浙江省湖州市中级人民法院
行政判决书
(2001)湖行终字第X号
上诉人(原审原告)郭某(又名郭某)，男，X年X月X日生，汉族，非农，住所（略）。
委托代理人(特别授权代理)陆某(系上诉人郭某女婿)，住所（略）。
被上诉人(原审被告)长兴县建设局，住所地长兴县X镇X路X号。
法定代表人顾某，该局局长。
委托代理人(特别授权代理)顾某成，浙江兴博泰律师事务所律师。
上诉人郭某因建设管理行政处罚争议一案，不服浙江省长兴县人民法院，(2001)长行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2001年9月17日在当地对本案进行了公开开庭审理。上诉人郭某及其委托代理人陆某，被上诉人长兴县建设局的委托代理人顾某成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2001年6月11日长兴县建设局作出的《城监(2001)罚字第X号行政处罚决定书》认定：郭某于2001年2月8日进行违法建房。故据已查明的证据，根据《中华人民共和国城市规划法》第二十九条、第四十条和《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第四十七条之规定，决定责令其于2001年6月26日前，五条件自行拆除在其原平房之上加建的一层房屋及新建的楼梯间共计158平米建筑物的处罚。郭某对此不服，于法定期间内向原审长兴县人民法院提起行政诉讼。
原审在庭审中，将原告郭某提供的二份证据与被告长兴县建设局提供的十二份证据交由双方举证、质证和辩论，最终判定原告的举证不予采信，被告的举证全部采信。原审法院认为，被告依法有权对本行政区域内的城市规划和建设行为进行监督管理；原告为建房虽曾向有关部门申请，但并未经被告审批许可，即擅自在城市X区内建设，其行为违反了有关城市规划法律、法规的规定；被告对此给予原告处罚的事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持被告长兴县建设局城监(2001)罚字第X号处罚决定；一审案件受理费人民币80元，由原告郭某负担。
上诉人郭某上诉称：①自己系农民，建房无需符合城市规划，且长兴县城市规划并未经浙江省人民政府批准，故不具有法律效力。②上诉人建房系经本村委会同意，只是未取得相应的建设许可证而已，但这并不构成严重影响城市规划建设而必须予以拆除的处罚情形。③被上诉人的处罚不仅没有依法调查、集体讨论等，而且未向上诉人告知处罚内容，严重剥夺了上诉人陈述申辩之权。因此，处罚决定是违法的。④原审对被上诉人的举证在认证上，违反“证据三性”原则，致判决事实、结果错误。故请求二审撤销原判及处罚决定，一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人长兴县建设局答辩称：①本机关提供的证据足以证明上诉人是在未取得建设工程规划许可证的情况下而擅自建房的，当其被责令停止建设后，仍明知故犯，行为严重影响了城市规划。②被上诉人的处罚，无论在实体上，还是程序上均符合法律、法规和规章的规定。原审判决正确。故请求二审驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人主要围绕以下争议的焦点问题，进行了举证、质证和辩论。合议庭评议后予以认证。
一、关于上诉人是否为城市居民，其建房是否按城市居民条件办理的问题。上诉人举示户口簿和身份证等证据证明户口簿上虽标明自己是“非农”，但本质上还是农民，因此建房应按农民条件办理。被上诉人对此组证据的真实性无异议。但认为，既然上诉人是非农户口，那应按城市居民的建房规定办理。针对双方的不同观点，法庭出示了依职权向有关部门调取的“浙江省人民政府浙政(2000)X号”、“长兴县人民政府长政发(2000)X号”、“长兴县X镇人民政府雉政(2000)X号”和“中共长兴县X镇委雉委(2000)X号”等文件交由双方当事人质辩，其均无异议。合议庭采信上诉人提供的证据，并认为其户口虽为非农，但出示的文件及实际情况已表明其身份性质仍为农民，因此建房条件应按农村居民的规定办理。
二、关于高山岭居委会的土地性质是否仍属原高山岭村农民集体所有，以及这些土地所属区域是否在长兴城市X区内的问题。被上诉人举示在二审中提供的“长兴城市总体规划(1999—2000)图”，以及在一审中已质证过的“湖州市人民政府湖政发(2000)X号文件”等证据证明上诉人所在的高山岭村已于去年被依法变更为高山岭居委会。因此其所属土地性质也自然转化为国有，但该土地区域已被纳入在长兴城市X区内。上诉人对此组证据质证认为，原高山岭村被改为高山岭居委会后，其所属土地性质并未改变，仍为农民集体所有。但是，被上诉人提供的有关规划材料未经浙江省人民政府批准，因此无效。被上诉人反驳认为，长兴城市总体规划已经湖州市人民政府批准生效。合议庭采信被上诉人提供的证据，但认为高山岭居委会所属土地依有关法律和政策的规定仍为原高山岭村农民集体所有；高山岭居委会系长兴县人民政府所在地雉城镇人民政府所辖，其所辖土地区域已被纳入在长兴城市X区内，且该规划已经湖州市人民政府审批生效。被上诉人在二审中提交的一审中没有提交的证据，不能为本院撤销或变更原审判决的根据。
三、关于被查处的上诉人建筑物之地是否在长兴城市X区内，且上诉人是否明知的问题。被上诉人举示上述规划文件及一审中已质证过的谈话笔录、违章案件现场记录登记表和责令停止违法行为通知书等证据证明被查处的上诉人建筑物之地系规划区内公共绿化用地，非农民私人建房用地；被上诉人在查处时已就此情况向上诉人宣讲，并同时责令其停止建设，但上诉人不听劝阻，明知故犯，继续建设。上诉人对此组证据质证认为，谈话笔录和责令停止违法行为通知书，是被上诉人诱骗其在上签字确认的，故不具有法律效力。被上诉人反驳认为，上诉人应提供证据证明其主张，否则无效。合议庭采信被上诉人提供的证据，并认为证据表明被查处的上诉人建筑物地处高山岭村X组区域内，而该区域恰恰是长兴城市X区内被规划的公共绿地，不再为农民私人建房之用，被上诉人对此已于2001年2月15日查处时就告知了上诉人，并同时责令其停止建设。但上诉人不听劝阻，明知故犯，致处罚时全部建筑物已完成。上诉人的质辩无证据证明，不予采信。
四、关于上诉人在其原平房上加层建房是否须有被上诉人的审批许可，以及其建设是否构成严重影响城市规划的问题。被上诉人举示有关城市规划法律及质证过的规划文件、谈话笔录、责令停建通知书等证据证明上诉人虽系农民，但根据城市规划法律的规定，其在城市X区内的任何建设行为均须向被上诉人先提出申请，然后经审批许可后方可建设，否则就是违法建设；上诉人不但没这样做，反而在被责令停建后仍继续非法建设，行为已严重影响城市规划，因此其非法建筑物必须拆除。上诉人对此组证据质证认为，建房是经本村委会同意的，虽然未向被上诉人申请并取得审批许可，但上诉人的行为属修理性质，不构成严重影响城市规划建设的问题，完全可以通过补办手续来解决。被上诉人反驳认为，上诉人在规划区内进行建设，须经被上诉人审批许可是法定程序，只有村委会的同意是不够的，否则将受到法律的制裁。合议庭采信被上诉人的举证及其意见。
五、关于被上诉人的处罚程序是否合法的问题。被上诉人举示在一审中已质证过的有关从立案、调查、勘丈、责令停建、告知处罚、讨论审批、处罚宣告、送达文件等十一份证据，以及有关查处违反城市建设的法律、法规和规章的规定以证明其处罚是符合法定程序的。上诉人对此组证据质证认为，调查笔录和处罚告知书是被骗出来的，因此无效。被上诉人反驳认为，上诉人对证据的质疑应提供证据反驳。否则，其举证不能。合议庭采信被上诉人提供的证据及其意见，并认为上诉人的质辩意见，因没有证据证明，故不予采信。
基于以上采信的证据和双方其他无争议的事实，本院对本案事实确认如下：
2001年2月8日，上诉人在未向被上诉人提出申请并经审批许可的情况下，即在长兴县X镇高山岭居委会东山自然村其原平房之上和旁边动工建房。同年2月15日，当被上诉人巡查发现此情后即对其展开立案调查，并同时向其宣传城市规划法律和该地规划情况，责令停止建设。但上诉人不听劝阻，明知故犯，依旧建设，至同年4月9日完成了全部建筑面积158平米的房屋。为此，被上诉人依据有关法律、法规和规章的规定，在履行了对上诉人处罚告知，陈述申辩和案件讨论等法定手续后，于同年6月11日作出对其行政处罚的决定。另查明，被查处的上诉人建房之地不仅在长兴城市X区内，而且是规划中的公共绿地，其已非农民私人建房之地。且该规划早已为湖州市人民政府批准生效。上诉人建房确经所在原村委会同意，但没有被上诉人的审批许可文件。
本院认为，①我国城市规划法律和法规规定，任何人，包括农民只要在城市X区内建房，就必须持有关批文向县级以上人民政府主管城市规划的行政部门提出申请，并经其审批、核发相关建设许可证后方可建设。否则，任何建设行为均为违法。本案被查处的上诉人建房之地已属依法批准生效的长兴城市总体规划中的规划区公共绿地；上诉人在此地建房虽经所在原村委会同意，但未依法向长兴县人民政府主管城市规划和建设的被上诉人申请并取得审批许可，因此其建设行为违法，理应受到法律处罚。②上诉人的违法建设已严重影响城市规划。理由：第一，该违法建筑物地处长兴城市X区内，且又是规划中的公共绿地。因此放任其存在将直接影响城市规划价值，不利今后城市建设；第二，在查处时，被上诉人已明确向上诉人提出其违法事实及违法依据，并责令停建。但上诉人置若罔闻，不听劝阻，明知故犯，继续建设，以此对抗被上诉人的执法活动，并由此造成非法建筑物在规划区建成，不仅严重影响城市规划的实施，而且带来一定的负面影响；第三，上诉人的违法建设与有关部门拟定中的高山领农民新村建设不相符，直接影响新村建设。③被上诉人作为长兴县人民政府主管城市规划和建设的行政执法部门，有权对在规划区内的任何人的建设行为进行监督和管理，对违法行为予以查处。庭审事实证据表明，被上诉人对上诉人的违法建设予以查处的每一个步骤基本符合法定程序。上诉人无法提供证据以证明被上诉人有违法之事，故其庭审质疑不予确信。综上，被上诉人对上诉人处罚的主要事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法；原审判决除遗漏确认本案事实，本院对此予以指正外，其判决认定的其他事实证据充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审诉讼费人民币各80元，由上诉人郭某负担。
本判决为终审判决。
审判长朱运华
代理审判员辛坚
代理审判员周晓
二○○一年十月八日
书记员季寅
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