重庆市第一中级人民法院
行政判决书
(2004)渝一中行终字第X号
上诉人(原审原告)合川市远闻房地产开发有限公司(以下简称远闻公司)，住所地合川市南办处上什字东路X号
法定代表人陈某，经理。
委托代理人李荣华，重庆市合州律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)合川市建设委员会(以下简称合川市建委)，住所地合川市X街。
法定代表人胡某，主任。
委托代理人杨幼虹，重庆嘉陵律师事务所律师。
委托代理人刘某，合川市建委干部。
上诉人远闻公司因不服合川市人民法院(2003)合行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2004年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人的法定代表人陈某及其委托代理人李荣华，被上诉人的委托代理人杨幼虹、刘某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告远闻公司于2000年3月至12月，经被告合川市建委及相关部门批准，在上什字东路X号(原X号)院内修建集资房，被告规划部门对该集资房工程在规划设计上进行了多次调整，先后共设计出三套建设方案，最后以三方间距为7.85米、9米、7.85米，底层面积为300平方米，总建筑面积为1965平方米的七层房屋设计方案确定的。但原告在开工时未按规定完善放验线手续，改变了三方间距及建筑面积(建好后三方间距为4.6米、7.3米、5.5米，底面积为313.13平方米，总建筑面积为2149.2平方米)进行施工建设，被告发现后于2001年2月22日进行立案调查，并多次书面通知原告停止建设，但原告拒不停工，强行修建房屋至七层完工。经合川市建设工程质量监督站验收，其工程建筑质量合格。2002年11月3日，被告以原告擅自改变建设工程规划许可证以及附件、附图确定的内容进行建设(一是改变审批建筑面积；二是改变三方间距)为由对原告作出行政处罚，责令原告自行拆除违法建筑，并处罚款（略）元。原告不服，向合川市人民政府申请行政复议，合川市人民政府于2003年5月19日作出维持被告合川建法罚(2002)X号行政处罚的复议决定。原告仍不服，于2003年6月17日提起行政诉讼。
原审法院经审查认为，被告单位作为合川市建设行政主管部门，根据《重庆市城市规划管理条例》第十条之规定，有权对辖区的建设行为进行监督管理。原告修建集资房虽经有关部门批准，但在开工建设时，未完善放验线手续，便擅自改变规划许可证及其附件、附图的房屋建筑面积及三方间距，并且被告立案调查后多次责令原告停工建设，但原告拒不服从，仍违法将房屋修建完工，完工后又未经规划验收认可，原告的这一行为已违反了《重庆市城市规划管理条例》第六十五条第二款“擅自改变建设工程规划许可证以及附件、附图确定的内容进行建设的”及第六十六条第一款第十二项“拒不服从城市规划管理，继续其违法建设行为的”和第十五项“其他严重影响城市规划的建设行为”之规定，属严重违法建设行为，被告根据《重庆市城市规划管理条例》第六十六条第一款之规定对原告处以“自行拆除违法建筑，并处违法建筑每平方米100元的罚款（略）元”，是完全合法的，且事实清楚，证据充分，处罚程序合法，适用法律正确，处罚适当。因此，应维持被告的处罚决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决：维持被告合川市建委2002年11月3日作出的合川建法罚[2002]第X号《行政处罚决定书》。
上诉人远闻公司上诉称，1、上诉人是根据规划要求及设计图纸，请规划部门到现场进行了定点放线，并由规划部门颁发了“建设工程施工许可证”后才开始施工的，并非原审认定的“在开工时未按规划完善放线等手续，也未按批准图纸间距要求进行修建”的事实。2、被上诉人出具给原审法院的总平面图是虚假的。如果间距为7.85米、7.85米和9米，此地根本无法修建18米×16.8米的房屋。因此，原审认定上诉人修建的房屋面积超过审批的面积缺乏事实依据。上诉人修建的集资房不属违法建设，故请求二审撤销原判，撤销合川市建委的合川建法罚(2002)第X号《行政处罚决定书》。
被上诉人合川市建委答辩称，1、合川市建委为上诉人颁发的(2000)合规建字第X号《建设工程规划许可证》，批准的底层面积为300平方米，建筑面积为1965平方米，与相邻建筑物的间距为7.85米、7.85米和9米，但上诉人在开工建设后擅自改变工程规划许可证及附件、附图施工建设。被上诉人发现后多次责令上诉人停止违法建设，但上诉人强行将房屋修建至七楼完工。2、上诉人确有擅自改变规划许可证及附件、附图的行为，且拒不服从规划管理，被上诉人依据《重庆市城市规划管理条例》的规定对其作出合川建法罚(2002)第X号《行政处罚决定书》正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人合川市建委向原审法院提供的证据有：
1、合川建法罚[2002]X号《行政处罚决定书》及合川府处[2003]X号《行政复议决定书》。被告以此证实原告因违法建设行为被依法处罚，且复议机关依法维持处罚等事实。
2、2001年2月22日立案审批表、2001年2月18日责令停止违法行为通知书及送达回证，以及2001年2月22日再次紧急停工通知。被告以此证实其发现原告违法建设后便于2001年2月22日立案查处，并向原告发出停止违法行为通知书和紧急停工通知及其送达该通知等情况。
3、证人张正义关于原告在合川上什字东路X号修建房屋侵犯全院住户的请求报告。被告以此证实原告房屋修建地的院内居民反映原告违法建设影响其住房采光及被告单位规划办主任当面责令原告法定代表人陈某停止施工等事实。
4、2001年3月2日合川建发[2001]X号文件及送达的收据、2001年4月6日停工通知及挂号送达该通知的收据，以及送达停工通知时的现场照片8张。被告以此证实原告开工时未经规划部门现场放线，且实地建设又与审批图纸不符，由此限期要求原告将有关报建手续退回规划办重审的通知内容及责令原告立即停工的通知内容，以及向原告送达该通知等情况。
5、原告2001年3月11日的[2001]X号《情况汇报》。被告以此证实原告收到停工通知后只组织职工学习而未停工，从而证明原告拒不服从规划管理等情况。
6、合川府办[2001]X号文件。证实被告单位更名情况。
7、合川市人民法院2001年11月20日作出的[2001]合行初字X号《行政判决书》及被告单位法定代表人要求继续查处、延期查处的批示。被告以此证实虽因遇期未提供证据为由被法院撤销原处罚决定，但领导批示继续查处、延期查处等程序事实。
8、2002年10月16日合建法告[2002]X号《处罚告知书》、2002年10月16日合建法听[2002]X号《听证告知书》、2002年10月18日原告听证申请及回执、2002年10月21日合建法函[2002]X号《听证通知》及送达回证、2002年10月29日行政处罚听证笔录、2002年10月30日合川市人大办公室及合川市政协关于参加听证会人员的身份证明、2002年11月3日合川市建委负责人签发处罚决定的文稿。被告以此证实其处罚程序合法的程序事实。
9、2000年12月14日合川建发[2001]基础X号文件、2000年10月8日规划许可证申请表、2000年10月8日规划许可证附页、2000年11月24日[2000]合规建字X号《规划许可证》、2000年11月24日原告报建的总平面图二份及设计图四份、2000年11月27日合规[2000]X号放线通知单存根及2000年12月22日合建[2000]X号《施工许可证》。被告以此证实原告报建的集资房经审批为砖混结构，底层面积为300平方米，七层，整幢楼建筑面积为1965平方米，三方间距分别为7.85米、9米、7.85米等审批情况。
10、《重庆市城市规划管理条例》和《重庆市行政处罚听证程序规定》。被告以此证实其处罚原告是有法律依据的。
11、2002年10月10日设计人员唐放鸣和唐胜的询问笔录、2002年10月11日规划员杨健、李光明和建管员张自强的询问笔录、2002年10月14日规划员王正学和放线员陈某伟的询问笔录、2002年10月18日李光明情况汇报及2002年10月15日合川市公安局消防大队提供的原告自报的总平面图。被告以此证实原告报建的集资房平面图经过了三次初设计，最后以三方间距为7.85米、9米、7.85米，底层面积为300平方米，总建筑面积为1965平方米的七层房屋设计方案而确定的，亦是原告认可的；同时证实原告未完善放验线手续等情况。
12、2002年10月8日合川市建委委托合川市规划勘察设计室勘测原告修建的集资房的测绘结果图及委托书、勘测单位测绘资格证书、2002年10月21日合川市规划办的说明、2002年10月14日渝规函[2002]X号批复和重庆市勘测院的说明、2002年10月21日合川市建委调查人员的处理报告及送达文书时的照片四张。被告以此证实原告擅自改变了规划许可证及附件、附图确定的间距和建筑面积，属违法建设的事实属实，应受处罚；同时证实原告报送的竣工资料中的总平面布置图不是该幢楼底层和标准层所配套的总平面布置图，以及送达程序合法等情况。
上诉人远闻公司向原审法院提交的证据有：
1、背面有王肇月签名的征地地形图及重庆市建设工程现场放线通知单。原告以此证实其工程是在被告允许的情况下施工的，不能说原告违反了规划。
2、总平面图、正立面图、标准层平面图、给排水平面图及工程规划许可证附页(存根)各一份。原告以此证实其修建的房屋面积、三方间距是经过了规划批准的，没有擅自改变，其批准的三方间距为4.25米、9米、4.25米等。
3、原告集资房竣工初验会议纪要、重庆市建设工程质量监督申报受理通知书、证明、建设工程验收意见书及合川市规划管理办公室通知书、告知书等。原告以此证实其修建的集资房工程符合规划设计要求，且经验收其工程质量合格。
原审法院依职权调取的证据有：
1、合川市X乡建设委员会合川建发(1999)X号文件。证实现场放线由规划办牵头，会同城建勘察队、设计单位、建设单位或个人、施工单位的有关人员参加，由城建勘察队具体操作，按规划办批准的总平面图确定的位置和尺寸实地放线，并将放线情况记录于经审查合格的建设施工总平面图上，经到场有关部门代表签字后由片区规划人员认可签字，及时返回规划办归档(记录一式二份，一份存档，一份作验线时的依据)等。
2、合川市X乡建设委员会合川建发(1999)第X号文件。证实原告集资房所在片区的规划员为王肇月；规划员职责是对其所辖片区的建设项目的规划审批，纠正和查处违规建设的行为和项目等。
3、2003年8月4日对规划员唐强的询问笔录。证实他们在实际工作中均是严格按照合川建发(1999)X号文件规定的放验线要求进行操作的；只有规划员王肇月在征地地形图的背面签字是不符合规定的，是不能动工修建的等。
4、合川市规划勘察设计室提供的建筑面积的计算材料一张。证实本案中原告修建的集资房工程完工后经测量，其底层占地面积和房屋总建筑面积分别为313.13平方米、2149.2平方米。
5、最高人民法院司法鉴定中心鉴定书一份和西南政法大学司法鉴定中心鉴定书一份。均证实因不能提供做时间鉴定所必需的比对样本，故无法对合川市建委“立案审批表”的书写时间进行鉴定等事实。
6、鉴定费收据。证实最高人民法院司法鉴定中心和西南政法大学司法鉴定中心收取远闻公司缴纳的鉴定费各300元。
经审查，原审对原、被告提交的证据质证、认证正确，符合行政诉讼证据规划的有关规定，本院予以采信。本院根据庭审确认的证据认定的案件事实与原审判决基本无异。但“被告规划部门对该集资房工程在规划设计上进行了多次调整，先后共设计出三套方案，最后以间距为7.85米、9米、7.85米，底层面积为300平方米，总建筑面积为1965平方米的七层房屋设计方案确定。”的表述应为“合川市规划管理办公室于2000年11月24日向合川市远闻房地产开发公司颁发了重规建字2000合规建字第X号《建设工程规划许可证》。该《许可证》载明批准的内容为砖混结构，底面积300平方米，七层，整幢楼建筑面积1965平方米”。本院对此予以纠正。本院根据确认的证据补充认定如下事实：1、原审原告与被告分别提交的集资房总平面图是两份间距不同的总平面图，且均盖有合川市规划管理办公室(原合川市X乡建设委员会内设部门)公章。2、2000年12月22日，被上诉人合川市X乡建设委员会(现合川市建委)为上诉人远闻公司颁发了合建(2000)X号《建筑工程施工许可证》，作为准予上诉人施工的凭证。
本院认为，上诉人远闻公司在合川市X路X号动工修建第四栋集资房时未按建筑工程规划管理有关程序办理，即未完善放验线手续，未严格按照被上诉人核发的建设工程规划许可证及其附件、附图施工。上诉人修建完工的集资房底层面积、总建筑面积和三方间距均与规划许可证及其附件、附图上载明的内容不一致，上诉人的行为违反了《重庆市城市规划管理条例》第六十五条第(二)项“擅自改变建设工程规划许可证以及附件、附图确定的内容进行建设的”以及第六十六条第一款第(十二)项“拒不服从城市规划管理，继续其违法建设行为”和第(十五)项“其他严重影响城市规划的建设行为”之规定，属严重违法建设行为。被上诉人根据《重庆市城市规划管理条例》第六十六条第一款的规定对上诉人处以“自行拆除违法建筑，并处违法建筑每平方米100元的罚款（略）元”并无不当。但被上诉人合川市建委工作上也存在瑕疵：一是在未实地放线并验核无误的情况下，向上诉人发出建设工程规划许可证及其附件、附图，致使未及时发现间距不足的问题。二是对同一建设工程，审核同意两份不同间距的总平面图，当规划设计方案确定后，未及时收回或废止与建设工程规划许可证不符的总平面图。尽管被上诉人在工作中存在明显疏漏，有一定过错，但这并不能改变上诉人违反规划管理违法建设的事实。因此上诉人违法建设的行为仍应受到处罚。上诉人上诉称是按批准的4.25米、9米、4.25米间距的总平面图进行施工的，这与其向消防大队申报消防验收的总平面图不一致，又无其它证据补强，故原告提交的总平面图不能作为支持其诉讼请求的依据使用。上诉人的上诉理由不能成立。由此可见，被上诉人在行政程序中存在执法瑕疵，但上诉人的违法建设事实存在，其诉讼请求本院不予支持。在此情况下，一审法院本应判决驳回原告的诉讼请求而采用判决维持被告合川市建委合川建法罚(2002)X号行政处罚显属不当，本院予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(二)项、(三)项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条(二)项的规定，判决如下：
一、撤销合川市人民法院(2003)合行初字第X号行政判决。
二、驳回合川市远闻房地产开发有限公司的诉讼请求。
二审案件受理费100元，其他诉讼费500元，合计600元，由上诉人远闻公司负担。
本判决为终审判决。
审判长谢鹤楼
审判员许申
审判员邹萍
二○○四年五月二十八日
书记员夏嘉
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