原告孟某甲（又名孟某言），男，汉族，X年X月X日出生，农民，。
托代理人王伟杰，河南众孚律师事务所律师，执业证号x。
被告范县X镇人民政府(简称城关镇政府）。
法定代表人张某某，男，该镇镇长。
委托代理人张守彬，河南百特律师事务所律师，执业证号x。
第三人范县X镇X村民委员会（简称张扶村村委会）。
法定代表人孟某乙，男，该村委会主任。
原告孟某甲不服城关镇政府2008年12月15日作出的范城政文[2008]X号《关于对城关镇X村民孟某言违法占地一案行政处理的决定》，于2009年04月03日向本院提起行政诉讼。本院于2009年04月03日受理后，于2009年04月08日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2009年04月27日公开开庭审理了本案。原告孟某甲及其委托代理人王伟杰，被告城关镇政府的委托代理人郑景柱、张守彬,第三人张扶村村委会的法定代表人孟某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年12月15日范县X镇人民政府以范城政文[2008]X号作出《关于城关镇X村民孟某甲违法占地一案行政处理的决定》，要求孟某甲在收到决定书三日内，清除在后街X村集体土地上建造的房屋及附属物。该决定书直接向当事人送达，至今未履行。被告范县X镇人民政府于2009年04月17日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、法律依据共10份：
1、土地违法案件立案呈批表。内容为孟某言违法占地，立案查处；2、2008年08月24日范县X镇X村民委员会申请一份，城关镇X村民委员会2007年11月在村北开通一条后街，扒掉几户村民房屋，每户由村委会新点宅基一处，然后把部分宅基收归村委会集体所有，与村民签订了协议。2008年夏天，孟某言在收归村管的宅基上强行盖房，村委会多次劝阻无效，申请镇政府处理；3、2008年08月22日范县X镇X村民委员会张和勇法定代表人身份证明一份；4、2008年08月29日镇长办公会议记录一份，镇长办公会确定受理此案。这四份证据的证明目的为原告与第三人有土地争议，经第三人申请，被告依法对该案处理。从第三人提交的申请书中，可以看出原告与第三人的争议属于土地法所规定的乡级政府受理的范围。5、（1）2007年12月02日村委会记录，讨论后街X路后被扒房产所占的宅基归村集体所有；（2）2007年12月05日张扶村村民委员会（甲方）与9户村民签订的协议（乙方），内容为村委会为方便群众生活，方便生产，决定把本村X街开通，现乙把后街开通，由于以上几户的房子扒掉，村委会按补助标准发给各农户，并且点给宅基一处。经村委班子研究，决定凡是分到宅基的户，限期3年内盖起，过期不盖者，村委有权收回所划给的宅基地，冲路剩余部分宅基归村委所有；（3）2008年10月20日范县X镇X村民委员会证明一份，内容为村委会给孟某言点宅基一处，位置在村北，北邻百货大楼家属院，东邻孟某伟宅基，西南邻孟某伟宅基，西至胡同，南北长19米，东西长16米；（4）2008年12月12日范县X镇X村民委员会孟某乙法定代表人身份证明一份；（5）2008年08月21日范县X镇X村民委员会通知一份，通知孟某言新建房屋所占宅基已收回，限三天自行拆除，损失自负；（6）2008年10月19日范县X镇X村民委员会证明一份，证明9户村民每间房屋补偿1000元，当时每户都同意并已拆除；（7）现场照片；（8）2009年02月19日对张贵宾的访谈笔录，内容为知道村X路和补偿的情况；（9）2009年02月19日对孟某佩的访谈笔录，内容为知道村X路和补偿的情况；（10）2008年09月20日对孟某言的访谈笔录，孟某同意拆除，不签字；（11）2008年09月15日对张和勇的访谈笔录，内容为孟某言所建房屋占用了村集体所有土地，村委多次劝说，要求孟某言将房屋拆除，孟某言拒不拆除，该建筑影响了村内环境，而且影响了其他村民通行，建议强制拆除。6、镇政府案件调查报告，查明孟某言在村集体土地上建房的情况；7、2008年12月14日镇长办公会记录，研究对孟某言一案如何处理；8、2008年12月15日范县X镇人民政府范城政文[2008]X号作出的《关于城关镇X村民孟某甲违法占地一案行政处理的决定》。以上证据的证明目的为镇政府通过调查、调阅材料，根据事实作出原告违法占用集体的土地的处理决定，事实清楚，证据确凿。9、（1）土地执法监察约谈通知书；（2）土地执法监察告知通知书；10、送达回证。以上证据的证明目的为镇政府依照法律规定送达了相关文件，告知原告其所具有的相应权利，尽管原告对部分文件拒绝接受，但不影响文件对原告产生法律效力。
原告孟某甲诉称，该处理决定认定事实错误。该决定认定，2007年12月，张扶村村委会在开通后街路的过程中，为9户农户新点了宅基地，这9户村民原有宅基地收归集体，并签定了协议。上述认定不符合事实，事实上，包括申请人在内的共9户村民都未同意将老宅基地交给村委会，更未签订任何协议，现其他8户农民都认为宅基地仍属于自己所有，也有其他人建造了房屋。镇政府和县政府所谓的协议是只有我二儿媳摁手印的协议，这份协议内容是说新宅基三年不建归公所有，没有说路两旁的老宅基归公，镇政府和县政府依此协议认定我违法占地，不符合事实。更荒唐的是，这个协议本是和我二儿媳有关，县政府却认定是我三儿媳所签，更加证明了他们没有查明事实。张贵金在喇叭上喊的是谁的宅基谁栽树。2008年03月其他人包含9户在内有盖房子的，村委会也没说归公。我是2008年08月份盖的，我盖时说归公。2009年03月份9户有的盖房，村委会也没有说归公的事，2008年阴历8月X号，张贵金叫我拆房顶，赔偿1000元，我没有同意，直到8月16送来一份手续要把房顶拆了，修完路再蓬上，8月17张给拆了，赔偿了1500元钱损失，要他补手续张不给补了，并且有马庄浇楼板的3人、陈玉宝、大队干部村委会成员在场。我建房子所占的宅基地是我原有的宅基地，仍属于我占有使用，并未收归村委会集体使用，这点可由我村村民证言证实。并且在我建造房屋的过程中，村委会曾经对拆除我的屋顶给我1000元的补偿，并承诺在路修好后同意我继续建造房屋，这也说明房屋所占土地仍属于我使用，否则，既然是违法占地，村委会就没必要给我补偿。综上所述，该处理决定没有充分调查，认定事实错误，侵害了我的合法权益。该处理决定严重违反法定程序。在处理决定送达之前，我自始至终不知道村委会是申请人，镇政府的工作人员从未向我了解过情况，从未向我阐明过我的权利和义务，严重侵犯了我的知情申辩权。该处理决定属于主体不适格，适用法律错误，应为无效的决定，所做的决定应为越权行为，属于违法，应依法予以撤销。原告未提供证据。
被告城关镇政府辩称，2007年12月，张扶村X路涉及9户村民，为了不影响村民的正常居住，第三人决定为9户村民重新分配宅基地，原有宅基地收归集体。2007年12月05日，第三人和9户村民签订了协议，协议约定，这9户村民的房子拆除，原宅基地使用权收回，村委会重新分配宅基地并给予一定的经济补偿。该协议是9户村民亲自到场的情况下签订的，并且每人均在协议上摁了手印。原告诉称各户不同意将老宅基地交换，也没有在协议书上签字，明显缺乏事实依据。原告当时在场，并委托其儿媳摁的手印。其儿媳虽然不是协议的一方当事人，但得到了原告的授权，其行为结果当然作用于原告。因此，原告认为其委托行为无效是没有事实和法律依据的，该份协议应是合法有效的。村委会给原告的1000元是约定的房屋拆除补偿费用，但不能就此说明其占用宅基地就是合法的，补偿费用和占用宅基地不存在因果关系。根据土地法一户只能有一处宅基的规定，在村委会点新宅基时，旧宅基应当收回。栽树与本案无关，签订协议是在村X组织下与9户签订的，具有法律效力。孟某言说的拆房子是张贵金带人拆的房子，据我们了解是孟某言找人扒的房子，谁支付的拆房款应是谁拆的房子，如果是村委会，村委会应有帐目。
第三人因宅基地使用权与原告孟某言发生争议，经第三人申请，镇长办公会议经研究决定对此争议受理，镇政府依法对此事调查处理。镇政府直接向原告孟某言送达申请书和举证通知书、土地执法监察告知通知书，但原告拒绝签收。镇政府依法调取了2007年12月02日的张扶村村委会会议记录、2007年12月05日第三人和原告签订的协议和2008年08月21日第三人向原告下达的通知，调查了第三人新点给原告的宅基地情况和违法建筑物的现状，并派工作人员向包括原告在内的部分拆迁户做了访谈。镇政府依据镇土地所的调查报告和办案人员提供的证据材料，于2008年12月15日以范城政文[2008]X号文作出了处理决定，并于2008年12月15日分别向第三人和原告送达。从以上可以看出，镇政府已经依法向原告送达了申请书、举证通知书、土地执法监察告知书，但原告却拒绝签收。根据法律规定，受送达人拒绝签收的，应当视为签收，因为自身的过错致使自己不能正常了解行政处理进程以及权利的丧失的，结果应由本人承担。因此，原告认为处理决定违反法定程序，没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占有的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占有的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他附着物，可以并处罚款”。该法律条文明确规定，县级以上人民政府土地行政主管部门仅对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，享有决定限期拆除地上建筑物的权利，但并未规定其享有拆除宅基地上违法建筑物的权利。
本案中，原告在村集体收回的宅基地上新建建筑物，是非法占用村集体的土地，尽管违法但却不违反土地利用总体规划，限期拆除权并不属于县级以上人民政府土地行政主管部门。范城政文[2008]X号文件的处理决定是限期拆除土地性质未改变的宅基地上的建筑物，未责令退还土地、未没收新建的建筑物和其他设施，也未向原告处以罚款，镇政府不存在任何超越职权的行为。因此，镇政府作出的处理决定是不违反法律规定的。
镇政府就土地使用权争议作出处理决定是符合法律规定的。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理”。本案中，第三人认为原告在其享有所有权的土地上建设建筑物，而原告却认为其对涉案宅基地享有使用权，因此产生争议。争议的性质属于土地使用权争议，第三人与原告之间的争议由镇政府处理是符合法律规定的。范城政文[2008]X号文件适用法律正确，第三人和原告的争议属于土地争议，其法律性质是民事纠纷，但土地争议关系社会稳定，涉及基本的生产资料，因此具有特殊性。《中华人民共和国土地管理法》考虑到土地争议的特殊性，特别规定了土地争议的途径，即先由人民政府处理，对处理不服的，再向人民法院起诉。尽管法律规定了土地争议的解决途径，但并不能改变土地争议的民事纠纷性质，人民政府适用民事法律规范处理民事性质的土地争议完全符合法律规定，并无不当。本案中，第三人作为法律规定的集体土地所有者，依法享有集体土地的使用权，原告依然行使使用权，显然属于侵权行为，镇政府在解决土地争议时适用《民法通则》中的侵权规范是符合法律规定的。
第三人张扶村村委会述称，2007年12月，张扶村村委会为了方便群众生产生活，决定将后街开通。因有9个村民的房屋阻碍了村街建设，经村委会与群众商议，给9个村民新点了宅基，各户已接受没任何异议，原有宅基剩余部分使用权收归村集体所有，同时又对拆迁户进行了补偿，并签订了协议。加上这些户都是三组村民，由于三组没有班子，所以一切问题都是村委会负责。当然孟某言也在9户之中。2008年春天，孟某言违反与村委会签订的协议，强行在村集体土地上建造了24平米的房屋，孟某言这一行为是非法占用，他更没有宅基证。在这种情况下，村委会出于他的经济考虑，没有让他强行拆除，让他拆除时答应补偿他1500元现金，给他钱后，他只拆了上面的几块楼板，未按要求拆除完毕，一直到现在。第三人未提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告提供的第3、10份证据无异议，第三人对被告的全部证据无异议，因此，对被告提供的第3、10份证据本院予以确认；对被告提供的其他证据不含被告证据中第X组的（8）、（9）份，能够和原告起诉的事实、第三人的陈述相吻合，能够证明本案事实，本院予以确认。对被告提供的证据中第X组的（8）、（9）两份，系处理决定后进行的访谈，虽然与本案事实有关联，但不符合行政诉讼证据的基本要求，本院不予确认。
经审理查明，2007年12月，张扶村村委会为了方便群众生产生活，决定将后街开通。因有孟某言等9个村民的房屋阻碍了村街建设，经村委会与群众商议，给9个村民新点了宅基，各户已接受无任何异议，原有宅基剩余部分使用权收归村集体所有，同时又对拆迁户进行了补偿，并签订了协议。2008年春天，孟某言违反与村委会签订的协议，强行在村集体土地上建造了24平米的房屋，在这种情况下，村委会没有强行让他拆除，答应补偿他1500元现金，给他钱后，他只拆了上面的几块楼板，未按要求拆除完毕。2008年08月24日张扶村村委会申请城关镇政府处理此事，镇政府经过调查，于2008年12月15日以范城政文[2008]X号作出《关于城关镇X村民孟某言违法占地一案行政处理的决定》，并于当天向孟某甲送达。孟某甲不服，诉讼来院，要求撤销城关镇政府2008年12月15日作出的《关于城关镇X村民孟某言违法占地一案行政处理的决定》。
本院认为，原告诉称是在自己的宅基地上建房，并不是违法占地，被告城关镇政府所作具体行政行为认定的事实错误，依据的主要证据不足，被告作出范城政文[2008]X号行政处理决定并无证据证实第三人与原告签订了协议，第三人村委会对该土地不享有任何权利，无权收回，被告所作处理决定认定第三人是涉案土地的当事人是错误的，第三人与村民所签订的收回、置换土地的协议违反国家法律的禁止性规定，其协议和行为都是无效的，被告作出行政处理决定违反法定程序，适用法律错误，是对非法占地行为作出的，而被告非县级以上人民政府土地行政主管部门，无权对违法占地行为进行处理，其所作具体行政行为是超越、滥用职权行为的理由，因无事实和法律依据，本院不予支持；镇政府认为原告对范城政文[2008]X号处理决定涉及的宅基地不享有使用权，认定事实清楚，证据确凿；被告的具体行政行为程序合法，被告是本案适格的具体行政行为人。关于原告认为被告违法作出处理决定没有法律依据问题，土地法明确规定县级以上人民政府土地行政主管部门仅对违反土地利用规划，擅自将农用地改为建设用地的，享有决定限期拆除地上建筑物的权利，但并未规定其享有拆除宅基地上违法建筑物的权利。本案中，原告在村集体收回的宅基地上新建建筑物，是非法占用村集体的土地，尽管违法但却不违反土地利用总体规划，限期拆除权并不属于县级以上人民政府土地行政主管部门。被告作出的处理决定是限期拆除土地性质未改变的宅基地上的建筑物，未责令退还土地、未没收新建的建筑物和其他设施，也未向原告处以罚款，被告不存在任何超越职权的行为。因此，被告就土地使用权争议作出处理决定符合法律规定。第三人与原告之间产生争议的性质属于使用权争议，由被告处理符合法律规定。被告处理决定适用法律正确，第三人和原告的争议其法律性质属于民事纠纷，但土地争议关系社会稳定，涉及基本生产资料，因此具有特殊性。《中华人民共和国土地管理法》考虑到土地争议的特殊性，特别规定了土地争议解决的途径，即先由人民政府处理，对处理不服的，可以向人民法院起诉。尽管法律规定了土地争议的解决途径，但并不能改变土地争议的民事纠纷性质，人民政府适用民事法律规范处理民事性质的土地争议完全符合法律规定，并无不当。本案中，第三人作为法律规定的集体土地所有者依法享有集体土地的使用权，原告在土地使用权收回村委会后，仍行使使用权，显然属于侵权行为。被告在解决土地争议时适用《民法通则》中的侵权规范符合法律规定。镇政府上述辩称理由表明，被告虽然在行政执法过程中存在瑕疵，但是为维护集体和公众利益，为社会主义新农村建设，为社会大局的和谐稳定作出的该处理决定，有效的保护了村委会管理本集体组织内部事务的行为，维护了集体和本集体组织内其他群众的合法利益。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十七条第一款之规定，判决如下：
确认范县X镇人民政府2008年12月15日以范城政文[2008]X号文件作出的《关于城关镇X村民孟某言违法占地一案行政处理的决定》有效。
案件受理费50元，由被告范县X镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于濮阳市中级人民法院。
审判长张金坤
审判员胡国奇
代理审判员马文慧
二〇〇九年六月二十三日
书记员陈素敏
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