长)的证言，证实盘龙镇城镇建设管理办公室主要负责盘龙镇辖区X镇规划，建设管理工作。城建办有职责对盘龙辖区内的违法建设进行检查，并向县相关职能部门进行报告。城建办对违法建设的检查和报告的工作职责没有明确的文件规定，但以前都是这样操作的。他在日常的工作中也是这样安排的。按照职责分工，对盘龙镇中的学校围墙及校门的修建是否办理合法手续的检查工作应由城建办的杨某甲来做，因为杨某甲负责城镇建设工作，而且围墙及校门修建的事他是知道的。
(5)证人贺某某(荣昌县建委监察科科长)的证言，证实盘龙镇中修建学校围墙及校大门的手续是否办理他们没有接到任何人的举报。盘龙镇城镇建设办公室的职责主要是负责辖区内的规划、建设管理方面的工作。他们有制止、举报的义务，还有管理建设方面办理审批手续的义务。对各镇辖区内的在建工程各镇城建办负有在施工现场进行监督的职责即监督工程业主必须按照相关审批要求进行施工建设，如果发现建设施工未按相关审批要求或根本未办理合法的审批手续，该建设即属违法建筑，应立即予以制止。
(6)证人李某(荣昌县建委副主任)的证言，证实他在建委任副主任，主要负责分管建筑质量监督和建筑管理工作。各镇城镇建设管理办公室的职责是负责各镇小城镇的规划、建设和管理等方面的工作。从规划工作大的方面来说，规划管理包括选址、定点、放线、验线及违法建设的查处，具体到各镇城建办来说，就是受理辖区内建设的申请，协助建设单位及个人办理相关的建设手续，监督规划的实施以及发现制止各类违法建设行为。各镇城建办应对辖区的在建工程实施监督，主要是检查建设业主是否按法律规定办理相关的建设审批手续，并监督其是否按审批方案进行施工。如修建业主未办理合法的建设审批手续或未严格按照审批要求进行施工，那么，该建设即属违法行为，城建办应立即予以制止，并向建委监察科报告。
(7)证人汤某某(荣昌县建委质检站站长)的证言，证实质检站只对新开工的合法建筑有质检权。监督范围以建设单位的申请范围为准。荣昌县X镇幼儿园片区工程是由他们质检站进行质检，是杨某丙以荣泰公司的名义向他们提出申请的。他们进场后，对盘龙镇中的学校围墙及校大门没有监督，因为该围墙及大门已修好，荣泰公司的施工图纸上没有这个工程，故不在荣泰建筑公司申请进行质量监督的范围内。
(8)证人杨某丙(荣泰公司经理，盘龙镇中学校围墙、大门的建设者)的证言，证实盘龙镇政府的有关领导叫他修建盘龙镇中围墙及校大门。他没有办任何手续。按规定应由业主办，该围墙和校大门的业主是政府或学校。在现场办公会上他问过郑治、王孝明、吴某某、杨某甲和陈某壬等人用不用办手续，他们都说修围墙和门柱不需要办手续。
(9)证人陈某壬(荣昌县X镇初级中学校长)的证言，证实在修建围墙过程中，他们觉得围墙修得不安全，学校的几个领导对这种不打地基修围墙的方法干涉过，但没起作用。他还通过打电话及口头方式向吴某某镇长，人大主席及杨某甲反映过。
5、荣昌县X镇中学“12.12”门柱垮塌事故现场勘查笔录、荣昌县安全生产监督管理局荣安监(2004)X号文件，证实荣昌县X镇中门柱倒塌的情况及伤亡情况。
6、重庆市建设工程质量检验测试中心出具的鉴定报告，证实盘龙镇中校门门柱倒塌的主要原因系砖柱与围墙没有连接为独立柱，且砖柱直接放置于松软的回填土上所致。另外，学生踩在门上使砖柱偏心作用加大，从而使地基变形差异加大，致使砖柱失去平衡而倒塌。
7、死亡尸体鉴定书，证实胡艳系外界重物打击头部，致颅脑开放性损伤死亡。
8、原审被告人供称，盘龙镇城建办负责城镇的规划、建设、管理等的协调工作。如果发现了可能是违法建设，就要向业主查证是否办理了合法的审批手续，如果未办理合法手续或者手续不完全，就要督促业主办理完整合法的手续，同时向建委监察科报告。他主要是协调建设行政主管部门进行城镇规划及协助房管部门进行房屋拆迁。荣昌县建委未交代过修围墙和校门要办理合法手续。盘龙镇中围墙及校大门是盘龙镇党委、人大、政府共同开现场办公会决定由开发商杨某丙自拆自建。他不知道修围墙和校门要办理手续，因这项工程是镇X排的，政府又未安排他去管理这个工程，所以他未过问这项工程是否办理手续。而且党委、政府领导叫他把主要精力放在过境公路改造工程上。
关于抗诉机关提出原审被告人杨某甲在一审中辩解“不清楚修复镇中围墙及大门时自己应该履行什么职责”、“自己不懂法，是否构成犯罪不清楚”属于不认罪的抗诉理由。经查明，原审被告人杨某甲对修建盘龙镇中围墙及大门未办理审批手续，竣工后未组织相关单位对工程质量进行认证和未对该违法建筑履行发现、报告、监督职责一直供认。本院认为原审被告人杨某甲对自己行为性质的辩解是行使自己的辩护权，而不属于不认罪。故抗诉机关的上述抗诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于抗诉机关提出原审被告人杨某甲是严重不履行职责，而非“在不履行职责的过程中，犯罪情节轻微”的抗诉理由。经查明，荣昌县X镇建设办公室的职责是：负责各镇小城镇的规划建设和管理，环境保护、环境卫生、园林绿化、市政设施等方面的日常事务的协调和管理工作，并承担辖区内的农房建设和国土管理工作。对辖区内的违法建筑有协助荣昌县建委管理监督的职责，发现违法建筑，应向荣昌县建委反映，协助建委监察科进行查处。根据本案的证据证明原审被告人杨某甲作为荣昌县X镇建设办公室副主任，对辖区内的建筑工程有协助荣昌县建委管理监督的职责，对辖区内的违法建筑有发现、制止、举报的职责。原审被告人杨某甲未及时发现、制止和举报盘龙镇中校大门和围墙这个违法建筑，亦未协助荣昌县建委对该工程实施监督，为盘龙镇中校门门柱倒塌留下了安全隐患。根据重庆市建设工程质量检验测试中心的鉴定报告证实：盘龙镇中校门门柱倒塌的主要原因系砖柱与围墙没有连接为独立柱，且砖柱直接放置于松软盗得回填土上所致。另外，学生踩踏在门上使砖柱偏心作用加大，从而使地基变形差异加大，致使砖柱失去平衡而倒塌。本院认为，原审被告人杨某甲具有发现违法建筑进行制止、举报和协助县建委对建筑工程监督管理的职责，而对盘龙镇中围墙和校大门这个违法建筑未履行自己的发现、制止和报告职责，致使该违法建筑门柱倒塌，造成1人死亡、7人受伤的严重后果，其行为符合玩忽职守罪的构成要件，应以玩忽职守罪定罪处罚。但根据本案的实际情况，从造成严重后果和杨某甲未履行职责之间的关系看，杨某甲并不是严重不履行职责，其犯罪情节轻微，可以不判处刑罚。故抗诉机关的上述抗诉理由亦不能成立，本院亦不予采纳。
本院认为，原审被告人杨某甲身为荣昌县X镇建设管理办公室副主任，对本辖区的违法建筑具有发现、制止、举报和协助县建委对建筑工程监督管理的职责，而对本辖区X镇中学的围墙和校大门违法建筑工程项目未履行自己发现、制止、举报的职责，亦未协助荣昌县建委对该建筑工程进行监督管理，造成荣昌县X镇中学校大门门柱因严重的质量问题倒塌，当场致1人死亡、7人受伤，其行为已构成玩忽职守罪，鉴于其犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，可以免于刑事处罚。原审判决认定事实清楚，定性准确，处罚适当，审判程序合法。荣昌县人民检察院的抗诉理由，不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十九条第(一)项之规定，裁定如下：
驳回抗诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审判长卢某莲
代理审判员钟宇斐
代理审判员江玲
二00四年八月二十六日
书记员沈娟
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