原告于某甲，女，X年X月X日生，汉族。
委托代理人邹某某，男，北京市易行律师事务所律师，特别授权。
委托代理人李某某，男，北京市易行律师事务所律师，特别授权。
被告周口市人民政府。
法定代表人于某乙，男，市长。
委托代理人苑某某，男，周口市人民政府法制办干部，一般代理。
委托代理人赵某，男，河南英伦律师事务所律师，一般代理。
第三人何某某，女，X年X月X日出生，汉族。
原告于某甲因周口市人民政府（以下简称周口市政府）土地行政复议一案，于2008年10月27日向周口市中级人民法院提起行政诉讼，周口市中级人民法院受理后报请河南省高级人民法院指定管辖，河南省高级人民法院于2008年12月10日作出（2008）豫法行辖字第X号行政裁定，指定本案由本院管辖。本院于2009年3月9日立案受理后，依法向被告周口市政府送达了起诉书副本及应诉通知书，并依法通知利害关系人何某某作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2009年6月26日在河南省漯河市舞阳县看守所公开开庭审理了本案。原告于某甲及委托代理人邹某某、李某某，被告的委托代理人赵某、苑某某，第三人何某某到庭参加诉讼。本案因案情复杂报请河南省高级人民法院延长审理期限90日，现已审理终结。
被告周口市政府于2002年3月8日作出周政复决字[2002]X号行政复议决定，认定何某某与周口地区淀粉厂破产清算组签有破产清算资产变卖协议书，并二次付款150万元整。被申请人淮阳县人民政府（以下简称淮阳县政府）颁发给于某甲的淮国用（2001）X号土地使用证，认定事实不清，颁证依据不足，依据《土地登记规则》第71条的规定，属土地错登行为。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第28条的规定，决定：注销被申请人颁发给于某甲的淮国用（2001）X号土地使用证；由淮阳县人民政府依法定程序，为申请人何某某颁发土地使用证。于某甲不服，提起本案诉讼。
原告于某甲诉称，原告于2001年4月10日依法取得淮阳县X乡X路北x.6平方米国有土地的使用权，国有土地使用权证号为淮国用（2001）X号。在原告毫不知情的情况下，被告周口市政府作出被诉复议决定注销原告的土地使用证，该决定违反法定程序，且适用法律错误，侵犯了原告的合法财产权益，请求法院予以撤销。为支持自己的诉讼主张，于某甲提供证据如下：1、2001年3月2日于某甲、何某某、杜如海三人与周口地区淀粉厂破产清算组签订的破产清算资产变卖协议书（以下简称“三人协议”）；2、2001年3月10日于某甲的土地登记申请书、地籍调查表；3、2001年4月10日于某甲的淮国用（2001）X号国有土地使用证；4、2007年11月29日周口市中级人民法院（2007）周刑再字第X号刑事判决书；5、2008年9月1日河南省舞阳县人民法院（2008）舞刑初字第X号刑事判决书；6、2009年3月24日河南省漯河市中级人民法院（2009）漯刑二终字第X号刑事裁定书。上述证据证明，于某甲是经何某某同意和杜如海在何某某的购地协议书上补签的名字，于某甲与杜如海、何某某共同购买了周口地区淀粉厂破产清算组的土地72.35亩。土地证是何某某、杜如海亲自去淮阳县国土资源管理局办理的。于某甲取得争议地使用权来源合法，按照法定程序进行了土地登记，取得的土地证合法，被告注销该证缺乏事实根据和法律依据，且违反法定程序。
被告在法定期限内向本院提交了答辩状及作出被诉复议决定的证据、依据。
被告辩称，《行政复议法》没有规定复议机关必须通知第三人参加复议，于某甲不知情不能证明行政复议程序违法。被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，请求法院依法予以维持。被告提供证据如下：1、2001年11月22日何某某的行政复议申请书、2001年11月22日周口市政府行政复议受理通知书、复议决定送达回证（送达何某某、淮阳县政府）；2、2001年12月13日淮阳县政府答辩状；3、2001年3月10日于某甲土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表；4、淮阳县人民法院（1997）淮经破字第X号经济裁定书、淮阳县人民法院的公告；5、2001年3月2日何某某与周口地区淀粉厂破产清算组所签资产变卖协议书（以下简称“购地协议”）；6、何某某付款180万元的票据、凭证及周口地区淀粉厂破产清算组的收到条；7、“三人协议”；8、2001年10月8日何某某土地过户申请书。1—3证明被告复议程序合法；4—8证明被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿。
第三人何某某庭审中陈述，是我作为乙方与周口地区淀粉厂破产清算组签订的“购地协议”，买地的180万元也是我个人出资，我没有同意于某甲在我的“购地协议”上补签名字，三人签名的“三人协议”是于某甲利用与杜如海的特殊关系用欺骗的手段获得的，是无效协议，不能作为于某甲颁证的根据。宣告于某甲无罪的刑事判决及何某某有罪的刑事判决均是迫于某导批示的压力作出的，认定的事实不是客观、真实的事实，不能作为于某甲主张土地使用权的证据使用。于某甲没有出钱买地，何某某也没有为其出具任何某理土地登记的手续，淮阳县政府为于某甲颁发土地证没有事实根据和法律依据，侵犯了何某某的合法土地使用权。周口市政府复议注销于某甲的土地证，决定由淮阳县政府依法定程序为何某某颁发土地证是正确的。请求法院查清事实，依法维持被诉复议决定。庭审中何某某提供证据如下：1、2001年9月21日于某甲同意将土地过户给杜如海的声明一份；2、2001年9月21日于某甲、杜如海、何某某声明一份，声明2000年6月18日由上述三人、白凤义签订的股份协议作废；3、2000年8月24日于某甲领取6、7月份工资2000元的领款条一份；4、2000年12月28日工资发放表一份，显示于某甲10、11、12月工资各1000元。上述证据用于某明于某甲没有能力投资买地，且已声明放弃土地使用权。
经庭审质证，原告认为被告提供的程序方面的证据不能证明其复议程序合法，被告剥夺了于某甲作为第三人参加复议的权利，且复议申请书第二项内容不属于某议的受案范围，是确权的内容。原告对被告提供的证据4、6、7的真实性没有异议，认为“购地协议”不是淮阳县政府为于某甲颁证的根据，“三人协议”没经法定程序撤销不能否定其效力，“三人协议”能证明土地是于某甲、何某某、杜如海三人共同购买，是淮阳县政府为于某甲颁证合法有效的根据。原告对第三人提供的证据及证明目的不予认可，主张应以生效的刑事判决认定的事实为准，并认为该证据不能作为认定被诉复议决定合法的证据使用。
第三人对被告提供的证据及证明目的没有异议。认为原告提供的刑事判决书认定事实错误，所谓年薪12万元的证明，是杜如海为了结其与于某甲的不正当关系，作为让于某甲退还土地的交换条件而出具的，在当时是无奈之举。于某甲月工资1000元，不存在向公司投资数万元的事实，另外于某甲占有公司40％股份的划分协议是一个虚假、无效的协议，于某甲以此主张28亩土地的使用权纯属诈骗。“三人协议”是骗取的，何某某没有同意他们在“购地协议”上补签名字，法院破产案件中的协议仍然是何某某个人签字的“购地协议”，淮阳县政府颁证应以法院存档的协议为根据，不应该以无效的“三人协议”为依据。
被告对第三人提供的证据及证明目的没有异议。认为原告提供的刑事判决并没有认定“三人协议”有效，也没有显示何某某同意给于某甲28亩土地，得不出于某甲合法享有28亩土地使用权的结论。
经庭审质证本院认为，被告、原告提供的证据来源及取得程序合法，与案件具有关联性，可以作为本院认定相关案件事实的证据使用。第三人提供的证据，不能作为被诉复议决定合法的证据使用，本院对其效力不予评判。
根据上述对证据的分析认证和当事人对无争议事实的陈述，本院认定事实如下：
2001年11月22日，第三人何某某向周口市政府申请行政复议，以被申请人淮阳县政府在没有其出具合法转让手续的情况下，擅自将其个人出资购买的周口地区淀粉厂破产清算组的土地登记在于某甲名下，为于某甲颁证侵犯了自己的合法权益为由，请求周口市政府撤销淮阳县政府为于某甲颁发的淮国用（2001）X号国有土地使用证，并将该证载土地使用权确权给何某某。周口市政府受理该申请后，经审查作出被诉复议决定，并送达了申请人、被申请人。
另查明，2000年6月3日，于某甲到何某某、杜如海等股东成立的大陆食品实业有限公司工作，6月18日于某甲代表其夫白凤义与何某某、杜如海夫妇签订一份于某甲夫妇占有该公司40％股份的股份划分协议。2001年3月2日，何某某以个人名义与周口地区淀粉厂破产清算组签订一份“购地协议”，以180万元购买淀粉厂破产土地72.35亩，并包括地上所有附属物。此后何某某以个人名义先后支付了180万元购地款。经何某某同意后，于某甲和杜如海在“购地协议”上补签了名字。2001年4月10日淮阳县政府分别为于某甲、何某某、杜如海三人颁发了土地证，于某甲土地证号为淮国用（2001）X号，记载土地使用面积为28亩。
2001年10月9日何某某控告于某甲诈骗，2001年10月14日于某甲被刑拘，2001年12月29日被逮捕，2003年4月28日因诈骗罪被判处有期徒刑10年，2007年6月27日被判决无罪予以释放。
2007年10月6日何某某因涉嫌诬告陷害罪被刑拘，2007年11月12日被逮捕，2008年9月1日河南省舞阳县人民法院作出（2008）舞刑初字第X号刑事附带民事判决，以诬告陷害罪判处何某某有期徒刑五年，2009年3月24日河南省漯河市中级人民法院作出（2009）漯刑二终字第X号刑事裁定，驳回何某某上诉。
本院认为，何某某对淮阳县政府为于某甲颁发土地证的行为不服，向周口市政府申请行政复议，周口市政府有权受理其复议申请作出复议决定。
《行政复议法》第十条第三款规定，同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。从中虽不能得出行政复议机关负有通知利害关系人参加行政复议的法定义务，但是周口市政府作出注销于某甲土地证、由淮阳县政府依法定程序为何某某颁发土地证的不利于某某甲的决定，却不通知于某甲参加复议，不给其提供证据证明自己土地证合法的机会，不听取其陈述、申辩，违反了《行政复议法》第四条关于某议机关履行复议职责应当遵循“公正、公开”原则的规定，同时，也违反了行政正当程序的要求，应当认定被告的复议程序违法。
被告审查于某甲的土地证是否应予撤销，应审查其是否有合法的土地来源，是否按法定程序进行土地登记。被告没有认定于某甲的土地来源是否有根据，所进行的土地登记程序是否合法，既认定于某甲的土地证属于某登不当。
根据《行政复议法》第二十八条的规定，周口市政府认为于某甲的土地证属于某登应适用撤销该土地证的复议决定形式，不适用注销。作为复议机关的周口市政府，在何某某、于某甲土地使用权争议未解决的情况下，作出由淮阳县政府依法定程序为何某某颁证的复议决定，没有法律依据。
综上，周口市政府作出被诉复议决定程序违法，认定事实不清，证据不足，且适用法律错误。于某甲所提诉讼理由成立，其诉讼请求依法应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目、《最高人民法院关于某行若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决如下：
一、撤销周口市人民政府2002年3月8日作出的周政复决字[2002]X号行政复议决定；
二、由周口市人民政府对何某某的复议申请重新作出复议决定。
本案诉讼费50元由被告周口市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状及副本8份，上诉于某南省高级人民法院。
审判长孟丽
审判员董儒坤
审判员许珍红
二〇〇九年七月六日
书记员时见业
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