浙江省杭州市中级人民法院
行政判决书
(2002)杭行终字第X号
上诉人(原审原告)浙江省邮政局，住所地杭州市X巷X号。
法定代表人潘某，局长。
委托代理人吕星华，该局法律顾问。
上诉人(原审原告)浙江省邮政储汇局，住所地杭州市X巷X号。
诉讼代表人王某甲，局长。
委托代理人王某乙，该局秘书。
被上诉人(原审被告)杭州市工商行政管理局，住所地杭州市X路X号。
法定代表人王某丙，局长。
委托代理人章某某、刘某，该局干部。
上诉人浙江省邮政局、上诉人浙江省邮政储汇局因杭州市工商行政管理局工商处罚行政争议一案，不服杭州市X区人民法院(2001)下行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2002年1月28日、2月6日、4月10日三次公开开庭审理了本案。上诉人浙江省邮政局的委托代理人吕星华、上诉人浙江省邮政储汇局的委托代理人王某乙、被上诉人的委托代理人章某某、刘某到庭参加诉讼。本案经合议庭讦议并经本院审判委员会讨论作出决定，现已审理终结。
2001年3月21日，杭州市工商行政管理局(以下称工商局)作出了杭工商经检字(2001)第X号处罚决定，该处罚决定查明:浙江省邮政储汇局联合中国太平洋保险公司杭州分公司(以下称杭太保公司)，在1999年底开始发行的名为“千禧贺岁保太平”的2000年贺年(有奖)明信片上，印制了“本卡含1．2元保险费，由中国太平洋保险公司杭州分公司承担3800元保额的意外伤害保障……”的内容。截止2000年2月20日止，浙江省邮政储汇局通过其下属各网点共销售了含有1．2元保险费的明信片计（略）枚，从中收取保险费760，327．2元。上述保险费分别于2000年4月和6月由浙江省邮政储汇局支付杭太保公司。为此，杭太保公司于6月以“退款”名义给付浙江省邮政储汇局6万元整。工商局认定:浙江省邮政储汇局利用其独占地位，在销售明信片的过程中捆绑搭售保险的行为，已违反了《反不正当竞争法》第六条规定，属《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第四项所指的行为，构成限制竞争行为。根据《反不正当竞争法》第23条规定及《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第5条第一款规定，对浙江省邮政储汇局罚款12万元。
原判根据被告的举证并经庭审质证确定邮政局于1986年批准成立邮政储汇局，规定直属省局领导。邮政储汇局(营业部)于1999年领取《金融机构营业许可证》，经中国保险监督管理委员会(1999)X号文批准为中国太平洋保险公司(寿险)保险兼业代理人，并与中国太平洋保险公司杭州分公司签订《保险代理协议书》及《代理保险业务补充协议》，还联合发文给各市(地)邮政局和保险公司所辖的分支机构，提出贯彻所签的协议书的内容。邮政局在发行国家邮政局批准的“2000年贺年(有奖)明信片”上加印了“千禧贺岁保太平”的业务，每张额外收取保险费1．2元。2000年6月19日，邮政储汇局便函告知中国太平洋保险公司杭州分公司称保险明信片共计销售（略）枚，收到保险费760，327．2元。邮政储汇局分别于2000年4月28日汇款700，000元、6月19日汇款60，327．2元给中国太平洋保险公司杭州分公司，中国太平洋保险公司杭州分公司于2000年6月28日返回保险费60，000元给邮政储汇局。邮政储汇局也将上述往来帐的情况记录于财务。2000年8月29日、8月30日、10月10日工商局分别对邮政储汇局保险科的徐华军、中国太平洋保险公司杭州分公司寿险业务管理部的梁松进行了调查核对后，于2001年3月21日对邮政储汇局作出杭工商经检字(2001)第X号处罚决定书。浙江省工商行政管理局于2001年8月8日对邮政储汇局的复议申请作出浙工商复(2001)X号复议决定书，维持杭工商经检字(2001)第X号处罚决定。原判认为:邮政储汇局虽是经邮政局批准成立的直属领导机构，但其已分别得到中国人民银行、中国保险监督管理委员会批准的对外独立行使金融业务、保险代理业务的权利，并且邮政储汇局在实际操作以上业务时也是以自己的名称独立对外签订协议、发布文件、结算业务，属于其他经济组织类的公用企业。邮政储汇局将其代理的保险业务搭人到其系统有独占地位的邮政业务中进行，事后又收取该保险业务的代理费，其行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》的有关规定，已构成了限制竞争行为。被告所作的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决:维持杭州市工商行政管理局于2001年3月21日作出的杭工商经检字(2001)第X号处罚决定。案件受理费80元由浙江省邮政局、浙江省邮政储汇局负担。
上诉人浙江省邮政局、浙江省邮政储汇局提起上诉称:工商局处罚主体错误，浙江省邮政储汇局是浙江省邮政局下设的无独立主体资格的内部管理机构，没有下属营业网点，也没有经营业登记，既不属法人，也不属其他经济组织，不属于《反不正当竞争法》调整对象，不能成为处罚对象。浙江省邮政储汇局是根据《中华人民共和国保险法》的规定，在与杭太保公司签订保险兼业代理合同后，只能为杭太保公司一家做保险代理。保险明信片的销售既有利于满足消费者的不同需要，也没有损害保险同业经营者的利益，不存在强制交易、捆绑销售的情形，不适用《反不正当竞争法》第6条和《规定》第4条第四项的规定。工商局未能在一审时提供处罚所依据的主要证据，原判认定事实不清，适用法律不当，请求二审能撤销原判，撤销工商局的处罚决定。上诉人在二审期间向本院提供了以下证据:1．国家邮政局国邮(2002)X号《关于贺年(有奖)明信片附加保险开放性确认问题的批复》，该批复讲到:任何合法的保险公司提出使用中国邮政贺年(有奖)明信片及其他普通邮资明信片等载体进行保险产品广告宣传，或加印保险条款，只要其险种、保险内容等经过合法审批，符合《中华人民共和国广告法》等相关法律法规及邮资明信片的相关规定的，国家邮政局均会同意，并在约定的时间内安排印制发行，不存在排斥中国太平洋保险公司之外其他同业的情形。该类明信片发行后，可在邮政网点代理销售，也可由保险公司自行组织销售。该批复证明上诉人的行为不构成不正当竞争。2．寿合X号兼业代理保险合同，证明杭太保公司与浙江省邮政储汇局签订过保险兼业代理合同。3．保监发(1999)X号《关于保险兼业代理人审核结果及有关事项的通知》，证明浙江省邮政储汇局有保险兼业代理人的资格，代理险种为人身意外伤害保险、长期寿险、健康险，被代理人为杭州市X区中国太平洋保险公司。4．一张已邮寄过的中国邮政贺年(有奖)明信片，证明浙江省邮政局在销售加印保险内容的邮政贺年(有奖)明信片同时，还销售未加印保险内容的邮政贺年(有奖)明信片，且后者在销售数量上大大超过前者，表明在销售上，浙江省邮政储汇局和浙江省邮政局并未独占销售加印保险内容的邮政贺年(有奖)明信片，消费者有选择购买不同的明信片的自由。
被上诉人工商局辩称:浙江省邮政储汇局系依法成立的企业机构，属从事金融类商品经营或赢利性服务资格的公用企业，还具有从事保险代理的经营资格，并以自己名义与杭太保公司订立保险代理合同，实际实施了限制竞争行为，故属《反不正当竞争法》的调整对象。我局处罚的主体正确。《反不正当竞争法》第六条规定中的限定不仅指公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者强制他人购买其指定的经营者的商品或服务，还包括了强制他人接受其限定的交易条件、对象、方式等，以推荐、差别待遇、设置服务障碍等方式，，变相强制他人购买其指定的经营者的商品。我局基于浙江省邮政储汇局在代理人寿保险过程中捆绑销售了与明信片无关的含有保险内容的明信片这一限制竞争的行为才对其作出处罚，在该行为中，对保险及其提供者，用户、消费者是无法选择的，也是被限定的。浙江省邮政储汇局依合同独家代理杭太保公司的寿险业务是无异议的，但代理资格与代理方式是两个不同的概念，浙江省邮政储汇局将保险与明信片分离销售排除在代理方式之外，是变相的限定。综上所述，请求二审驳回上诉，维持原判。被上诉人对上诉人提供的证据1，认为该《批复》超越职权，不能作为定案依据。对被上诉人提供的证据2、3，认为没有异议。对证据4的真实性没有异议，但认为只要将邮政贺年(有奖)明信片和保险产品结合在一起，就是捆绑销售，消费者就没有选择的自由。
经过二审庭审质证、认证，本院认为原判认定的事实存在，对上诉人提供的证据2、3、4，因被上诉人没有异议，本院予以确认。对上诉人提供的证据1，本院认为该《批复》是国家邮政局根据《中华人民共和国邮政法实施细则》第二条的规定，在其职权范围内就邮政工作的具体事项所作的规定，是合法有效的，本院予以确认。本院还查明下列事实:1999年8月31日中国保险监督管理委员会(以下称保监会)发布保监发(1999)X号《关于保险兼业代理人审核结果及有关事项的通知》，核准浙江省邮政储汇局保险兼业代理人的资格，代理的险种包括人身意外伤害保险、长期寿险、健康险。1999年9月8日，浙江省邮政储汇局与杭太保公司签订合同编号为寿合X号的兼业代理保险合同，代理的险种包括人身意外伤害险，保险代理期限为一年，自保险代理合同生效之日起计算。此后，杭太保公司同意浙江省邮政储汇局以中国邮政贺年(有奖)明信片作为保险代理的载体，并通过国家邮票印制局在明信片上加印人身意外伤害保险的有关内容。该明信片上印有“保险有效期为2000年2月4日零时一2000年2月20日24时止”的内容。双方开始履行兼业代理保险合同。在浙江省邮政局下属经营网点除销售前述的明信片外，还同时销售未加印保险内容的中国邮政贺年明信片。在同期的销售数量上，后者大大超过前者。中国邮政贺年明信片(包括以此为载体的各类企业拜年卡和加印保险内容的)均由国家邮政局下属的邮票印制局印制。国家邮政局国邮(1999)X号《关于2000年中国邮政贺年(有奖)明信片发行工作的通知》规定:发行期限为1999年11月1日至2000年2月20日。1986年浙江省邮电管理局党组发布浙邮干(1986)第X号通知，决定成立浙江省邮政储汇局(处级企业机构)，直属省局领导。1998年信息产业部发布《关于邮电管理局邮电分营与机构调整问题的通知》，该《通知》讲到将邮政工作从邮电管理局分离出来，单独组建省(区、市)邮政局，省(区、市)邮政局为公用企业。1999年国家工商行政管理局与信息产业部联合发布《关于邮政通信企业登记注册有关问题的通知》，该《通知》讲到各省邮政局办理企业法人登记，省邮政局以下邮政通信企业办理营业登记。邮政通信企业的主要经营范围为:邮政基础业务、邮政增值业务、邮政储蓄业务、邮政附属业务。
庭审中，双方当事人围绕以下三个焦点进行质证、辩论:1．浙江省邮政储汇局是否具备被处罚的主体资格。2．浙江省邮政储汇局是否利用其独占地位，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。3．中国邮政贺年(有奖)明信片这种载体在浙江省内是否允许浙江省邮政储汇局一家独占利用来代理保险，而排除其他保险兼业代理人利用该载体来为其他保险公司做保险代理或排除其他保险公司直接利用该载体做保险。综合双方当事人质证、辩论的情况，本院确认如下:1．浙江省邮政储汇局具备主体资格。浙江省邮政储汇局属浙江省邮政局直属的邮政通信企业，虽然尚未领取营业执照，但已取得了保险兼业代理人的资格，该资格是保监会授予的，而且本案是因为浙江省邮政储汇局从事保险代理业务而引起的，此外，浙江省邮政储汇局还以自己的名义与杭太保公司独立进行资金往来，与杭太保公司联合发文。以上这些行为均可证明浙江省邮政储汇局具备行政诉讼法意义上的独立主体资格。2．无论是浙江省邮政储汇局还是浙江省邮政局，均不存在利用其独占地位限定用户、消费者购买其指定的杭太保公司印制在中国邮政贺年(有奖)明信片上的人身意外伤害保险以排挤其他保险业经营者的公平竞争的情形。理由如下:根据《中华人民共和国保险法》第124条第2款的规定:经营人寿保险代理业务的保险代理人，不得同时接受两个以上保险人的委托。人身意外伤害保险属人寿保险的一种。故浙江省邮政储汇局作为杭大保公司的人寿保险代理人，在代理期间只能为杭太保公可代理人寿保险业务。这种代理关系是浙江省邮政储汇局通过对不同的保险公司的选择、比较，在双方协商一致、自愿的前提下，接受杭太保公司的委托，与杭太保公司签订合同来确立的，应当受法律保护。这种代理关系确立后，浙江省邮政储汇局已排除了为其他保险业经营者代理保险的可能性，工商局不能就代理资格的惟一性来认定其排挤其他保险业经营者的公平竞争。邮电部、国家工商行政管理局邮部联(1992)X号《关于将销售“中国邮政贺年(有奖)明信片”作为邮政正常业务开办的通知》规定:邮政贺年(有奖)明信片每年由邮电部统一制作、发行，全国各地邮电局与集邮公司销售。国邮(2002)X号《批复》进一步规定该类明信片发行后，可在邮政网点代理销售，也可由保险公司自行组织销售。浙江省邮政储汇局作为保险兼业代理人在销售方面并不具有独占地位，该局也是通过浙江省邮政局下属邮政网点代理销售明信片的，且在同期的明信片的销售中，既有不含邮资的普通明信片，又有含邮资的邮政明信片；在邮政明信片中，既有含保险内容的邮政明信片，又有不含保险内容的邮政明信片。在邮政明信片的销售数量上，含保险内容的邮政明信片只占很少一部分。消费者在购买明信片时，完全可以根据自己的喜好和实际需求，在前述不同种类的明信片中进行选择。国家工商行政管理局工商公字(1999)第X号答复中对“限定”的理解是:公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者以强行要求、设置服务障碍、胁迫、推荐、差别待遇等方式，强制或者变相强制他人购买其指定的经营者的商品。工商局没有证据证明浙江省邮政储汇局或浙江省邮政局采用了前述答复中列举的销售方式来强制或变相强制消费者购买含保险内容的邮政明信片。浙江省邮政储汇局利用浙江省邮政局的下属邮政网点销售含保险内容的邮政明信片时，并没有排除其他种类明信片的销售。3．浙江省邮政储汇局在浙江省境内不具有独占利用邮政贺年(有奖)明信片这种载体来代理保险。根据邮电部邮政总局编的《中国邮政贺年(有奖)明信片暨企业拜年卡目录1998》一书，证明在其他省市(如江苏南京)有两家以上保险公司经批准在同一年同时以邮政明信片为载体销售各自的保险险种。国邮(2002)X号《批复》中明确所有的保险公司(或通过各自的保险兼业代理人)均可合法利用中国邮政贺年(有奖)明信片为载体做保险业务，不存在排挤中国太平洋保险公司之外其他同业的情形。
综上所述，本院认为工商局作出杭工商经检字(2001)第X号处罚决定证据不足，未能查明全部事实，对浙江省邮政储汇局的行为定性不当，适用法律、规章某误，应予撤销。上诉人的主要上诉理由成立，本院予以采信。原判认定事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目、第六十一条第(三)项的规定，判决如下:
一、撤销杭州市X区人民法院(2001)下行初字第X号行政判决。
二、撤销杭州市工商行政管理局于2001年3月21日作出的杭工商经检字(2001)第X号处罚决定。
一、二审案件受理费各80元，均由杭州市工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长王某园
审判员徐斐
代理审判员杨逸强
二OO二年五月十四日
书记员吴字龙
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